王　琪　吳金鑫

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

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海洋智庫(kù)參與決策咨詢的困境及破解之道*

王琪吳金鑫

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

摘要：海洋智庫(kù)是指以海洋公共政策為研究對(duì)象、以影響黨和政府海洋公共決策為宗旨的相對(duì)穩(wěn)定的且獨(dú)立運(yùn)作的政策研究咨詢機(jī)構(gòu)。海洋智庫(kù)參與決策咨詢，有利于推動(dòng)海洋公共政策的科學(xué)化和民主化。當(dāng)前我國(guó)海洋智庫(kù)參與決策咨詢的困境主要表現(xiàn)在兩方面：一是“能力”困境，即海洋智庫(kù)政策研究和政策倡導(dǎo)能力不足；二是“機(jī)會(huì)”困境，即海洋智庫(kù)參與決策咨詢的正式制度不健全和海洋智庫(kù)與官員間的非正式溝通渠道不暢通。為充分發(fā)揮海洋智庫(kù)的決策咨詢職能，應(yīng)當(dāng)完善海洋智庫(kù)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以便提升海洋智庫(kù)政策研究和政策倡導(dǎo)能力；健全海洋智庫(kù)參與決策咨詢的正式制度和拓寬海洋智庫(kù)與官員間的非正式溝通渠道，以便改善海洋智庫(kù)行動(dòng)的外部環(huán)境。

關(guān)鍵詞：海洋智庫(kù)；決策咨詢；旋轉(zhuǎn)門；信息公開

近年來(lái)，智庫(kù)的決策咨詢職能日益引起黨和國(guó)家決策者的重視，十八屆三中全會(huì)提出“加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)，建立健全決策咨詢制度”的頂層設(shè)計(jì)，智庫(kù)建設(shè)已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。作為智庫(kù)在海洋社會(huì)的表現(xiàn)形式—海洋智庫(kù)，也迎來(lái)了發(fā)展的春天。海洋智庫(kù)是海洋公共決策科學(xué)化和民主化的重要支撐，是海洋軟實(shí)力的重要組成部分。近年來(lái)，我國(guó)海洋治理既面臨著復(fù)雜的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)，又承擔(dān)著實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和一帶一路戰(zhàn)略等國(guó)家戰(zhàn)略的艱巨使命。海洋治理的復(fù)雜性和艱巨性，使得決策者日益重視海洋智庫(kù)的決策咨詢職能。國(guó)家海洋局制定了《國(guó)家海洋局關(guān)于加強(qiáng)海洋智庫(kù)建設(shè)的通知》，山東省人民政府批準(zhǔn)的《山東省海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2015-2020年)》也明確提出要建設(shè)海洋智庫(kù)。盡管海洋治理對(duì)發(fā)展海洋智庫(kù)提出來(lái)迫切的需求，但是我國(guó)海洋智庫(kù)依然處于發(fā)育階段，海洋智庫(kù)參與決策咨詢面臨著一些困境，相關(guān)的學(xué)術(shù)研究也相對(duì)匱乏。為充分發(fā)揮海洋智庫(kù)的決策咨詢職能，有必要對(duì)海洋智庫(kù)參與決策咨詢的困境進(jìn)行分析。

一、海洋智庫(kù)的含義及類型

智庫(kù)研究已經(jīng)成為社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題，然而專門研究海洋智庫(kù)的文獻(xiàn)屈指可數(shù)。在探究海洋智庫(kù)參與決策咨詢的困境之前，有必要對(duì)海洋智庫(kù)的含義、類型進(jìn)行界定。

(一)海洋智庫(kù)的含義

海洋智庫(kù)屬于智庫(kù)的范疇，具有智庫(kù)的一般特點(diǎn)，也具有一定的特殊性。要對(duì)海洋智庫(kù)進(jìn)行概念界定就必須先準(zhǔn)確把握智庫(kù)的內(nèi)涵。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)智庫(kù)的研究已經(jīng)興起幾十年了，一個(gè)基本共識(shí)就是智庫(kù)是以影響公共政策為目標(biāo)的政策研究和咨詢機(jī)構(gòu)，但在智庫(kù)是否應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性、非營(yíng)利性等特征方面依舊存在較大的分歧。薛瀾、朱旭峰(2006)從本體、目標(biāo)、地位、狀態(tài)四個(gè)角度對(duì)智庫(kù)進(jìn)行了界定，認(rèn)為智庫(kù)的本體是政策研究機(jī)構(gòu)、目標(biāo)是影響政策、地位是獨(dú)立運(yùn)作的、狀態(tài)是相對(duì)穩(wěn)定的；即智庫(kù)是一種相對(duì)穩(wěn)定的且獨(dú)立運(yùn)作的政策研究和咨詢機(jī)構(gòu)。[1]薛瀾、朱旭峰從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，準(zhǔn)確把握住了智庫(kù)的內(nèi)涵。

通過梳理文獻(xiàn)，可以找到當(dāng)前對(duì)海洋智庫(kù)的概念有兩個(gè)界定。王盛(2014)認(rèn)為海洋智庫(kù)是指專門研究海洋政策問題或與海洋相關(guān)政策問題的智庫(kù)。[2]《國(guó)家海洋局關(guān)于加強(qiáng)海洋智庫(kù)建設(shè)的通知》將海洋智庫(kù)界定為：以海洋領(lǐng)域重大問題和公共政策為主要研究對(duì)象、以服務(wù)海洋工作科學(xué)民主依法決策為宗旨的研究咨詢機(jī)構(gòu)及人才隊(duì)伍。第一種觀點(diǎn)過于寬泛籠統(tǒng)，第二種觀點(diǎn)將人才隊(duì)伍也界定為海洋智庫(kù)，沒有抓住智庫(kù)的本體特征。因此，借鑒薛瀾、朱旭峰等對(duì)智庫(kù)的界定，本文認(rèn)為海洋智庫(kù)是指以海洋公共政策為研究對(duì)象、以影響黨和政府海洋公共決策為宗旨的相對(duì)穩(wěn)定的且獨(dú)立運(yùn)作的政策研究咨詢機(jī)構(gòu)。海洋智庫(kù)具有以下特點(diǎn)：一是研究?jī)?nèi)容關(guān)乎國(guó)家主權(quán)和利益，政府處理海洋公共事務(wù)時(shí)難免牽涉到國(guó)與國(guó)之間的權(quán)益問題，海洋智庫(kù)研究?jī)?nèi)容必然關(guān)乎國(guó)家的主權(quán)和利益；二是研究視野的國(guó)際性、戰(zhàn)略性和開放性，海洋公共事務(wù)涉及國(guó)家外交事務(wù)使得海洋智庫(kù)研究視野需具備國(guó)際性，海洋公共事務(wù)涉及國(guó)家主權(quán)和國(guó)家利益使得研究視野需具備戰(zhàn)略性，海洋的自然特征、海洋開發(fā)利用的特殊性、海洋權(quán)益維護(hù)所涉及的國(guó)家利益之爭(zhēng)等都決定了海洋智庫(kù)的發(fā)展必須具有開放的視野；三是研究基礎(chǔ)的高技術(shù)性，海洋智庫(kù)進(jìn)行研究必須基于海洋生物學(xué)、物理海洋學(xué)、海洋化學(xué)、海洋環(huán)境科學(xué)、海洋地質(zhì)學(xué)等各個(gè)海洋高科技領(lǐng)域基礎(chǔ)知識(shí)和海洋監(jiān)測(cè)與調(diào)查技術(shù)、海洋遙感技術(shù)、海洋生物技術(shù)、海洋資源開發(fā)技術(shù)等海洋高科技。[3]

(二)海洋智庫(kù)的類型

借鑒學(xué)界對(duì)智庫(kù)的類型劃分，按照海洋智庫(kù)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、設(shè)置方式、資金來(lái)源以及運(yùn)作方式幾個(gè)指標(biāo)，本文將我國(guó)海洋智庫(kù)劃分為官方海洋智庫(kù)、半官方海洋智庫(kù)、民間海洋智庫(kù)、高校海洋智庫(kù)四種類型。

一是官方海洋智庫(kù)。官方海洋智庫(kù)則是指從事海洋政策研究和咨詢的隸屬于黨和政府的具有事業(yè)單位獨(dú)立法人資格的智庫(kù)。這類海洋智庫(kù)帶有明顯的官方色彩，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款。官方海洋智庫(kù)有兩個(gè)典型：國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所和中國(guó)南海研究院。國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所成立于1987年，是國(guó)家海洋局直屬事業(yè)單位，主要職能是開展海洋發(fā)展戰(zhàn)略、方針、政策、法規(guī)的研究。中國(guó)南海研究院前身是成立于1996年的海南南海研究中心，是海洋省政府直屬的正廳級(jí)事業(yè)單位，已經(jīng)成為我國(guó)研究南海問題的重要基地和重要智庫(kù)。

二是半官方海洋智庫(kù)。半官方海洋智庫(kù)是指在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不直接屬于政府系統(tǒng)，但也會(huì)掛靠在官方機(jī)構(gòu)名下，而且其經(jīng)費(fèi)支持、人員任命、業(yè)務(wù)內(nèi)容也依賴于政府系統(tǒng)的海洋智庫(kù)，是介于政府與民間之間的組織類型，多為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社團(tuán)組織身份。[4]半官方海洋智庫(kù)的一個(gè)典型代表是成立于2013年的中國(guó)海洋發(fā)展研究會(huì)。中國(guó)海洋發(fā)展研究會(huì)是全國(guó)性、學(xué)術(shù)性、非營(yíng)利性社會(huì)組織，研究會(huì)的正、副理事長(zhǎng)由在職或退休的官員擔(dān)任，其活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要依賴國(guó)家財(cái)政撥款。

三是民間海洋智庫(kù)。民間海洋智庫(kù)由私人或私人團(tuán)體發(fā)起創(chuàng)立，在組織上獨(dú)立于其他任何機(jī)構(gòu)，其經(jīng)費(fèi)或自籌，或由基金會(huì)、公司企業(yè)贊助，或由私人捐款，或來(lái)源于通過服務(wù)所得的報(bào)酬。[5]民間海洋智庫(kù)的一個(gè)代表是青島市青年藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)研究會(huì)。該研究會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源于捐贈(zèng)、在核準(zhǔn)的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開展活動(dòng)或服務(wù)的收入、利息、其他合法收入?！胺?wù)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的智庫(kù)”是其三大工作宗旨之一。

四是高校海洋智庫(kù)。大學(xué)附屬的政策研究咨詢機(jī)構(gòu)是一類特殊的智庫(kù)，雖然不是獨(dú)立的法人，但其也明顯與民間智庫(kù)不同，因此學(xué)界將其稱為高校智庫(kù)。高校海洋智庫(kù)則是指隸屬于我國(guó)各高校的從事海洋政策研究和咨詢的研究中心和研究院。高校海洋智庫(kù)獨(dú)立自主性強(qiáng)、學(xué)術(shù)意識(shí)濃厚、研究水平高，經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自學(xué)校內(nèi)部撥款、研究人員的課題研究經(jīng)費(fèi)和其他渠道的贊助，研究成果的發(fā)布主要通過學(xué)術(shù)論文的發(fā)表，課題成果的宣傳。[6]當(dāng)前，國(guó)內(nèi)高校設(shè)置的海洋研究機(jī)構(gòu)非常多，但是定位于打造海洋智庫(kù)的較少。高校海洋智庫(kù)主要有北京大學(xué)海洋研究院、廈門大學(xué)南海研究院、上海交通大學(xué)國(guó)家海洋戰(zhàn)略與權(quán)益研究基地、南京大學(xué)中國(guó)南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心。其中高校海洋智庫(kù)也出現(xiàn)了合作模式，典型就是武漢大學(xué)于2012年聯(lián)合國(guó)內(nèi)高校和科研單位組建的國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心。

(三)海洋智庫(kù)參與決策咨詢的方式

海洋智庫(kù)參與決策咨詢的方式可以分為直接方式和間接方式。直接方式主要是指海洋智庫(kù)向政府遞交政策建議報(bào)告、參與海洋決策者的重要會(huì)議、參與政府文件的起草等方式直接影響政府決策。間接方式則是指海洋智庫(kù)通過舉辦學(xué)術(shù)會(huì)議和論壇、向大眾傳媒傳播智庫(kù)觀點(diǎn)等方式間接影響政府決策。本文所討論的海洋智庫(kù)參與決策咨詢困境等，主要是指海洋智庫(kù)通過直接方式參與決策咨詢時(shí)面臨的困境。

二、海洋智庫(kù)參與決策咨詢所面臨的困境分析

海洋智庫(kù)作為海洋決策參與者，通過知識(shí)的運(yùn)用進(jìn)行海洋政策研究，并通過參與決策咨詢來(lái)影響海洋決策。當(dāng)前，我國(guó)海洋智庫(kù)參與決策咨詢受內(nèi)部因素和外部因素的制約，出現(xiàn)了“能力”困境和“機(jī)會(huì)”困境。其中，“機(jī)會(huì)”困境是海洋智庫(kù)參與決策咨詢面臨的最主要的障礙。

(一)內(nèi)部因素：“能力”困境

“能力”困境是指海洋智庫(kù)在政策研究和政策倡導(dǎo)的能力存在不足，影響了海洋智庫(kù)參與決策咨詢。一是政策研究能力不足。智庫(kù)能在政策研究中發(fā)揮作用與智庫(kù)高質(zhì)量、專業(yè)化的研究成果是分不開的。[7]海洋智庫(kù)參與決策咨詢，不僅要提供應(yīng)急性的對(duì)策研究，更需提供前瞻性的對(duì)策研究。無(wú)論是應(yīng)急性的、還是前瞻性的對(duì)策研究的質(zhì)量水平都與我國(guó)當(dāng)前海洋決策的現(xiàn)實(shí)需求有一定差距。當(dāng)前海洋智庫(kù)處于發(fā)育階段，相當(dāng)數(shù)量的海洋智庫(kù)，尤其是高校海洋智庫(kù)還是擅長(zhǎng)于學(xué)術(shù)研究，而在政策研究方面能力相對(duì)不足。二是政策倡導(dǎo)能力不足。能夠?qū)懗鲇袃r(jià)值的、高水平的政策研究報(bào)告或者政策建議是海洋智庫(kù)參與決策咨詢的一個(gè)基礎(chǔ)，但同時(shí)海洋智庫(kù)還有有恰當(dāng)?shù)拇胧┗蛘邞?zhàn)略去影響決策者，這便涉及海洋智庫(kù)的政策倡導(dǎo)能力。如果把海洋智庫(kù)的政策研究能力和政策倡導(dǎo)能力做一個(gè)比較的話，當(dāng)前海洋智庫(kù)還是相對(duì)擅長(zhǎng)政策研究能力。海洋智庫(kù)在政策研究能力和政策倡導(dǎo)能力方面的不足，使海洋智庫(kù)面臨“能力”困境。

海洋智庫(kù)所面臨的“能力”困境很大程度上是由于海洋智庫(kù)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善造成的，這主要體現(xiàn)在又于海洋智庫(kù)定位不清晰、人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不完善、資金籌措機(jī)制不健全等方面。

首先，海洋智庫(kù)定位不清晰。官方海洋智庫(kù)完全依賴政府部門、獨(dú)立性差，一方面容易成為政府部門的辦事機(jī)構(gòu)和秘書部門，另一方面也在一定程度上影響其研究成果的中立客觀。半官方海洋智庫(kù)和其他學(xué)術(shù)團(tuán)體類似，更多的是在從事科研項(xiàng)目的管理，決策咨詢職能并不突顯。高校海洋智庫(kù)由于兼?zhèn)淇蒲信c教學(xué)的任務(wù)，多從事于學(xué)術(shù)研究和教學(xué)，以政策咨詢?yōu)閷?dǎo)向的科研并不突出。民間海洋智庫(kù)處于起步階段，有的類似于松散的學(xué)術(shù)俱樂部，有的名存實(shí)亡。由于定位不清晰，導(dǎo)致各類型的海洋智庫(kù)沒有聚焦到政策咨詢職能上，從而影響了其政策研究和倡導(dǎo)能力。

其次，海洋智庫(kù)人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不完善。第一，缺乏杰出人才。我國(guó)智庫(kù)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，形成了一批具有代表性的領(lǐng)軍人物和杰出人才，然而在海洋智庫(kù)領(lǐng)域，相對(duì)缺乏杰出人才。第二，缺乏專職研究人員。目前我國(guó)海洋智庫(kù)的人才構(gòu)成以海洋行政組織的退休官員和高校研究海洋的專家學(xué)者為主，且多是兼職研究員。此外，海洋政策問題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交、自然科學(xué)等諸多領(lǐng)域的問題，需要多元化、多學(xué)科背景的人才。無(wú)論是專職研究人員還是兼職研究人員，都相對(duì)缺乏多元化、多背景的人才。第三，輔助人員配置不合理。在國(guó)外智庫(kù)，都為智庫(kù)人才設(shè)置了相當(dāng)數(shù)量的輔助人員，幫助智庫(kù)人才處理日常事務(wù)，使智庫(kù)人才能夠?qū)Ｐ挠谡哐芯?。而我?guó)海洋智庫(kù)輔助人員的配置還不是很合理。政策研究和倡導(dǎo)是需要海洋智庫(kù)人才來(lái)做的，人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的不完善，嚴(yán)重制約了其政策研究和倡導(dǎo)能力。

再次，海洋智庫(kù)資金籌措機(jī)制不健全。當(dāng)前官方海洋智庫(kù)和半官方海洋智庫(kù)的資金完全或者大部分依賴國(guó)家財(cái)政撥款，高校海洋智庫(kù)的資金主要來(lái)自于高校撥款和課題經(jīng)費(fèi)等。民間海洋智庫(kù)難以獲得國(guó)家財(cái)政的大力支持，多依賴基金會(huì)等支持，而現(xiàn)實(shí)中又難以獲得充足的資金支持?？傮w而言，海洋智庫(kù)資金來(lái)源單一，缺乏多元化的資金籌措渠道。對(duì)于官方海洋智庫(kù)和半官方海洋智庫(kù)而言，資金籌措機(jī)制不完善，導(dǎo)致其獨(dú)立性較差、影響力政策研究成果的獨(dú)立性和客觀性，容易受部門利益影響。對(duì)于高校海洋智庫(kù)和民間海洋智庫(kù)而言，資金籌措機(jī)制不完善，導(dǎo)致其難以擁有充足的資金來(lái)保障和激勵(lì)其從事政策研究和政策倡導(dǎo)。

(二)外部因素：“機(jī)會(huì)”困境

“機(jī)會(huì)”困境是指海洋智庫(kù)作為決策參與者，缺乏參與決策咨詢、影響公共政策的機(jī)會(huì)。當(dāng)前，智庫(kù)參與決策咨詢的渠道主要是是參與調(diào)研、參與起草文件、提交研究報(bào)告等。[8]官方海洋智庫(kù)和半官方海洋智庫(kù)擁有相對(duì)多的資源運(yùn)用上述渠道影響決策，而高校海洋智庫(kù)和民間海洋智庫(kù)影響決策的渠道更是有限。而且一些海洋行政組織雖然建立了上述渠道，但并非制度性、規(guī)范化的安排，常常容易受領(lǐng)導(dǎo)者偏好等因素影響，導(dǎo)致決策咨詢流于形式。

海洋智庫(kù)參與決策咨詢面臨的“機(jī)會(huì)”困境主要是由于外部的制度環(huán)境不完善造成的，主要體現(xiàn)在海洋智庫(kù)面臨海洋數(shù)據(jù)信息不對(duì)稱、正式的決策咨詢制度設(shè)計(jì)不完善、非正式溝通渠道缺乏等方面。這些方面出現(xiàn)的問題，既直接影響了海洋智庫(kù)參與決策咨詢，也間接影響了海洋智庫(kù)的政策研究和政策倡導(dǎo)能力。因此，“機(jī)會(huì)”困境是海洋智庫(kù)參與決策咨詢面臨的最主要的困境。

第一，海洋智庫(kù)面臨海洋數(shù)據(jù)信息不對(duì)稱。智庫(kù)的核心競(jìng)爭(zhēng)力在于預(yù)見性，而進(jìn)行有效戰(zhàn)略性預(yù)測(cè)的重要前提是能夠密切接觸決策層和核心人員，以及第一時(shí)間獲取與相應(yīng)政策決策相關(guān)的信息(數(shù)據(jù))。[9]信息是現(xiàn)代社會(huì)具有戰(zhàn)略性價(jià)值的資源，據(jù)統(tǒng)計(jì)全社會(huì)80%的有價(jià)值的信息掌握在政府手中。2007年我國(guó)出臺(tái)了《政府信息公開條例》，近幾年大力推動(dòng)政府信息公開，但是還有大量信息政府部門沒有公開。在此背景下，官方海洋智庫(kù)和半官方海洋智庫(kù)本身屬于體制內(nèi)或者接近體制，先天占據(jù)了信息、資源和人脈優(yōu)勢(shì)。而高校海洋智庫(kù)和民間海洋智庫(kù)“處江湖之遠(yuǎn)”，無(wú)法以“自己人”的身份深入決策核心內(nèi)部，難以獲知最新的海洋數(shù)據(jù)信息和海洋決策動(dòng)態(tài)，因此較難及時(shí)有效地提出政策建議。海洋數(shù)據(jù)信息的不對(duì)稱成為制約海洋智庫(kù)進(jìn)行政策研究和參與決策咨詢的重要阻礙之一。

第二，海洋智庫(kù)參與決策咨詢的正式制度不健全。目前，我們沒有明確統(tǒng)一的法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范政府決策中的咨詢環(huán)節(jié)和程序。對(duì)政府決策是否經(jīng)過咨詢，哪些領(lǐng)域的決策向什么樣的咨詢機(jī)構(gòu)咨詢，采取何種方式咨詢，如何評(píng)估咨詢方案等，都沒有建立相應(yīng)的法律法規(guī)，這是制約智庫(kù)決策影響力的主要制度障礙。[10]決策咨詢制度構(gòu)成智庫(kù)行動(dòng)的制度環(huán)境[11]，而當(dāng)前我國(guó)海洋公共決策還是以政府尤其是海洋行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的，雖然也會(huì)邀請(qǐng)智庫(kù)參與討論，但對(duì)海洋智庫(kù)的選擇和建議采納方面，多具有傾向性。因此缺乏公正、開放、制度化、常態(tài)化的海洋決策咨詢制度制約了海洋智庫(kù)的發(fā)展。

第三，海洋智庫(kù)與官員間的非正式溝通渠道不暢通。智庫(kù)學(xué)者和政府官員由于群體價(jià)值觀和知識(shí)等方面的差異，容易導(dǎo)致雙方在正式的決策咨詢中出現(xiàn)溝通障礙，從而影響智庫(kù)的決策咨詢參與。因此，海洋智庫(kù)參與決策咨詢既需要正式的制度安排，也需要非正式的溝通渠道。智庫(kù)研究者與政府官員彼此通過非正式的溝通渠道加強(qiáng)交流互動(dòng)、有利于增加彼此的信任、減少雙方的溝通障礙。當(dāng)前，官方海洋智庫(kù)和半官方海洋智庫(kù)與政府官員雖然與政府關(guān)系密切，但是溝通多依賴行政溝通等、互動(dòng)有限；高校海洋智庫(kù)和民間海洋智庫(kù)與海洋行政組織的決策者的非正式溝通更是有限?？傮w而言，非正式的溝通渠道的缺乏是導(dǎo)致海洋智庫(kù)參與決策咨詢“機(jī)會(huì)”困境的一個(gè)重要原因。

三、海洋智庫(kù)參與決策咨詢困境的破解之道

海洋智庫(kù)參與決策咨詢面臨的困境，既制約了海洋智庫(kù)的發(fā)展，也影響了我國(guó)海洋決策的科學(xué)化和民主化。破解海洋智庫(kù)參與決策咨詢的困境一方面需要通過完善海洋智庫(kù)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以便提升海洋智庫(kù)政策研究和倡導(dǎo)能力；另一方面需要健全海洋智庫(kù)參與決策咨詢的正式制度和拓寬海洋智庫(kù)與官員間的非正式溝通渠道，以便完善海洋智庫(kù)行動(dòng)的外部環(huán)境。

(一)完善海洋智庫(kù)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

海洋智庫(kù)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是否完善，直接影響到海洋智庫(kù)的政策研究和政策倡導(dǎo)能力。完善海洋智庫(kù)內(nèi)部智庫(kù)結(jié)構(gòu)，主要從以下幾方面著手：首先，準(zhǔn)確定位新型海洋智庫(kù)。按照《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見》的要求，結(jié)合海洋治理和海洋智庫(kù)的特殊性，統(tǒng)籌推進(jìn)官方海洋智庫(kù)、半官方海洋智庫(kù)、高校海洋智庫(kù)、民間海洋智庫(kù)全方位發(fā)展。在官方海洋智庫(kù)、半官方海洋智庫(kù)、高校海洋智庫(kù)的定位中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)其通過科學(xué)的政策研究來(lái)發(fā)揮決策咨詢的作用，在民間海洋智庫(kù)的定位中，重點(diǎn)突出其通過搜集社情民意來(lái)發(fā)揮決策咨詢的作用。國(guó)家層面應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推動(dòng)半官方海洋智庫(kù)和高校海洋智庫(kù)發(fā)展、鼓勵(lì)和支持民間海洋智庫(kù)發(fā)展。半官方海洋智庫(kù)建設(shè)可參照中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院的建設(shè)模式，高校海洋智庫(kù)建設(shè)可借鑒北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院等高校智庫(kù)成功模式。其次，建立多元的籌資機(jī)制。官方海洋智庫(kù)由于地位特殊，可以延續(xù)國(guó)家財(cái)政全額撥款的模式，半官方海洋智庫(kù)、高校海洋智庫(kù)、民間海洋智庫(kù)在這方面，則可以借鑒中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院建立海南改革發(fā)展研究基金會(huì)的模式，擴(kuò)展海洋智庫(kù)的資金來(lái)源。國(guó)家政策層面健全法律法規(guī)來(lái)激勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人、企業(yè)等社會(huì)力量依法參與到海洋智庫(kù)的資助和監(jiān)督活動(dòng)中。再次，完善海洋智庫(kù)人才隊(duì)伍。能不能吸引優(yōu)秀人才和充分發(fā)揮優(yōu)秀人才的作用是海洋智庫(kù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。第一，完善高校海洋教育，為海洋智庫(kù)人才培養(yǎng)打下良好根基。第二，吸納擁有良好研究能力的國(guó)際和國(guó)內(nèi)、多學(xué)科的海洋智庫(kù)人才加入我國(guó)海洋智庫(kù)，充實(shí)海洋智庫(kù)專職研究人員。第三，合理配置輔助人員，為海洋智庫(kù)研究人員進(jìn)行研究提供便利條件。

(二)拓寬海洋智庫(kù)與官員間的非正式溝通渠道

非正式溝通有助于海洋智庫(kù)與政府官員充分互動(dòng)交流、增加彼此的共識(shí)，促進(jìn)海洋智庫(kù)深入觀察研究海洋決策，政府官員充分認(rèn)識(shí)到海洋智庫(kù)的重要性。拓寬非正式的溝通渠道，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手:第一，建立海洋智庫(kù)與政府官員間的雙向流通動(dòng)機(jī)制。在美國(guó)，學(xué)者與官員之間相互流通，旋轉(zhuǎn)門機(jī)制使卸任官員可以到智庫(kù)從事政策研究，智庫(kù)研究者也有機(jī)會(huì)到政府部門擔(dān)任要職，從而形成人際傳播網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)了智庫(kù)可以直接與決策者進(jìn)行非正式的溝通。[12]借鑒美國(guó)的旋轉(zhuǎn)門機(jī)制和我國(guó)高校和政法系統(tǒng)間的法律人才互聘計(jì)劃模式，建立海洋行政組織與海洋智庫(kù)人才互聘計(jì)劃模式，推薦具有良好政策研究能力的官員去海洋智庫(kù)鍛煉，吸納優(yōu)秀的海洋智庫(kù)人才去各級(jí)海洋行政組織掛職任職。通過以上舉措，構(gòu)建起海洋智庫(kù)與政府官員之間的密切的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為海洋智庫(kù)與政府官員之間的非正式溝通提供保障。此項(xiàng)舉措也有助于海洋智庫(kù)深入了解政府海洋決策需求，提供更具針對(duì)性、可行性的政策咨詢產(chǎn)品。第二，推動(dòng)政府官員積極參加海洋智庫(kù)舉辦的各類活動(dòng)。推動(dòng)海洋行政組織的官員積極參加各類海洋智庫(kù)舉行的類似于海洋智庫(kù)論壇的學(xué)術(shù)活動(dòng)和各類文體活動(dòng)，同時(shí)海洋行政組織舉辦的各類活動(dòng)也積極邀請(qǐng)海洋智庫(kù)參與。

(三)健全海洋智庫(kù)參與決策咨詢的正式制度

健全海洋智庫(kù)參與決策咨詢的正式制度，需要健全信息公開機(jī)制、健全海洋決策咨詢的工作程序、健全智庫(kù)成果評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。第一，健全信息公開機(jī)制。十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則。國(guó)家海洋局及各級(jí)海洋行政組織應(yīng)當(dāng)秉承十八屆四中全會(huì)的精神，大力推動(dòng)海洋數(shù)據(jù)信息的公開。推動(dòng)海洋數(shù)據(jù)信息公開，可以為各類海洋智庫(kù)提供更多的基礎(chǔ)素材，為海洋智庫(kù)提高研究成果的水平做好鋪墊，同時(shí)在各類智庫(kù)所掌握信息相同的情況下，也有利于開展對(duì)智庫(kù)研究成果的評(píng)估。在推動(dòng)海洋數(shù)據(jù)和信息公開的同時(shí)，應(yīng)重視海洋決策信息的公開，及時(shí)將海洋決策部門的決策需求和動(dòng)態(tài)公開，使海洋智庫(kù)能夠及時(shí)知曉決策需求和動(dòng)態(tài)，積極參與到?jīng)Q策過程中。第二，健全海洋決策咨詢的工作程序。為充分發(fā)揮海洋智庫(kù)決策咨詢的功能，就必須建立起一套開放的、有效的、常態(tài)化的海洋決策咨詢的工作程序。國(guó)務(wù)院或者國(guó)家海洋委員會(huì)應(yīng)當(dāng)盡快起草海洋決策咨詢方面的規(guī)章制度和法律法規(guī)，使決策咨詢成為海洋公共決策所必經(jīng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，規(guī)范海洋智庫(kù)決策咨詢的適用范圍、開展形式、基本程序,確立海洋智庫(kù)決策咨詢的法律地位。[13]通過制度化、規(guī)范化的安排，使海洋智庫(kù)在海洋決策事前、事中、事后都能充分發(fā)揮決策咨詢的作用。具體來(lái)講，應(yīng)當(dāng)建立重大海洋決策問詢制度、海洋公共決策咨詢招標(biāo)和采納制度、海洋決策機(jī)構(gòu)對(duì)智庫(kù)咨詢意見的回應(yīng)機(jī)制。第三，健全智庫(kù)成果評(píng)估與激勵(lì)機(jī)制。對(duì)智庫(kù)參與決策咨詢成果的評(píng)估，應(yīng)通過同行評(píng)議、公眾評(píng)議、政府評(píng)估三方結(jié)合的方式探索出科學(xué)公正的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)流程。在激勵(lì)機(jī)制方面，根據(jù)各類型海洋智庫(kù)的特點(diǎn)，建立起恰當(dāng)?shù)募?lì)措施，比如說(shuō)對(duì)高校智庫(kù)來(lái)講，要完善職稱評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)在政策咨詢方面做出貢獻(xiàn)的教師提供合理的上升渠道，激勵(lì)其投身智庫(kù)事業(yè)。

近年來(lái)，海洋強(qiáng)國(guó)和智庫(kù)建設(shè)相繼上升為國(guó)家戰(zhàn)略，這為海洋智庫(kù)的建設(shè)和發(fā)展提供了難得的歷史機(jī)遇。隨著海洋智庫(kù)政策研究和政策倡導(dǎo)能力的提升以及海洋智庫(kù)行動(dòng)的外部環(huán)境的完善，海洋智庫(kù)將在我國(guó)海洋公共決策中扮演著越來(lái)越重要的角色，成為推動(dòng)海洋公共政策科學(xué)化和民主化的重要支撐。

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責(zé)任編輯：鞠德峰

The Dilemma and Strategies of Marine Think Tanks in Decision Consulting

Wang QiWu Jinxin

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Abstract:Marine think tanks are relatively stable and independent policy research and consulting institutions which are committed to studying and influencing the party and government's marine public policy and rationalization and democratization of marine public policy. The dilemmas facing the participation of the marine think tanks in decision consulting are mainly reflected in two aspects. The first one is the lack of capacity of the marine think tanks in policy research and policy advocacy. The second one is that the official system of the marine think tanks in the decision-making consultation is not perfect and the information channels of communication between the marine think tanks and the officials are blocked. To make marine think tanks workable, we should improve the internal governance structure of the marine think tanks to increase the policy research and policy advocacy capacity; we should perfect the formal system of the marine think tanks to participate in decision consulting and expand the informal channels of communication between the marine think tanks and the officials so as to improve the external environment of marine think tanks.

Key words:marine think tank; decision consulting; revolving door; information disclosure

中圖分類號(hào)：G201

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-335X(2016)01-0001-06

作者簡(jiǎn)介：王琪(1964-)，女，山東高密人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)海洋發(fā)展研究中心研究員，主要從事海洋管理、環(huán)境管理研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)海洋文化理論體系研究”(12&ZD113)、中國(guó)海洋發(fā)展研究中心項(xiàng)目“海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)中如何加強(qiáng)海洋軟實(shí)力研究”(AOCZD201306)、中國(guó)海洋學(xué)會(huì)課題“海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)中的海洋社會(huì)組織：職能定位與作用途徑”資助研究課題

*收稿日期：2015-11-18