萬蘭芳 向德平

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精準(zhǔn)扶貧方略下的農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧研究

萬蘭芳 向德平

農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體人口規(guī)模大、貧困程度深，農(nóng)村弱勢(shì)群體的精準(zhǔn)脫貧是打贏整個(gè)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵。文章總結(jié)了農(nóng)村弱勢(shì)群體的貧困特點(diǎn)，分析了農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧政策的演變及其效果，提出了提高農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧政策瞄準(zhǔn)精度，分類實(shí)施農(nóng)村弱勢(shì)群體幫扶措施、拓展農(nóng)村弱勢(shì)群體收益來源，促進(jìn)農(nóng)村弱勢(shì)群體的社會(huì)參與，健全農(nóng)村弱勢(shì)群體社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的政策建議。

弱勢(shì)群體； 精準(zhǔn)扶貧； 精準(zhǔn)識(shí)別； 精準(zhǔn)施策； 減貧

一、精準(zhǔn)扶貧方略下農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧的意義

中國政府歷來十分重視扶貧工作，自1986年實(shí)施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略以來，扶貧政策的瞄準(zhǔn)對(duì)象從連片特困地區(qū)和貧困縣逐步縮小到貧困村、貧困戶，政策的瞄準(zhǔn)單元不斷下沉，瞄準(zhǔn)精度不斷提高[1]。2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)提出了“精準(zhǔn)扶貧”的理念，指出扶貧工作要“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”*鄒云,丁文杰,李丹.湘西突圍“美麗的貧困”.新華網(wǎng),2015年07月20日.http:∥news.xinhuanet.com/mrdx/2015-07/20/c_134427210.htm。。2015年1月，習(xí)近平在云南考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，“要以更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措、更加有效的行動(dòng)，深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，項(xiàng)目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，扶到點(diǎn)上、根上，讓貧困群眾真正得到實(shí)惠”*新華社.習(xí)近平在云南考察工作時(shí)強(qiáng)調(diào):堅(jiān)決打好扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn).中國政府網(wǎng),2015年01月21日.http:∥www.gov.cn/xinwen/2015-01/21/content_2807769.htm。。2015年6月，習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)扶貧過程中要做到“扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”*郭俊奎.習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“四個(gè)切實(shí)”再為扶貧點(diǎn)睛.中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng),2015年06月23日.http:∥cpc.people.com.cn/pinglun/n/2015/0623/c241220-27194740.html。。2015年11月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》中再次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧，由“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，做到扶真貧、真扶貧、真脫貧，切實(shí)提高扶貧成效。

貧困伴隨著人類的發(fā)展進(jìn)程而產(chǎn)生，包括物質(zhì)貧困、能力貧困和權(quán)利貧困三個(gè)方面[2]。在中國的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民整體屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，而農(nóng)民中的老人、婦女、兒童、殘疾人更是處于弱勢(shì)群體中更加弱勢(shì)的地位。農(nóng)村弱勢(shì)群體的“弱勢(shì)”，具體體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)方面的弱勢(shì)、發(fā)展能力方面的弱勢(shì)和社會(huì)權(quán)利方面的弱勢(shì)，與貧困定義的三個(gè)維度表現(xiàn)出高度的一致性。農(nóng)村老人、婦女、兒童和殘疾人由于自身生理?xiàng)l件、年齡約束或身體障礙，受自然資源稟賦、自身發(fā)展能力、社會(huì)參與機(jī)會(huì)、社會(huì)保障水平等的限制，無法依靠自身力量維持其個(gè)人及家庭的基本生活水準(zhǔn)，在政治和社會(huì)生活上也處于邊緣或被排斥的地位，需要家庭、社會(huì)和國家給予更多的支持和幫助。在多維貧困的視角下，需要調(diào)查農(nóng)村老人、婦女、兒童和殘疾人的生活現(xiàn)狀，弄清其致貧的真正原因，針對(duì)其特殊需求制定針對(duì)性的幫扶政策，做到分類施策。

推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧方略下農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧具有重要的意義。第一，農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧是脫貧攻堅(jiān)的根本保證。我國的扶貧開發(fā)進(jìn)入了啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期，農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢(shì)貧困群體具有人口規(guī)模大、貧困程度深的特點(diǎn)，脫貧的難度也更大。農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體的如期脫貧是整個(gè)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取勝的關(guān)鍵，事關(guān)人民福祉，事關(guān)黨的執(zhí)政根基，事關(guān)國家的長(zhǎng)治久安和全面小康社會(huì)的建成。

第二，農(nóng)村弱勢(shì)群體是精準(zhǔn)扶貧的主要對(duì)象。農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體具有不同于一般貧困農(nóng)民的特點(diǎn)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村弱勢(shì)群體的精準(zhǔn)脫貧，需要精準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)村弱勢(shì)群體的致貧原因，幫扶措施也需要更加契合農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人的貧困特點(diǎn)和差異化需求。

第三，農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧是檢驗(yàn)精準(zhǔn)扶貧政策效果的重要內(nèi)容。國家先后出臺(tái)了一系列針對(duì)農(nóng)村貧困人口的普遍性幫扶政策，出臺(tái)了一批針對(duì)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體的專門性幫扶政策，這些政策能否回應(yīng)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人的特殊幫扶需求，政策實(shí)施以后的幫扶成效如何，成為檢驗(yàn)精準(zhǔn)扶貧政策效果的重要內(nèi)容和關(guān)鍵指標(biāo)。

二、農(nóng)村弱勢(shì)群體貧困的特點(diǎn)

我國7 000多萬農(nóng)村貧困人口中，有2 000萬人是屬于完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人口，基本上都是老人、兒童和殘疾人*《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》(中發(fā)〔2015〕34號(hào))。。農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體的貧困人數(shù)占了農(nóng)村總貧困人數(shù)的絕大多數(shù)，因此解決好農(nóng)村弱勢(shì)群體的精準(zhǔn)脫貧問題是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵。

農(nóng)村弱勢(shì)群體的貧困問題引起了眾多學(xué)者的關(guān)注，學(xué)者們從不同角度探討農(nóng)村弱勢(shì)群體貧困的原因。李春艷等發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村土地收益下降和勞動(dòng)力空心化的背景下，農(nóng)村弱勢(shì)群體來自家庭和社區(qū)的非正式社會(huì)支持出現(xiàn)了弱化，而來自國家的正式社會(huì)支持水平也還比較低，無法滿足農(nóng)村弱勢(shì)群體的物質(zhì)和精神方面的需求[3]。陳芳等認(rèn)為農(nóng)村老人的家庭養(yǎng)老正在從傳統(tǒng)的家庭成員經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)、生活照料、情感慰藉向經(jīng)濟(jì)自給、生活自理和情感自撫轉(zhuǎn)變，家庭支持趨于弱化[4]，留守婦女面臨著嚴(yán)重的個(gè)人和家庭生活問題[5]，留守兒童的心理健康受到影響[6]，留守老人、留守婦女和留守兒童已經(jīng)成為了嚴(yán)重的社會(huì)問題。

對(duì)于農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體減貧的路徑與方法，張友琴提出要構(gòu)建農(nóng)村弱勢(shì)群體的社會(huì)支持系統(tǒng)，以整合社會(huì)支持資源，推動(dòng)農(nóng)村弱勢(shì)群體的主動(dòng)參與和自我發(fā)展，在支持和被支持的持續(xù)互動(dòng)中解決農(nóng)村弱勢(shì)群體的貧困問題[7]。程玲、向德平認(rèn)為，農(nóng)村弱勢(shì)群體的社會(huì)支持系統(tǒng)可以分為家庭、社區(qū)、政府、社會(huì)等多個(gè)層面，各個(gè)層面相互協(xié)調(diào)、相互配合[8]。李靜建議要實(shí)現(xiàn)由“問題視角”向“優(yōu)勢(shì)視角”的轉(zhuǎn)換，由“生活救助”向“就業(yè)支持”的轉(zhuǎn)變[9]。范斌關(guān)注到了農(nóng)村弱勢(shì)群體的權(quán)利貧困，提出要通過弱勢(shì)群體的增權(quán)解決農(nóng)村弱勢(shì)群體的權(quán)利貧困問題[10]。張友琴強(qiáng)調(diào)要關(guān)注農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人本身，發(fā)揮他們自身在脫貧方面的主觀能動(dòng)性，激發(fā)受助者的個(gè)人潛能，突出受助者的主體地位[7]。

近年來，一批學(xué)者聚焦農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧問題，對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體的貧困狀況進(jìn)行實(shí)證調(diào)查，出版了系列研究成果，如唐麗霞、姜亞勤、趙文杰的《暮年有養(yǎng):農(nóng)村貧困老人扶持政策評(píng)估及建議》，向德平、程玲的《巾幗脫貧:農(nóng)村貧困婦女扶持政策評(píng)估及建議》，唐麗霞、楊亮承的《關(guān)愛春蕾:農(nóng)村貧困兒童救助政策評(píng)估及建議》，楊立雄的《殘者有助:農(nóng)村貧困殘疾人群幫扶政策評(píng)估及建議》。這些研究在實(shí)證調(diào)查的基礎(chǔ)上，評(píng)估農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧政策的效果，提出有效促進(jìn)農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧的政策建議。

(一)農(nóng)村老人貧困的特點(diǎn)

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)村老人主要通過家庭獲得養(yǎng)老支持。隨著中國由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量流入城市，農(nóng)村家庭逐步變得“核心化”和“空心化”，留守老人在農(nóng)村大量出現(xiàn)，全國約有5 000萬人*數(shù)據(jù)來源于《中國老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告》(2013)公布的2012年農(nóng)村留守老人數(shù)據(jù)。，傳統(tǒng)的以家庭為主的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式受到了挑戰(zhàn)。農(nóng)村老人由于勞動(dòng)能力的逐漸喪失無法從事大量的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，經(jīng)濟(jì)收入來源不穩(wěn)定[11]，生活營(yíng)養(yǎng)長(zhǎng)期得不到保障[12]，生活中缺少人的照料和幫助，精神上也無以慰藉[13]。隨著年齡的增長(zhǎng)，農(nóng)村老人身體健康狀況逐漸下降，患高血壓、關(guān)節(jié)炎和呼吸道疾病慢性疾病的比例增大，看病吃藥的支出成為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)[14]。農(nóng)村老人的生存權(quán)、公共參與權(quán)、被贍養(yǎng)權(quán)、共享社會(huì)發(fā)展權(quán)等合法權(quán)益得不到保障[3]。

農(nóng)村老人貧困的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：一是老人由于勞動(dòng)能力的喪失，無法通過勞動(dòng)獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，直接陷入物質(zhì)上的貧困[14]；二是老人由于身體機(jī)能的弱化，身體疾病較多，醫(yī)療支出成為老人生活中的重要經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)[15]；三是老人從子女處獲得的照料和經(jīng)濟(jì)支持減少，家庭的非正式支持出現(xiàn)弱化[4]；四是國家為農(nóng)村老人提供的新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)村合作醫(yī)療等正式制度支持保障水平較低，不能從根本上解決農(nóng)村老人的養(yǎng)老保障和看病貴的問題[16]。

(二)農(nóng)村婦女貧困的特點(diǎn)

農(nóng)村婦女要長(zhǎng)期承擔(dān)家務(wù)勞動(dòng)、養(yǎng)老扶幼，有的還要獨(dú)自承擔(dān)田間耕作，身心俱疲[17]。由于先天生理?xiàng)l件的限制，農(nóng)村婦女容易患婦科病、宮頸癌、乳腺癌等疾病，身體健康經(jīng)常會(huì)面臨著疾病的威脅，因病致貧是比較普遍的現(xiàn)象[18]。在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，婦女不可能像男性那樣公平地獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，即使能夠被雇傭，工資也比男性要低得多，在家庭生產(chǎn)中獲得貸款、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等社會(huì)資源支持方面也遭受歧視，被認(rèn)為是素質(zhì)低且被動(dòng)的群體，在經(jīng)濟(jì)上對(duì)家庭男性依賴嚴(yán)重[19]。農(nóng)村留守婦女的夫妻生活“有名無實(shí)”，長(zhǎng)期處于性壓抑狀態(tài)，情感上更是備受煎熬，此外還要承受家庭婚變的風(fēng)險(xiǎn)[20]。

農(nóng)村婦女的貧困特點(diǎn)主要體現(xiàn)在：一是由于傳統(tǒng)性別分工的影響，婦女很難獲得家庭以外的市場(chǎng)就業(yè)機(jī)會(huì)，在農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得貸款支持也比較困難，因此無法獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，物質(zhì)上容易陷入貧困；二是婦女由于先天生理?xiàng)l件的限制，患婦科病和其他重大疾病的幾率增大，而現(xiàn)有新農(nóng)村合作醫(yī)療又不能為農(nóng)村婦女提供足夠的醫(yī)療保障，因病致貧是農(nóng)村婦女的最大困擾[21]；三是農(nóng)村留守婦女長(zhǎng)期無法過上正常的家庭生活，情感上得不到丈夫的關(guān)愛，經(jīng)常陷入孤獨(dú)和無助的狀態(tài)，作為女性的正常權(quán)益得不到保障[22]；四是受農(nóng)村男權(quán)社會(huì)的影響，留守婦女雖然在人數(shù)上已經(jīng)成為了農(nóng)村的絕對(duì)主體，但在社會(huì)權(quán)利上仍然遭到排斥，在社區(qū)公共事務(wù)中參與較少，并且在家庭中也缺少?zèng)Q策權(quán)和支配權(quán)[23]。

(三)農(nóng)村兒童貧困的特點(diǎn)

農(nóng)村兒童尚不具備完全的勞動(dòng)能力，家庭貧困是導(dǎo)致兒童貧困的最直接原因。身陷貧困的農(nóng)村兒童，大多缺乏足夠營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)的攝入，有的甚至連基本生活都不能保障，容易導(dǎo)致生長(zhǎng)發(fā)育不良、疾病，甚至死亡[24]；經(jīng)濟(jì)十分困難的農(nóng)村家庭兒童有的還會(huì)陷入失學(xué)的境地，受教育權(quán)利得不到保障[25]。家庭的基礎(chǔ)衛(wèi)生實(shí)施也普遍較差，安全飲用水基本無法保障[26]。日常照料方面，部分跟隨著父母去到了城市的打工地，更多則是留守在農(nóng)村由爺爺奶奶進(jìn)行照顧，留守兒童長(zhǎng)期缺少父母親情的關(guān)愛，生活和學(xué)習(xí)中極易陷入情感焦慮，并最終影響到兒童的身心健康和社會(huì)交往[27]。孤殘兒童、艾滋病兒童等特殊類型兒童的生活保障水平較低，身體患重大疾病以后的治療面臨著嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題[28]。

農(nóng)村兒童的貧困特點(diǎn)主要體現(xiàn)在：一是家庭貧困是導(dǎo)致兒童貧困的直接原因[29]；二是農(nóng)村留守兒童成長(zhǎng)歷程中，父母親情的缺失會(huì)在留守兒童的身心健康、社會(huì)適應(yīng)和人格成長(zhǎng)等方面產(chǎn)生直接的負(fù)面影響[30]；三是因病致貧是農(nóng)村兒童面臨的最大困境[31]。

(四)農(nóng)村殘疾人貧困的特點(diǎn)

殘疾人指的是由于先天性或者非先天性的身心缺陷而不能進(jìn)行正常的個(gè)人生活和社會(huì)生活的人。我國目前殘疾人總數(shù)為8 500萬人，處于貧困狀態(tài)的殘疾人總數(shù)為1 490萬人，其中有1 230萬人分布在農(nóng)村*數(shù)據(jù)來源于《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見》(國發(fā)〔2015〕7號(hào)文)。。農(nóng)村殘疾人普遍具有受教育程度低、勞動(dòng)力短缺的特點(diǎn)，在市場(chǎng)就業(yè)中容易遭到社會(huì)排斥，使得殘疾人本人及其家庭容易陷入收入貧困[32]；由于缺乏制度保障，殘疾人即使能夠獲得市場(chǎng)就業(yè)機(jī)會(huì)，但就業(yè)質(zhì)量一般比較低下，經(jīng)濟(jì)收入也非常低[33]。殘疾人及其家庭的經(jīng)濟(jì)收入很少，日常生活水平也比較差[34]。殘疾人在醫(yī)療保健方面的支出較大[35]，新農(nóng)合制度報(bào)銷門檻高，報(bào)銷比例低，給殘疾人及其家庭形成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。大部分貧困殘疾人參加新農(nóng)保個(gè)人繳費(fèi)支出比較困難，只能享受到最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，保障水平完全不能滿足殘疾人基本生存的需要[36]。

農(nóng)村殘疾人的貧困特點(diǎn)主要體現(xiàn)在：一是殘疾人由于自身勞動(dòng)能力的部分喪失甚至完全喪失，再加上就業(yè)市場(chǎng)中對(duì)尚具有一定勞動(dòng)能力的殘疾人的排斥，使得殘疾人無法獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入，最終陷入物質(zhì)上的貧困[37]；二是殘疾人的整體保障水平比較低，無法滿足其基本生活要求[36]；三是殘疾人由于醫(yī)療保健支出普遍較大，并且還有許多與殘疾有關(guān)的康復(fù)和治療項(xiàng)目沒有納入新農(nóng)合的報(bào)銷范圍，使得殘疾人及其家庭陷入因病致貧的境地[38]。

農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體的貧困除了具有各自的特點(diǎn)外，還具有以下幾個(gè)方面共同的特點(diǎn)。一是生產(chǎn)要素的缺乏造成農(nóng)村弱勢(shì)群體物質(zhì)上的貧困。農(nóng)村婦女在勞動(dòng)力上處于比較弱勢(shì)的地位，老人、殘疾人和兒童則處于部分喪失勞動(dòng)力甚至完全喪失勞動(dòng)力的狀態(tài)。他們雖然擁有一定的土地、山林等自然資源，但數(shù)量都比較有限，除了在土地上勞動(dòng)獲得微薄的經(jīng)濟(jì)收入以外，基本上不能通過土地、山林等自然資源的經(jīng)營(yíng)或出租獲得可觀的經(jīng)營(yíng)性收入或資產(chǎn)性收入。農(nóng)村弱勢(shì)人群中有一定勞動(dòng)能力的貧困人口雖然有希望通過發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)脫貧致富的愿望，但他們從政府和銀行獲得貸款支持卻十分困難。

二是社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的弱化或缺位導(dǎo)致農(nóng)村弱勢(shì)群體資源獲取能力下降。在轉(zhuǎn)型社會(huì)的背景下，農(nóng)村家庭逐漸變得核心化和離散化，家庭所承載的非正式支持功能逐漸弱化，留守老人、留守婦女、留守兒童和殘疾人照料成為了農(nóng)村的嚴(yán)重社會(huì)問題。國家雖然已經(jīng)在農(nóng)村建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、救助等社會(huì)保障體系，但目前保障水平較低，保障范圍有限，不能滿足老人、婦女、兒童、殘疾人的身心健康需要。

三是社會(huì)排斥導(dǎo)致農(nóng)村弱勢(shì)群體社會(huì)參與不足。農(nóng)村老人、婦女和殘疾人雖然是具有一定勞動(dòng)能力的人群，但在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中是遭受排斥的。農(nóng)村婦女大都被限定在家庭的非現(xiàn)金勞動(dòng)領(lǐng)域，在經(jīng)濟(jì)上依附于家庭中的男性，在社區(qū)公共事務(wù)方面參與機(jī)會(huì)很少。具有一定勞動(dòng)能力的殘疾人在市場(chǎng)就業(yè)中仍被排斥。農(nóng)村老人的活動(dòng)幾乎完全退縮到了家庭范圍之內(nèi)，對(duì)家庭之外的社區(qū)公共事務(wù)參與甚少。

三、農(nóng)村弱勢(shì)群體政策演變及減貧效果

國家先后出臺(tái)了《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994—2000年)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》《關(guān)于進(jìn)一步動(dòng)員社會(huì)各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》《建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制實(shí)施方案》《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》等文件，實(shí)行了新農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，建立了大病救助、低保救助、臨時(shí)救助等救助制度，實(shí)施了連片開發(fā)、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、整村推進(jìn)、移民扶貧搬遷等扶貧政策。這些普惠性政策的實(shí)施促進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，提高了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)收入，客觀上緩解了農(nóng)村地區(qū)的貧困狀況。同時(shí)，國家針對(duì)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體的特點(diǎn)，出臺(tái)了一些特惠性的政策。

(一)農(nóng)村老人減貧政策及實(shí)施效果

1986年，國家開始農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)和探索，1992年民政部正式發(fā)布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》；2009年9月，國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》；2014年2月，國務(wù)院出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，全國建立起了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1994年國務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，2006年國務(wù)院組織進(jìn)行了修訂，從供養(yǎng)對(duì)象、供養(yǎng)內(nèi)容、供養(yǎng)形式、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等方面對(duì)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作進(jìn)行了系統(tǒng)的安排。此外，針對(duì)農(nóng)村只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩的計(jì)劃生育家庭，國家還實(shí)施了計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策，規(guī)定夫婦年滿60周歲以后，可以獲得政府專項(xiàng)資金的獎(jiǎng)勵(lì)扶持。

農(nóng)村老人減貧政策的實(shí)施發(fā)揮了良好的效果：一是解決了農(nóng)村老人的基本生活來源，為農(nóng)村養(yǎng)老提供了一定的物質(zhì)保障；二是建立了農(nóng)村養(yǎng)老制度，改變了以往農(nóng)村養(yǎng)老完全依靠家庭的局面，減輕了農(nóng)村家庭在養(yǎng)老方面的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

(二)農(nóng)村婦女減貧政策及實(shí)施效果

1995年7月，國務(wù)院發(fā)布了《中國婦女發(fā)展綱要(1995—2000年)》，提出要加強(qiáng)婦女教育、職業(yè)培訓(xùn)、扶貧、婦女勞動(dòng)權(quán)利保障、婦女健康和婦女參與社會(huì)事務(wù)決策等方面的婦女工作。2001年5月，國務(wù)院印發(fā)了《中國婦女發(fā)展綱要(2001—2010年)》，把促進(jìn)婦女發(fā)展貫穿始終，將教育、經(jīng)濟(jì)、婦女健康、環(huán)境、法律和婦女參與決策管理共六個(gè)方面作為優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域。2011年7月，國務(wù)院發(fā)布了《中國婦女發(fā)展綱要(2011—2020年)》，將全面發(fā)展、平等發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、婦女參與作為促進(jìn)婦女發(fā)展的原則，并繼續(xù)深化健康、教育、經(jīng)濟(jì)、參與決策和管理、社會(huì)保障、環(huán)境共六個(gè)領(lǐng)域的婦女工作。

農(nóng)村婦女減貧政策的實(shí)施起到了積極效果。一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，通過改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行生產(chǎn)發(fā)展資金支持，開展職業(yè)技能培訓(xùn)和扶貧項(xiàng)目，提升了婦女的發(fā)展能力，促進(jìn)了婦女的經(jīng)濟(jì)收入改善；二是在保障婦女的身心健康方面，通過兩癌篩查和兩癌救助，提升了婦女的健康水平，緩解了婦女因病致貧的問題；三是在保障婦女的合法權(quán)益和促進(jìn)婦女的社會(huì)參與方面，婦女就業(yè)水平有一定的提升，在政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、村(居)委會(huì)等公共事務(wù)管理部門也有婦女的參與。

(三)農(nóng)村兒童減貧政策及實(shí)施效果

2001年5月，國務(wù)院印發(fā)了《中國兒童發(fā)展綱要(2001—2010年)》；2011年7月，國務(wù)院發(fā)布了《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》。1986年4月頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，又于2006年6月進(jìn)行了修訂，規(guī)定實(shí)行九年制義務(wù)教育，逐步免除了義務(wù)教育期間學(xué)生的學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)，并對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童、少年免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。2011年11月，發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的意見》，為義務(wù)教育階段的農(nóng)村學(xué)生發(fā)放營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助；先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》等系列政策文件，加強(qiáng)了對(duì)孤兒、艾滋病兒童、留守兒童等的生活保障和困難救助。

農(nóng)村兒童減貧政策的實(shí)施收到了明顯的成效。一是在兒童教育方面，國家財(cái)政的投入和社會(huì)力量的幫扶改善了農(nóng)村的教育條件；二是在兒童醫(yī)療方面，農(nóng)村飲水、廁所衛(wèi)生等情況大為改善，白血病、先天性心臟病等多項(xiàng)疾病列入了農(nóng)村兒童重大疾病保障，農(nóng)村兒童的健康狀況改善明顯；三是在特殊兒童關(guān)愛方面，國家的幫扶和醫(yī)療補(bǔ)助政策緩解了孤殘兒童、艾滋病兒童、重大疾病兒童的家庭經(jīng)濟(jì)困難。

(四)農(nóng)村殘疾人減貧政策及實(shí)施效果

2001年10月，由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等多個(gè)政府部門聯(lián)合發(fā)布了《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)計(jì)劃(2001—2010年)》；2012年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》。2004年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶助貧困殘疾人工作的意見》；2010年3月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》；2015年1月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見》。從2016年1月1日起，國家全面實(shí)施殘疾人“兩項(xiàng)補(bǔ)貼”制度，開始發(fā)放困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼。此外，政府還實(shí)施了殘疾人康復(fù)、陽光助殘、農(nóng)村殘疾人實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)等扶貧政策，提升貧困殘疾人自我發(fā)展能力。

在2001—2010年的十年時(shí)間里，累計(jì)2 015.7萬人次農(nóng)村殘疾人得到了扶持，1 318萬名殘疾人擺脫了貧困，54.6萬個(gè)農(nóng)村貧困殘疾人家庭改善了居住條件，868萬名貧困殘疾人接受了農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)*資料和數(shù)據(jù)來源于國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》 。，現(xiàn)有殘疾人幫扶政策在促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)殘疾人減貧方面收到了較好的效果：一是在促進(jìn)殘疾人自身發(fā)展方面，通過對(duì)殘疾人及其家庭進(jìn)行生產(chǎn)技能培訓(xùn)和提供貸款資金支持，提升了殘疾人及其家庭的生產(chǎn)發(fā)展能力，從而為其帶來增收，有效地緩解了殘疾人及其家庭的經(jīng)濟(jì)壓力；二是在殘疾人的社會(huì)保障方面，政府建立了較為完善的殘疾人保障體系，并把困難殘疾人納入低保、臨時(shí)救助和醫(yī)療救助的范圍，緩解了殘疾人因病致貧的問題。

從1980年代開始，國家陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施了針對(duì)農(nóng)村弱勢(shì)群體的各項(xiàng)特惠性政策，采取了一些針對(duì)性舉措，在農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體的減貧方面收到了重要的成效。但在精準(zhǔn)推進(jìn)農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧方面還存在一些問題，一是針對(duì)各類弱勢(shì)群體出臺(tái)的系列減貧政策還不夠系統(tǒng)，分散在各個(gè)不同的政府部門之中，缺乏國家層面的統(tǒng)領(lǐng)和整合；二是針對(duì)不同的農(nóng)村弱勢(shì)群體出臺(tái)的政策不均衡；三是各類減貧政策的針對(duì)性還不夠強(qiáng)，缺少對(duì)各類農(nóng)村弱勢(shì)群體具體貧困特點(diǎn)的考慮和實(shí)際需求的回應(yīng)；四是一些政策的可及性較差。

四、精準(zhǔn)扶貧與農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧

精準(zhǔn)扶貧就是要精準(zhǔn)識(shí)別農(nóng)村弱勢(shì)群體的致貧原因，根據(jù)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人的貧困特點(diǎn)和幫扶需求，提高扶貧政策的瞄準(zhǔn)精度，采取開發(fā)式扶貧和保障兜底相結(jié)合的方式分類施策，促進(jìn)農(nóng)村弱勢(shì)群體的社會(huì)參與，建立農(nóng)村弱勢(shì)群體的綜合性社會(huì)支持系統(tǒng)，促進(jìn)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等弱勢(shì)群體的精準(zhǔn)脫貧。

第一，提高農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧政策的瞄準(zhǔn)精度。農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人在貧困表現(xiàn)、致貧原因、脫貧需求等方面既有一些共同性，也具有一定的差異性，推進(jìn)農(nóng)村弱勢(shì)群體的減貧需要做到普惠性政策和特惠性政策相結(jié)合，普惠性政策解決農(nóng)村弱勢(shì)群體共同面臨的貧困問題，特惠性政策回應(yīng)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人的差異性需求。針對(duì)各類農(nóng)村弱勢(shì)群體的具體貧困特點(diǎn)，提高農(nóng)村弱勢(shì)群體減貧政策的瞄準(zhǔn)精度，回應(yīng)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人的特殊幫扶需求。

第二，分類實(shí)施農(nóng)村弱勢(shì)群體幫扶措施。針對(duì)農(nóng)村老人、婦女、兒童、殘疾人等不同幫扶對(duì)象，要根據(jù)其自身勞動(dòng)力情況和特殊需求，分類制定不同的幫扶政策，實(shí)施不同的幫扶措施。對(duì)于農(nóng)村老人，要不斷提高農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療等保障水平，完善農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。對(duì)于農(nóng)村婦女，她們有強(qiáng)烈的發(fā)展愿望，需要結(jié)合農(nóng)村婦女的特征，設(shè)計(jì)針對(duì)性較強(qiáng)的開發(fā)式扶貧項(xiàng)目，通過舉行生產(chǎn)技能培訓(xùn)、提供資金支持等方式提高其生產(chǎn)發(fā)展能力。對(duì)于農(nóng)村兒童，要建立完善的保障與支持系統(tǒng)，全面滿足兒童成長(zhǎng)與發(fā)展的需求。對(duì)于農(nóng)村殘疾人，尚具有一定勞動(dòng)能力的要盡力幫助其實(shí)現(xiàn)就業(yè)，部分和完全喪失勞動(dòng)能力的要納入社會(huì)保障的范圍。

第三，拓展農(nóng)村弱勢(shì)群體收入來源。實(shí)施開發(fā)式扶貧與資產(chǎn)收益式扶貧相結(jié)合的方式，拓展農(nóng)村弱勢(shì)群體的收入來源。開發(fā)式扶貧是提高農(nóng)村弱勢(shì)群體自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)的主要手段。對(duì)于缺乏勞動(dòng)能力的農(nóng)村弱勢(shì)貧困群體，可以通過資產(chǎn)收益性扶貧的方式實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)收入的增長(zhǎng)。應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)的益貧作用，支持市場(chǎng)力量參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)民合作社，將老人、婦女、兒童、殘疾人等擁有的自然資源通過入股等方式參與市場(chǎng)，一方面，通過集約化經(jīng)營(yíng)的方式提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益；另一方面，擴(kuò)大農(nóng)村弱勢(shì)群體資產(chǎn)性收益渠道，提高弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)收入。

第四，促進(jìn)農(nóng)村弱勢(shì)群體社會(huì)參與。農(nóng)村弱勢(shì)群體普遍面臨著社會(huì)排斥的問題，需要通過“他助”和“自助”的結(jié)合實(shí)現(xiàn)農(nóng)村弱勢(shì)群體的增權(quán)，從而拓展其社會(huì)參與的范圍，提升社會(huì)參與的水平。在“他助”方面，需要引入各領(lǐng)域的專業(yè)社會(huì)工作人員介入農(nóng)村弱勢(shì)群體的幫扶，幫助他們樹立生活自信，在社會(huì)的廣泛接納中促進(jìn)其合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，并在其基本合法權(quán)利遭受侵犯時(shí)協(xié)助予以維護(hù)。在“自助”方面，則要注重農(nóng)村弱勢(shì)群體自身的能力提升，發(fā)揮其在增權(quán)中的自身潛能和主觀能動(dòng)性。

第五，建立農(nóng)村弱勢(shì)群體社會(huì)支持系統(tǒng)。弱勢(shì)群體既有物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)方面的需求，也有精神、人際交往方面的需求，還有文化、發(fā)展等方面的需求，要針對(duì)不同的需求給予不同的社會(huì)支持。要以農(nóng)村弱勢(shì)群體的需求為導(dǎo)向，建立起以家庭為依托、政府為主體、社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)為支撐的全方位社會(huì)支持系統(tǒng)。要充分發(fā)揮非政府組織的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，搭建政府與非政府組織合作平臺(tái)，共同構(gòu)建弱勢(shì)群體社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。

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Research on Poverty Reduction of Rural Vulnerable Groups under Accurate Poverty Alleviation Strategy

Wan Lanfang Xiang Deping

Due to the vulnerable groups including the aged, women, children and the disabled with large scale and deeply degree of poor population, it is the key element to realize overcoming poverty of the whole accurately. Based on summarizing the poverty characteristics of rural vulnerable groups, and analyzing the evolution and the effect of poverty reduction policies at the same time, this article proposes some counter measures including enhancing the pointing accuracy of poverty reduction of rural vulnerable groups, implementing assistance measures of rural vulnerable groups in classifications, expanding the income sources of rural vulnerable groups, promoting the social participation of rural vulnerable groups, and perfecting social support network of rural vulnerable groups.

Vulnerable groups；Accurate poverty alleviation；Accurate identification；Accurate measures；Poverty reduction

2016-05-04

萬蘭芳，華中師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院博士研究生，三峽大學(xué)講師； 向德平，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)中國減貧發(fā)展研究中心主任，郵編：430072。