王曉毅 張 倩 荀麗麗 張 浩

?

貧困影響評(píng)價(jià)與資源利用
——以草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策和土地流轉(zhuǎn)為例

王曉毅 張 倩 荀麗麗 張 浩

文章結(jié)合世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等多邊援助機(jī)構(gòu)的實(shí)踐，分析了貧困影響評(píng)價(jià)對(duì)改善政策和項(xiàng)目設(shè)計(jì)的作用，并基于實(shí)地調(diào)查資料，分析了中國(guó)草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策和土地流轉(zhuǎn)政策對(duì)鄉(xiāng)村貧困人群的影響。研究發(fā)現(xiàn)，貧困影響評(píng)價(jià)不僅要基于政策文本，更需要基于政策實(shí)踐，政策實(shí)踐產(chǎn)生了遠(yuǎn)比政策文本更復(fù)雜的影響。草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策和土地流轉(zhuǎn)的政策設(shè)計(jì)都有利于貧困階層，但是實(shí)踐的多樣性卻產(chǎn)生了復(fù)雜的影響，草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策的不完善和土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁都增加了貧困群體的風(fēng)險(xiǎn)。

貧困； 影響評(píng)價(jià)； 草原保護(hù)； 土地流轉(zhuǎn)

中國(guó)反貧困成就的取得是各項(xiàng)扶貧政策和扶貧項(xiàng)目綜合發(fā)揮作用的結(jié)果，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與普惠性的農(nóng)村發(fā)展政策和投入的結(jié)果。比如在中國(guó)農(nóng)村改革的前20年，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)貧困人口的減少發(fā)揮了重要作用，有研究表明20世紀(jì)90年代中國(guó)貧困人口減少與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性系數(shù)為-0.8，即GDP每增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村貧困人口可減少0.8%*國(guó)務(wù)院新聞辦.中國(guó)的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā).國(guó)務(wù)院新聞辦官網(wǎng), http:∥www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2001/Document/307929/307929.htm,2001。。再比如，進(jìn)入21世紀(jì)以后所實(shí)施的有利于減貧的農(nóng)村政策，對(duì)于消除農(nóng)村貧困問(wèn)題十分重要。從2000年“國(guó)家實(shí)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方略和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村與‘多予少取放活’的方針，全面促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，使貧困地區(qū)和農(nóng)村貧困人口普遍受益”。在這個(gè)大的政策背景下，國(guó)家在農(nóng)村教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入都發(fā)揮了減貧的作用*國(guó)務(wù)院新聞辦.中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的新進(jìn)展.國(guó)務(wù)院新聞辦官網(wǎng), http:∥www.scio.gov.cn/zxbd/tt/Document/1048386/1048386_1.htm,2011。。

充分發(fā)揮非扶貧指向的政策和投入的扶貧作用對(duì)于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧以及未來(lái)長(zhǎng)期反貧困的目標(biāo)，具有不可替代的作用。不同的政策和投入在能否發(fā)揮減貧作用以及減貧作用的強(qiáng)弱方面是不同的，有些政策有益于貧困人口，也有政策可能會(huì)損害貧困人口的利益。認(rèn)識(shí)和分析發(fā)展政策和項(xiàng)目在減貧中的不同作用和作用強(qiáng)度及其作用機(jī)制，是貧困影響評(píng)價(jià)的主要目標(biāo)。

自然資源的利用方式與減貧有著密切的關(guān)系，由于貧困地區(qū)的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)村貧困人口大部分沉淀在農(nóng)業(yè)，因此其生存方式更加依賴于自然資源的利用，任何自然資源利用方式的改變都會(huì)對(duì)貧困人群產(chǎn)生重要的影響。本文結(jié)合草原生態(tài)補(bǔ)償政策和土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施，分析自然資源利用方式如何作用于貧困人群。

一、貧困影響評(píng)價(jià)

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，全球主要發(fā)展援助機(jī)構(gòu)都將減貧作為主要目標(biāo)，大量資源被投入減貧領(lǐng)域，貧困影響評(píng)價(jià)作為一個(gè)有效的工具，開(kāi)始被用于評(píng)估政策和項(xiàng)目的減貧效果。世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、OECD和UNDP等多邊援助機(jī)構(gòu)和DFID、GTZ等雙邊援助機(jī)構(gòu)分別出臺(tái)了自己有關(guān)貧困影響評(píng)價(jià)的政策[1-5]。特別是世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行和OECD都開(kāi)發(fā)了大量貧困影響評(píng)價(jià)的工具，并完成了許多相關(guān)的研究。

世界銀行建立了貧困與社會(huì)影響評(píng)價(jià)的框架，這個(gè)框架主要關(guān)注國(guó)家和地區(qū)的政策改革對(duì)貧困的影響。從2010年開(kāi)始，在世行集團(tuán)下建立了貧困與影響評(píng)價(jià)多邊信托基金(MDTF)，這個(gè)基金迄今支持了85個(gè)國(guó)家的240項(xiàng)貧困與社會(huì)影響評(píng)價(jià)項(xiàng)目。從世行提供的一份2001年到2012年51個(gè)貧困與社會(huì)影響評(píng)價(jià)的清單中，我們看到，這些評(píng)價(jià)廣泛地涉及多種多樣的政策改革，包括教育、養(yǎng)老、水資源管理、稅收、財(cái)政等等*關(guān)于世界銀行的貧困與社會(huì)影響評(píng)價(jià)，參見(jiàn)世行官方網(wǎng)站的PSIA專欄。。亞洲開(kāi)發(fā)銀行在1999年批準(zhǔn)了減貧戰(zhàn)略以后，將貧困分析納入其援助項(xiàng)目中，通過(guò)貧困分析識(shí)別項(xiàng)目對(duì)貧困階層的影響。為此，亞洲開(kāi)發(fā)銀行開(kāi)發(fā)了一系列的分析工具并對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。來(lái)自一份綜述報(bào)告的數(shù)據(jù)表明，在綜述所涉及的2000—2004年間的項(xiàng)目中，有25.5%的項(xiàng)目進(jìn)行了貧困影響分析[6]。在實(shí)施援助項(xiàng)目的時(shí)候，亞行建立了社會(huì)影響評(píng)價(jià)框架，將其貧困分析納入到社會(huì)影響評(píng)價(jià)的框架中。亞行對(duì)大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了社會(huì)影響評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)的主要內(nèi)容是分析項(xiàng)目對(duì)脆弱人群如移民、少數(shù)民族和婦女等的影響。作為發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)外援助的主要組織，OECD關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)貧困人口從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中得到實(shí)際利益，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的主要工具是貧困影響評(píng)價(jià)。OECD強(qiáng)調(diào)發(fā)展援助要與受援國(guó)的發(fā)展政策相結(jié)合，要了解對(duì)發(fā)展干預(yù)可能產(chǎn)生的影響，特別是對(duì)不同的利益相關(guān)方產(chǎn)生哪些影響，以及這些影響是如何產(chǎn)生的。OECD開(kāi)發(fā)的前貧困影響評(píng)價(jià)手冊(cè)(ex ante Poverty Impact Assessment)集中闡述了OECD的貧困影響評(píng)價(jià)操作程序。

貧困影響評(píng)價(jià)主要關(guān)注新的政策和項(xiàng)目實(shí)施對(duì)不同群體的影響。按照世界銀行的定義，“貧困與社會(huì)影響評(píng)價(jià)是分析政策改革對(duì)不同利益相關(guān)群體福利的不同影響，且特別關(guān)注對(duì)貧困和脆弱群體的影響。貧困與社會(huì)影響評(píng)價(jià)是一套系統(tǒng)的分析方法，而非零散的產(chǎn)品”[5]。而在亞洲開(kāi)發(fā)銀行的一份培訓(xùn)手冊(cè)中將社會(huì)影響評(píng)價(jià)定義為“項(xiàng)目的社會(huì)評(píng)價(jià)側(cè)重貧困分析、社會(huì)分析和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析三個(gè)維度。其中，貧困分析著眼于本項(xiàng)目對(duì)地區(qū)、群體及個(gè)人的減貧作用以及貧困群體在項(xiàng)目中的受益和受損；社會(huì)分析中包括利益相關(guān)者分析、社會(huì)性別分析、項(xiàng)目的正負(fù)面影響、協(xié)商和參與；社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析包括非自愿移民、少數(shù)民族群體、其他脆弱性風(fēng)險(xiǎn)，其中其他風(fēng)險(xiǎn)中可能包括勞動(dòng)力雇傭問(wèn)題、支付能力問(wèn)題以及大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的艾滋病毒/艾滋病傳播風(fēng)險(xiǎn)和販賣(mài)人口活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等”[7]。OECD貧困影響評(píng)價(jià)是建立在亞洲開(kāi)發(fā)銀行和世界銀行的貧困分析和貧困與社會(huì)影響評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上的，是一個(gè)比貧困與社會(huì)影響評(píng)價(jià)更快捷和簡(jiǎn)單的評(píng)價(jià)，因此OECD認(rèn)為貧困影響評(píng)價(jià)并非替代上述各種評(píng)價(jià)，而是綜合了各種評(píng)價(jià)的框架，其目的在于為援助者和受援國(guó)提供一個(gè)簡(jiǎn)潔有效的工具以分析發(fā)展援助所帶來(lái)的結(jié)果，這些結(jié)果可能是希望發(fā)生的，也可能是不希望發(fā)生的[3]。

隨著許多國(guó)家和地區(qū)將減貧和包容性發(fā)展納入本國(guó)的發(fā)展目標(biāo)，貧困影響評(píng)價(jià)也被越來(lái)越多的國(guó)家和地區(qū)所采用，作為制定和改善政策的依據(jù)，一些國(guó)家甚至希望通過(guò)立法的方式，強(qiáng)化貧困影響評(píng)價(jià)對(duì)政策制定和實(shí)施的作用[1]。

中國(guó)取得了舉世矚目的減貧成績(jī)，這一成績(jī)既得力于專項(xiàng)扶貧規(guī)劃的實(shí)施，也得力于益貧的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)政策。一些研究表明，中國(guó)農(nóng)村的許多重大政策和項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)減貧產(chǎn)生了重要的影響。比如吳國(guó)寶等人的研究表明，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和種糧直補(bǔ)等政策對(duì)農(nóng)村減貧都發(fā)揮了重要作用[8-9]。在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的退耕還林和天然林保護(hù)等工程，對(duì)貧困地區(qū)和貧困戶產(chǎn)生了復(fù)雜的影響，在增加了貧困地區(qū)農(nóng)民收入的同時(shí)，又可能擴(kuò)大貧困農(nóng)戶與其他農(nóng)戶之間的收入差距[10-11]。盡管貧困影響評(píng)價(jià)作為一種有效的工具，被用于評(píng)價(jià)政策效果，但是在目前，貧困影響評(píng)價(jià)存在著兩個(gè)方面的不足。

第一，政策制定和實(shí)施之前的前評(píng)價(jià)不足。貧困影響評(píng)價(jià)包括了三種不同的評(píng)價(jià)，即前評(píng)價(jià)、中評(píng)價(jià)和終期評(píng)估。前評(píng)價(jià)是指在政策或項(xiàng)目實(shí)施之前，分析政策和項(xiàng)目對(duì)不同群體可能產(chǎn)生的影響，從而完善政策和項(xiàng)目設(shè)計(jì)，提高脆弱群體的受益面。與政策和項(xiàng)目實(shí)施以后的評(píng)估不同，前評(píng)價(jià)對(duì)于完善政策和項(xiàng)目設(shè)計(jì)具有更為重要的意義。在世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)支持的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中已經(jīng)引入了貧困和社會(huì)影響評(píng)價(jià)機(jī)制，但是在國(guó)內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)施中尚未形成相應(yīng)的機(jī)制，特別是在政策制定過(guò)程中，貧困影響評(píng)價(jià)機(jī)制還處于空白狀態(tài)。近年來(lái)一些大型項(xiàng)目要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，盡管社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要分析不同群體的受益和損失，但是其重點(diǎn)在于影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，而非對(duì)貧困群體的影響[12]。

與終期評(píng)估不同，前評(píng)價(jià)需要接受決策者的委托才可以進(jìn)行，因?yàn)闆](méi)有決策者的委托，評(píng)估人員或評(píng)估機(jī)構(gòu)無(wú)從了解政策和項(xiàng)目的制定過(guò)程，也不可能做出相關(guān)的評(píng)價(jià)。前評(píng)價(jià)不足恰恰是因?yàn)榈侥壳盀橹刮覀儧](méi)有關(guān)于開(kāi)展貧困影響評(píng)價(jià)的相關(guān)政策和法律依據(jù)。因此大量關(guān)注政策和項(xiàng)目效果的機(jī)構(gòu)或科研人員只能在政策和項(xiàng)目實(shí)施以后才能系統(tǒng)地采集數(shù)據(jù)，評(píng)價(jià)其效果。終期評(píng)估對(duì)于決策的作用往往會(huì)有滯后性，因?yàn)樵u(píng)估結(jié)果往往很難被用于指導(dǎo)本項(xiàng)政策的制定，更多的是對(duì)今后相關(guān)政策和項(xiàng)目的設(shè)計(jì)起到參考作用。

第二，中國(guó)正在實(shí)施大量的政策和項(xiàng)目，但是真正從事貧困影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目數(shù)量還很少，且多是作為學(xué)術(shù)研究成果，對(duì)改善決策的貢獻(xiàn)有限。中央制定了到2020年消除絕對(duì)貧困的戰(zhàn)略目標(biāo)，而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，單單依靠專項(xiàng)扶貧是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量，特別是不同政府部門(mén)的力量，使得在貧困地區(qū)實(shí)施的政策和工程項(xiàng)目都要對(duì)減貧做出貢獻(xiàn)。但是在社會(huì)上，乃至在政府部門(mén)之間，并沒(méi)有達(dá)成這種共識(shí)，在許多政策和工程項(xiàng)目實(shí)施中，減貧并沒(méi)有作為目標(biāo)之一被提出來(lái)，因此決策者對(duì)貧困影響評(píng)價(jià)的需求不足，尤其是在政策和項(xiàng)目設(shè)計(jì)過(guò)程中，沒(méi)有前評(píng)價(jià)的需求；在項(xiàng)目完成以后，也很少有終期的貧困影響評(píng)估。一些研究者或機(jī)構(gòu)對(duì)一些政策和項(xiàng)目實(shí)施貧困影響評(píng)價(jià)，其結(jié)果對(duì)決策也很難產(chǎn)生影響。

按照《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020)》要求，對(duì)扶貧工作可能產(chǎn)生較大影響的重大政策和項(xiàng)目進(jìn)行貧困影響評(píng)估，對(duì)于提高決策者的扶貧意識(shí)、發(fā)揮各項(xiàng)政策和項(xiàng)目的扶貧作用、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)有著重要的促進(jìn)作用。

二、草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策的益貧效果

草原是中國(guó)最大的生態(tài)系統(tǒng)，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，全國(guó)268個(gè)牧業(yè)和半牧業(yè)縣(旗)，有許多是國(guó)定貧困縣。比如內(nèi)蒙古共有牧業(yè)半牧業(yè)旗縣53個(gè)，其中有19個(gè)貧困縣，占比超過(guò)了內(nèi)蒙古自治區(qū)的平均水平。開(kāi)始于20世紀(jì)90年代的草原退化不僅造成了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，而且也影響了牧民的生計(jì)。從2000年開(kāi)始，在北方草原陸續(xù)開(kāi)展了京津風(fēng)沙源治理和退牧還草等項(xiàng)目，通過(guò)減畜、禁牧和移民等措施，保護(hù)草原的生態(tài)環(huán)境。但是許多研究表明，草原生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施在很大程度上加劇了牧民的貧困。在實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)中，由于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、生產(chǎn)投資增加和缺少相應(yīng)的職業(yè)技能，牧民很難實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，在實(shí)施生態(tài)保護(hù)以后他們的收入下降[13-14]。

從2011年開(kāi)始，中央政府開(kāi)始擴(kuò)大草原獎(jiǎng)補(bǔ)的面積和力度，獎(jiǎng)補(bǔ)政策覆蓋了8個(gè)省區(qū)，補(bǔ)貼的資金額度分別為禁牧補(bǔ)貼每畝6元和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)每畝1.5元?！笆濉逼陂g，政策覆蓋的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到13個(gè)省區(qū)，并且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)提高。在獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施過(guò)程中，各地采取了不同的方式來(lái)發(fā)放獎(jiǎng)補(bǔ)資金。在補(bǔ)貼、減畜、生態(tài)恢復(fù)的三維指標(biāo)中，這項(xiàng)政策對(duì)貧困戶產(chǎn)生了什么影響？

與以往的貧困影響評(píng)價(jià)不同，我們的研究采取了典型調(diào)查的方法，在內(nèi)蒙古的東中西部選取了三個(gè)不同牧業(yè)旗進(jìn)行典型調(diào)查。之所以采取典型調(diào)查的方法，是因?yàn)椴菰?jiǎng)補(bǔ)政策在各地的實(shí)施方案不同；我們的研究不僅希望清楚地分析政策實(shí)施對(duì)貧困群體的影響，更希望分析政策是通過(guò)怎樣的機(jī)制對(duì)貧困人群產(chǎn)生影響。草原保護(hù)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，貧困影響評(píng)價(jià)不僅關(guān)注目前的影響，而且也關(guān)注可能產(chǎn)生的長(zhǎng)期影響。

表1 獎(jiǎng)補(bǔ)政策的貧困影響及機(jī)制

(一)獎(jiǎng)補(bǔ)方式和政策實(shí)施

中央政府對(duì)地方按照各省實(shí)施禁牧和草畜平衡的草原面積確定獎(jiǎng)補(bǔ)資金的數(shù)量，但是在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，按照草原面積發(fā)放補(bǔ)貼造成地區(qū)與地區(qū)之間、戶與戶之間的極大不平衡。不同地區(qū)的戶均草原面積相差很多，比如在荒漠草原的阿拉善地區(qū)，荒漠草原面積很大，一些牧戶的面積可能在數(shù)萬(wàn)畝；而在太仆寺旗，草原面積很小，一些牧民的草原面積只有數(shù)百畝。其次，草原面積與草原承載能力區(qū)別很大。盡管對(duì)于載畜量的計(jì)算有許多爭(zhēng)論，但是總的來(lái)說(shuō)，內(nèi)蒙古東部草甸草原的承載力要高于西部荒漠草原。

為了緩解草原面積的巨大差異導(dǎo)致的資金分配差別過(guò)大的問(wèn)題，內(nèi)蒙古提出標(biāo)準(zhǔn)畝的概念，即按照草原承載能力核算出標(biāo)準(zhǔn)畝，并按照標(biāo)準(zhǔn)畝發(fā)放資金。按照標(biāo)準(zhǔn)畝發(fā)放獎(jiǎng)補(bǔ)資金可以一定程度上解決草原承載能力不同導(dǎo)致的獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)放差距過(guò)大的問(wèn)題，比如阿拉善盟的荒漠草原大約要2畝才能折算為1標(biāo)準(zhǔn)畝。但是這個(gè)政策并沒(méi)有解決因?yàn)椴菰娣e相差懸殊所帶來(lái)的矛盾，因?yàn)樵趯?shí)施草原標(biāo)準(zhǔn)畝以后，擁有10萬(wàn)畝以上草原的牧戶和僅有數(shù)百畝草原的牧戶，并不能通過(guò)系數(shù)折算平衡收入。為了解決極端的不平衡，在實(shí)施草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策的時(shí)候，內(nèi)蒙古實(shí)施上封頂和下保底的政策，獎(jiǎng)補(bǔ)資金的底線是人均3 000元，封頂線是上年人均收入的2倍。

在自治區(qū)政策的基礎(chǔ)上，各盟市相應(yīng)出臺(tái)了具體的執(zhí)行規(guī)定。其中阿拉善盟在獎(jiǎng)補(bǔ)資金發(fā)放中基本上不再考慮各戶的草原面積，而是按照人口數(shù)量進(jìn)行分配。在實(shí)施禁牧的區(qū)域，按照每個(gè)成年人每年13 000元(2013年標(biāo)準(zhǔn))的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放禁牧補(bǔ)貼，未成年人的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低于成年牧民。老年人則按照每年900元的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金。而在草畜平衡區(qū)域，按照每人4 000元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)貼。事實(shí)上牧區(qū)完全禁牧政策很難實(shí)施，因此在制定政策之初就允許禁牧區(qū)域每個(gè)牧戶可以放牧自食羊30只，在2013年進(jìn)一步允許禁牧區(qū)的牧民自己選擇是完全禁牧并領(lǐng)取每人13 000元的補(bǔ)貼，或者按照每只羊120畝草原的比例放牧牲畜，并領(lǐng)取10 000元的禁牧補(bǔ)貼。在太仆寺旗，將人和草原面積結(jié)合在一起，在禁牧區(qū)域，按照每人3 000元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償，而在草畜平衡區(qū)域，按照每畝1.71元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償。在新巴爾虎右旗，則完全按照牧戶擁有的草原面積發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償，由于草甸草原的載畜量高于標(biāo)準(zhǔn)畝，所以這里禁牧補(bǔ)償是9.54元/畝，草畜平衡補(bǔ)償是2.38元/畝。

在實(shí)施生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策過(guò)程中，地方?jīng)Q策者獲得了較大的政策調(diào)整權(quán)力，因此在實(shí)施政策中可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，總體來(lái)說(shuō)，這些政策調(diào)整避免了政策執(zhí)行過(guò)程中的一刀切，使政策更適合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。比如阿拉善盟對(duì)禁牧區(qū)提供兩種不同的政策選擇就是基于對(duì)禁牧結(jié)果的認(rèn)識(shí)而采取的政策變通。一方面，嚴(yán)格的禁牧政策很難真正落實(shí)，牧民違規(guī)的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，另一方面，長(zhǎng)時(shí)間的嚴(yán)格禁牧也不利于草原的恢復(fù)和保護(hù)，所以當(dāng)?shù)貨Q策者采取了變通的方式，使政策更容易被落實(shí)。

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)償資金已經(jīng)發(fā)放到牧戶，但是禁牧和草畜平衡的政策并沒(méi)有被嚴(yán)格執(zhí)行。違規(guī)放牧的現(xiàn)象普遍存在，在實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)政策以后，一些調(diào)查點(diǎn)的牲畜數(shù)量不降反增。在新巴爾虎右旗調(diào)查的三個(gè)嘎查(村)中，有兩個(gè)嘎查村的牲畜數(shù)量從2010年以后出現(xiàn)明顯的上升，只有一個(gè)嘎查(村)的牲畜數(shù)量是在減少。從調(diào)查的64戶情況來(lái)看，其中超過(guò)50%的牧戶的牲畜在2016年達(dá)到歷史最高值。來(lái)自太仆寺旗的調(diào)查也得出類(lèi)似的結(jié)論，所調(diào)查的蘇木在實(shí)施生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)政策以后，牲畜數(shù)量從2010年的69 402個(gè)羊單位增加到72 215個(gè)羊單位。在2015年的調(diào)查中，實(shí)施草畜平衡的21個(gè)牧戶中，有10戶人家的牲畜數(shù)量在2015年達(dá)到歷史最高，40個(gè)實(shí)施禁牧政策的牧戶，有17戶在2015年達(dá)到牲畜數(shù)量高峰。

由于獎(jiǎng)補(bǔ)資金的發(fā)放并不意味著禁牧和草畜平衡政策的落實(shí)，因此在評(píng)價(jià)貧困影響的時(shí)候，我們就需要關(guān)注獎(jiǎng)補(bǔ)政策及其影響之間的作用機(jī)制。

(二)作用機(jī)制及貧困影響

草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)的政策設(shè)計(jì)是通過(guò)發(fā)放獎(jiǎng)補(bǔ)資金，彌補(bǔ)牧民因減畜而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，但是由于獎(jiǎng)補(bǔ)與減畜之間在實(shí)踐中并不存在對(duì)應(yīng)關(guān)系，因此獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)際通過(guò)三個(gè)機(jī)制發(fā)揮作用。

第一，對(duì)減畜進(jìn)行直接補(bǔ)償。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分牧民按照禁牧和草畜平衡的指標(biāo)進(jìn)行了減畜，在太仆寺旗，這樣牧戶大約占牧戶總數(shù)的20%。由于補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)減畜帶來(lái)的損失，如果嚴(yán)格按照禁牧和草畜平衡減畜，大多數(shù)牧民在執(zhí)行這項(xiàng)政策時(shí)都會(huì)減少收入。從草原面積比較小的太仆寺旗的典型調(diào)查來(lái)看，在禁牧區(qū)，現(xiàn)有的補(bǔ)償僅為潛在損失的20%；而在草畜平衡區(qū)，補(bǔ)償僅為潛在損失的2.5%。而在草原面積比較大的阿拉善，據(jù)當(dāng)?shù)赜薪?jīng)驗(yàn)人的估算，禁牧減畜使得大多數(shù)嘎查牧民收入減少，原來(lái)年收入20萬(wàn)以上的減少七八萬(wàn)，年收入10萬(wàn)以上的減少四五萬(wàn)，年收入四五萬(wàn)的減少一兩萬(wàn)。東部的新巴爾虎右旗，禁牧區(qū)現(xiàn)有的補(bǔ)償可以彌補(bǔ)35%的潛在損失，草畜平衡區(qū)現(xiàn)有的補(bǔ)償可以彌補(bǔ)18%的潛在損失。

在牧區(qū)，貧困牧民多是少畜戶或無(wú)畜戶，他們減畜的壓力較小，一些貧困戶甚至無(wú)畜可減，實(shí)施禁牧和草畜平衡對(duì)他們的經(jīng)濟(jì)損失較小。在實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)政策中，大部分獎(jiǎng)補(bǔ)是按照人頭補(bǔ)貼的，所以無(wú)畜戶和少畜戶獲得收益相對(duì)較高。事實(shí)上，草原獎(jiǎng)補(bǔ)已經(jīng)成為一個(gè)穩(wěn)定的收入，對(duì)于那些缺少其他收入來(lái)源的牧民，獎(jiǎng)補(bǔ)政策使他們維持了最基本的生存條件。在阿拉善盟，草原獎(jiǎng)補(bǔ)的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)氐牡捅?biāo)準(zhǔn)，所以來(lái)自阿拉善盟獎(jiǎng)補(bǔ)綜合辦公室的官員肯定地認(rèn)為，草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策減少了牧區(qū)的貧困戶和低保戶。部分無(wú)畜戶和少畜戶利用禁牧和草畜平衡政策執(zhí)行不嚴(yán)的機(jī)會(huì)，將禁牧的草場(chǎng)出租，增加收入。太仆寺旗的牧民抱怨無(wú)畜戶將草場(chǎng)出租給非牧民經(jīng)營(yíng)畜牧業(yè)，加劇了嘎查內(nèi)草場(chǎng)資源的緊張，且認(rèn)為在得到獎(jiǎng)補(bǔ)政策的同時(shí)還可以得到草場(chǎng)收入是不公平的。

從直接補(bǔ)貼的效果來(lái)看，獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施對(duì)貧困牧民提供了直接和穩(wěn)定的資金支持，但是由于資金額度有限，貧困戶只是維持了較低的生活水平。無(wú)論是阿拉善的13 000元和太仆寺旗的3 000元，對(duì)于牧區(qū)的生活來(lái)說(shuō)，如果沒(méi)有其他補(bǔ)充收入，仍然是較低的收入水平。

第二，通過(guò)資金支持促進(jìn)草原畜牧業(yè)發(fā)展。獎(jiǎng)補(bǔ)資金進(jìn)入牧民的賬戶以后，不僅可以被用于補(bǔ)償實(shí)施草原保護(hù)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失，也可以被用于擴(kuò)大資金流，支持草原畜牧業(yè)發(fā)展。新巴爾虎右旗在2009年遭遇了嚴(yán)重雪災(zāi)，牲畜大量死亡，如果沒(méi)有外來(lái)力的幫助，畜牧業(yè)恢復(fù)至少需要五年時(shí)間，但是在草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施以后，畜牧業(yè)恢復(fù)明顯加快。比如達(dá)賚嘎查的牧民銀龍認(rèn)為，每年11.5萬(wàn)元的禁牧補(bǔ)貼使他能夠購(gòu)買(mǎi)充足的草料，到2016年，已經(jīng)從2008年的不到百只羊發(fā)展到200只大羊、300只小羊、9頭牛和2匹馬。來(lái)自太仆寺旗的G嘎查調(diào)查也表明，在實(shí)施草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策的2010—2015年，是牲畜數(shù)量增加較快的時(shí)間，這與獎(jiǎng)補(bǔ)政策所提供的資金被用于租賃草場(chǎng)、購(gòu)買(mǎi)牲畜和準(zhǔn)備飼草料有關(guān)系。

事實(shí)上，由于違反禁牧和草畜平衡政策的成本很低，多數(shù)牧民的牲畜數(shù)量都高于禁牧和草畜平衡的指標(biāo)，在阿拉善左旗，甚至因?yàn)椴糠帜撩裨谀玫浇裂a(bǔ)償以后仍然大量放牧牲畜而引起其他牧民的上訪。在這種情況下，草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔貌皇菍?duì)減畜損失的補(bǔ)償，而是增加了牧民可利用的資金，從而幫助牧民抵抗災(zāi)害和發(fā)展草原畜牧業(yè)，從畜牧業(yè)發(fā)展的角度看，獎(jiǎng)補(bǔ)資金則在一定程度上強(qiáng)化了牧區(qū)的貧富分化程度。貧困牧民因?yàn)閾碛猩髷?shù)量較少，故從中受益也相對(duì)較少，而較富裕的牧民則受益較多，特別是草原面積較大和牲畜數(shù)量較多，且按照草原面積發(fā)放補(bǔ)償比重較大的牧區(qū)。

來(lái)自阿拉善的調(diào)查表明，禁牧區(qū)的無(wú)畜戶和少畜戶在得到生態(tài)補(bǔ)償以后，往往會(huì)選擇放棄草原畜牧業(yè)轉(zhuǎn)而進(jìn)入城市，但是這些戶進(jìn)入城鎮(zhèn)以后，由于缺少基本的資產(chǎn)和技能，沒(méi)有穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會(huì)。有些人會(huì)往返于牧區(qū)和城鎮(zhèn)，有些則在城鎮(zhèn)租住在簡(jiǎn)陋的房舍中，依靠出售奇石等臨時(shí)性工作彌補(bǔ)生活中資金的不足。

總的來(lái)說(shuō)，在實(shí)施獎(jiǎng)補(bǔ)政策以后，相對(duì)較富裕的牧民獲得了資金支持，發(fā)展了草原畜牧業(yè)。資金支持牧民購(gòu)買(mǎi)飼草料，度過(guò)了災(zāi)荒，并為今后生產(chǎn)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，但是貧困牧民在得到獎(jiǎng)補(bǔ)政策以后，盡管生活可以維持，但是他們的就業(yè)和其他收入機(jī)會(huì)并沒(méi)有因此而增加。

第三，牧民的可持續(xù)生計(jì)在于具有良好生態(tài)環(huán)境的草原，而草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策的設(shè)計(jì)就在于通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)政策鼓勵(lì)牧民保持合理的載畜量，從而促使草原得以恢復(fù)。草原獎(jiǎng)補(bǔ)在三個(gè)層面提供了草原保護(hù)的可能，首先是提供了保護(hù)的話語(yǔ)，由于國(guó)家提供了補(bǔ)償，所以國(guó)家有權(quán)力干預(yù)牧民的放牧行為；其次，獎(jiǎng)補(bǔ)政策與相應(yīng)的管理措施捆綁在一起，共同發(fā)揮作用；再次，通過(guò)補(bǔ)償減少牧民的損失，從而使各項(xiàng)管理措施更容易被牧民接受。但是來(lái)自三個(gè)調(diào)查點(diǎn)的資料表明，草原禁牧和草畜平衡政策的實(shí)施并沒(méi)有減少草地的牲畜承載量，在生態(tài)補(bǔ)償資金的支持下，部分較富裕牧民增加了牲畜，而無(wú)畜戶或少畜戶傾向于將草原出租，這些都可能會(huì)加劇草原的壓力。

三、土地流轉(zhuǎn)的貧困影響

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，在土地承包到戶以后就已經(jīng)開(kāi)始土地在農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)。2013年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出要引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)被看做是解決農(nóng)業(yè)用地破碎化，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的必要條件。據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.03億畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的30.4%，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達(dá)5 833萬(wàn)戶,占家庭承包農(nóng)戶數(shù)的25.3%*農(nóng)業(yè)部經(jīng)營(yíng)司. 2014年農(nóng)村家庭承包耕地流轉(zhuǎn)情況——2014年農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理情況統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告之一. 農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站：http:∥www.moa.gov.cn/sjzz/jgs/jggz/201506/t20150629_4722555.htm。，一些典型調(diào)查表明，土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大了土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模、提高了土地利用效率，增加了農(nóng)民收入[15]。那些將土地轉(zhuǎn)出的農(nóng)民，務(wù)工收入增加[16]。但是從總體上來(lái)說(shuō)，農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)[17]，在貧困地區(qū)，由于土地破碎，很難進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，因而土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較低，因此土地流轉(zhuǎn)更加困難[18]。

不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，對(duì)土地的依賴程度不同，以及土地流轉(zhuǎn)方式不同，土地流轉(zhuǎn)的影響也不盡相同。為了考察土地流轉(zhuǎn)對(duì)貧困階層的影響，我們選擇了湖南、河南和河北的三個(gè)地區(qū)，調(diào)查土地流轉(zhuǎn)對(duì)低收入農(nóng)戶的影響。在調(diào)查點(diǎn)存在三種土地流轉(zhuǎn)方式，即自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)、土地向種糧大戶集中和土地向公司集中。

表2 不同地區(qū)土地流轉(zhuǎn)情況

(一)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)是指村民之間相互的土地流轉(zhuǎn)，這些流轉(zhuǎn)往往沒(méi)有正式合同，流轉(zhuǎn)期也比較靈活*中央農(nóng)辦副主任韓俊在2013年1月5日首屆清華三農(nóng)論壇上透露，2012年清華農(nóng)村研究院對(duì)全國(guó)205個(gè)村、5 165個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行的“百村千戶”問(wèn)卷調(diào)查表明，土地流轉(zhuǎn)以農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)為主，55．5%的農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的主要原因是外出打工和因之引起的家庭勞動(dòng)力匱乏。。土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)在三個(gè)調(diào)查點(diǎn)普遍存在，河北省遵化市的調(diào)查點(diǎn)是一個(gè)典型山區(qū)村，土地高度分散，糧食產(chǎn)量很低。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，農(nóng)戶之間通過(guò)自發(fā)的調(diào)整土地，將分散的土地適當(dāng)集中，從而減少勞動(dòng)強(qiáng)度。隨著農(nóng)民外出務(wù)工，一些農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給親戚和鄰居。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，全村大部分耕地種植了果樹(shù)和葡萄，那些沒(méi)有外出務(wù)工的農(nóng)民家庭開(kāi)始通過(guò)鄰里和親戚轉(zhuǎn)讓，擴(kuò)大了種植面積，從而發(fā)展了一些中小種植戶。在河南襄城縣的調(diào)查點(diǎn)，據(jù)對(duì)其中一個(gè)村莊的逐戶統(tǒng)計(jì)，大約30%的土地被農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)。自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)往往收取較少的土地租金，因?yàn)檗D(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶往往已經(jīng)不依賴土地維持生存，而轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶收入也有限。在河北遵化的調(diào)查點(diǎn)，即使是流轉(zhuǎn)土地種植葡萄，也基本上不收取土地租金，在襄城縣的調(diào)查點(diǎn)，自發(fā)流轉(zhuǎn)的土地租金已經(jīng)達(dá)到500元以上，但是仍然低于土地向種植大戶和農(nóng)業(yè)公司集中的土地租金。在自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)戶往往經(jīng)營(yíng)規(guī)模也比較小，即使在襄城縣這樣黃淮平原，經(jīng)營(yíng)規(guī)模也只有70～80畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于種糧大戶。

土地向種糧大戶集中，從而發(fā)揮農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益，是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的重要目標(biāo)，各地也出臺(tái)一些相應(yīng)的政策。比如襄城縣對(duì)租期5年以上、規(guī)模在200畝和10 000畝以上的大戶，分別給予每畝100元和150元的補(bǔ)助。在政府政策鼓勵(lì)下，出現(xiàn)了一些種植大戶，在襄陽(yáng)縣經(jīng)工商注冊(cè)的家庭農(nóng)場(chǎng)有89家，面積超 3.2萬(wàn)畝，平均每個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模超過(guò)350畝。在花垣縣也調(diào)查了一個(gè)種植面積在200畝以上的種糧大戶。種植大戶在轉(zhuǎn)入土地的時(shí)候要連成片，那么如何處理連片土地中那些不愿轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶就成為一個(gè)大問(wèn)題?，F(xiàn)在普遍的做法是提高租金，政府出面或者如花垣縣的種植大戶所采取的方法，在其他地方租入一塊類(lèi)似土地與這些農(nóng)戶對(duì)換。盡管連片可以減少生產(chǎn)的成本，但是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的交易成本會(huì)增加。

作為資本下鄉(xiāng)的公司在流轉(zhuǎn)土地以后往往不再?gòu)氖录Z食種植，轉(zhuǎn)而從事高效益的經(jīng)濟(jì)作物種植或觀光農(nóng)業(yè)。據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)營(yíng)司的調(diào)查，全國(guó)40%以上的流轉(zhuǎn)土地不從事糧食生產(chǎn)。在河北遵化的調(diào)查點(diǎn)，全村有500畝土地被流轉(zhuǎn)給某公司種植葡萄；湖南花垣縣的玫瑰科技發(fā)展公司流轉(zhuǎn)6個(gè)村莊的土地2 000畝從事玫瑰的種植以及后期加工，并與旅游觀光相結(jié)合，出現(xiàn)了村莊整體產(chǎn)業(yè)化的趨勢(shì)。從事經(jīng)濟(jì)作物種植和加工往往可以帶來(lái)較高的經(jīng)濟(jì)收入預(yù)期，因此可以支付較高的土地租金，在河北遵化的調(diào)查點(diǎn)，土地流轉(zhuǎn)的租金為每年每畝500元，且每5年上浮10%；除了土地租金之外，在土地整理中還要對(duì)農(nóng)民土地上的果樹(shù)和農(nóng)作物進(jìn)行賠償。花垣縣玫瑰種植公司的土地流轉(zhuǎn)是每畝每年300斤稻谷，企業(yè)承諾農(nóng)戶最低每畝320元的保護(hù)價(jià)，在糧食價(jià)格上漲時(shí)隨之上漲。這些租金往往高于當(dāng)?shù)刈园l(fā)土地流轉(zhuǎn)的租金。

(二)不同流轉(zhuǎn)方式的影響

自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)為村莊的低收入農(nóng)戶維持生存提供了保障。以低租金或無(wú)租金將土地轉(zhuǎn)出的農(nóng)戶多是因?yàn)橥獬鰟?wù)工，家庭缺少農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。土地收益在其收入中所占份額很小的農(nóng)民，如果沒(méi)有人耕種，他們更多地會(huì)選擇土地拋荒。而在村莊中仍然從事小規(guī)模農(nóng)業(yè)的家庭多是村莊中收入較低的農(nóng)戶，他們?nèi)鄙俜寝r(nóng)業(yè)收入機(jī)會(huì)而不得不在農(nóng)村繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)，在河北省遵化市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多是50歲以上的農(nóng)民，他們已經(jīng)過(guò)了在外打工的年齡，因此選擇回村從事農(nóng)業(yè)。低租金的土地轉(zhuǎn)讓使他們擴(kuò)大了生產(chǎn)規(guī)模，從而增加了其農(nóng)業(yè)收入，維持其生計(jì)。但是自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)正在受到兩個(gè)方面的擠壓，第一，由于規(guī)?；耐恋亓鬓D(zhuǎn)提升了土地租金價(jià)格，原來(lái)無(wú)租金或低租金的自發(fā)土地流轉(zhuǎn)也不得不支付越來(lái)越高的租金，在河南襄城縣的土地租金達(dá)到500元以上，與大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的租金價(jià)格提升有關(guān)系。第二，由于自發(fā)土地流轉(zhuǎn)得到的政策支持較為有限，特別是在非糧食主產(chǎn)區(qū)更是如此。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的落后是自發(fā)土地流轉(zhuǎn)戶提高土地收益的主要制約因素。特別是土地分散的丘陵地區(qū)，機(jī)耕道不足，水利設(shè)施失修，無(wú)法通過(guò)機(jī)械化降低成本。在高度依賴人工投入的情況下，生產(chǎn)成本依然很高，影響了其生產(chǎn)積極性。

規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)大幅度增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。首先是土地流轉(zhuǎn)成本增加，規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為了實(shí)現(xiàn)連片土地流轉(zhuǎn)不得不支付較高的流轉(zhuǎn)成本。在河南，集中土地流轉(zhuǎn)的租金要比自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)每畝高出300元。其次，與中小規(guī)模農(nóng)業(yè)主要依靠家庭勞動(dòng)力不同，規(guī)模農(nóng)業(yè)主要依靠雇工經(jīng)營(yíng)，而雇工經(jīng)營(yíng)增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和監(jiān)督的成本。在湖南和河南兩地的調(diào)查都表明，規(guī)模經(jīng)營(yíng)并不能有效提高糧食產(chǎn)量，而因?yàn)槌杀镜牡纳仙?，收入呈明顯下降趨勢(shì)。按照湖南花垣縣種糧大戶的計(jì)算，稻谷種植基本上沒(méi)有收入。在丘陵地區(qū)，每畝稻谷收入在1 300到1 500元，而種子、化肥支出近700元，勞動(dòng)力投入近300元，土地租金300元，如果沒(méi)有政府補(bǔ)貼，那么基本上沒(méi)有盈余。河南調(diào)查點(diǎn)的情況更嚴(yán)重，因?yàn)橥恋刈饨饍r(jià)格較高，而近兩年遭遇罕見(jiàn)大旱以及糧價(jià)下跌，被調(diào)查的種田大戶基本上是虧損的，甚至有兩戶因?yàn)橘J款擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)面積，在發(fā)生虧損以后，四處躲債，陷入破產(chǎn)。盡管在土地向種糧大戶集中之初，因?yàn)橥恋刈饨疠^高且種植大戶雇傭部分當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，部分農(nóng)戶從中受益，但是隨著經(jīng)營(yíng)失敗，不僅使經(jīng)營(yíng)者陷入困境，而且由于無(wú)法及時(shí)支付租金，也使得土地轉(zhuǎn)出的農(nóng)民利益受損。

流轉(zhuǎn)土地從事高附加值的經(jīng)濟(jì)作物種植或觀光農(nóng)業(yè)可以徹底改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，使農(nóng)民和公司共同受益。從河北遵化和湖南花垣縣兩個(gè)調(diào)查點(diǎn)的情況看，土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)民獲得了較傳統(tǒng)糧食種植更高的收益。農(nóng)民的收入主要來(lái)自于土地的租金和務(wù)工收入。在花垣縣，土地租金每年有約300元收入，而且玫瑰種植是勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè)，企業(yè)雇傭當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力540多人，多是留守鄉(xiāng)村的中老年婦女，每人每天的務(wù)工工資為60元，每年有八個(gè)月的務(wù)工期。遵化調(diào)查點(diǎn)的葡萄種植在挖秧、灌溉、除蟲(chóng)、采摘和埋秧的時(shí)候都會(huì)需要大量勞動(dòng)力。在本村就業(yè)較好地解決了低收入農(nóng)戶在農(nóng)村增加收入的問(wèn)題。但是大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)也存在兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。第一，企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁。河北的調(diào)查點(diǎn)顯示，由于企業(yè)沒(méi)有按照原計(jì)劃在村莊投資建立葡萄加工企業(yè)，因此種植的酒葡萄后期管理不善，到第六年開(kāi)始出現(xiàn)支付租金的困難。我們調(diào)查的時(shí)候當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)各方正在協(xié)商解決這個(gè)問(wèn)題。一旦企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)兩個(gè)方面的問(wèn)題，一個(gè)是土地租金不能按時(shí)支付，另一個(gè)是土地經(jīng)過(guò)改造，難以恢復(fù)糧食生產(chǎn)。在河北的調(diào)查點(diǎn)，為了適合葡萄種植，原有的果樹(shù)都被砍伐，農(nóng)田已經(jīng)無(wú)法恢復(fù)原有耕作。第二，土地流轉(zhuǎn)以后，農(nóng)民失去參與經(jīng)濟(jì)作物種植的機(jī)會(huì)。在連片土地流轉(zhuǎn)中，一些農(nóng)戶盡管不希望流轉(zhuǎn)，但是由于周邊環(huán)境改變也不得不將土地一同流轉(zhuǎn)，因此土地是否流轉(zhuǎn)以及流轉(zhuǎn)多少往往并不是農(nóng)民自己所能決定的，而取決于這戶農(nóng)民有多少土地在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)。當(dāng)農(nóng)戶的所有土地被流轉(zhuǎn)以后，他們只能被動(dòng)地選擇放棄農(nóng)業(yè)。在河北的調(diào)查點(diǎn)就存在這種情況近年來(lái)村莊的葡萄產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，自己種植葡萄的收益比土地流轉(zhuǎn)高，但是由于大部分土地都被納入公司規(guī)劃的普通種植區(qū)，農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)以后就失去了種植葡萄的機(jī)會(huì)。

綜上所述，繼續(xù)維持糧食種植的土地流轉(zhuǎn)和土地集中盡管可以擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益，但是無(wú)法增加土地的單位面積產(chǎn)出，且土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不能盲目擴(kuò)大。在河南平原地區(qū)，一個(gè)家庭可以種植70～80畝耕地，規(guī)模過(guò)大就會(huì)導(dǎo)致收入下降。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益低，因此不能支付較高的地租，親戚、鄰里關(guān)系的支撐減少了土地流轉(zhuǎn)成本，支持了中小糧食生產(chǎn)者。在糧食種植領(lǐng)域，自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)比政府推動(dòng)的規(guī)模土地流轉(zhuǎn)更有益于中小糧食生產(chǎn)者。從事經(jīng)濟(jì)作物種植和加工，以及開(kāi)發(fā)觀光農(nóng)業(yè)需要較大的投資，政府推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)給資本下鄉(xiāng)提供了便利。成功的資本下鄉(xiāng)提高了土地的產(chǎn)出，增加了農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)增加中低收入階層的收入發(fā)揮了有效的作用。但是農(nóng)業(yè)投資失敗的現(xiàn)象較多，到目前為止還缺乏投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)不被轉(zhuǎn)嫁到流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民身上的制度保障。

四、簡(jiǎn)單的結(jié)論

實(shí)現(xiàn)益貧和包容性的發(fā)展，貧困影響評(píng)價(jià)是有效的工具之一，在我國(guó)特別需要在決策過(guò)程中引入貧困影響評(píng)價(jià)。在決策之前進(jìn)行貧困影響評(píng)價(jià)有助于在決策階段考慮到貧困階層的需求，在終期進(jìn)行貧困影響評(píng)價(jià)則有利于深入理解政策的影響，特別是政策產(chǎn)生影響機(jī)制，從而不斷完善政策和項(xiàng)目設(shè)計(jì)。

在貧困影響評(píng)價(jià)中，我們要特別關(guān)注在不同實(shí)施機(jī)制下所產(chǎn)生的貧困影響的不同。同樣的政策，由于實(shí)施的方式不同，對(duì)貧困階層的影響也就不同，為了認(rèn)識(shí)貧困影響的復(fù)雜性，需要綜合使用定量和定性的研究方法，從而可以深入認(rèn)識(shí)政策產(chǎn)生影響的不同機(jī)制。作為社會(huì)影響評(píng)價(jià)的一部分，貧困影響評(píng)價(jià)并不僅僅關(guān)注貧困階層的收入指標(biāo)，更要關(guān)注對(duì)貧困階層所產(chǎn)生的復(fù)雜的社會(huì)影響，特別是對(duì)貧困階層能力的影響。同時(shí)，貧困影響評(píng)價(jià)既需要關(guān)注政策的直接影響，也需要關(guān)注其間接影響。由于貧困影響是復(fù)雜的，所以在實(shí)施貧困影響評(píng)價(jià)的時(shí)候并不存在統(tǒng)一的方法，而是要根據(jù)具體的評(píng)估對(duì)象，有針對(duì)性地采用評(píng)估方法。

從我們對(duì)草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策和土地流轉(zhuǎn)政策的考察來(lái)看，一項(xiàng)政策的貧困影響需要放到具體的社會(huì)背景下去觀察。比如從草原生態(tài)補(bǔ)償來(lái)看，相對(duì)于機(jī)會(huì)損失來(lái)說(shuō)，貧困牧民收益較多，通過(guò)補(bǔ)償，使被補(bǔ)償牧民的收入超過(guò)了貧困線。但是從長(zhǎng)期的發(fā)展機(jī)會(huì)來(lái)說(shuō)，富裕的牧民受益更多，且在未來(lái)的發(fā)展中獲得了更好的基礎(chǔ)。同樣，不同的土地流轉(zhuǎn)方式其影響也是不同的，土地向從事經(jīng)濟(jì)作物種植和觀光農(nóng)業(yè)的公司集中不僅給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民提供了較高的土地租金，而且提供了較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，但是由于缺少有效的制度防止投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)向轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁，因此增加了轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)。而自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)盡管缺少正式的合同，且土地租金較低甚至沒(méi)有，但是低租金和親戚鄰里關(guān)系卻支持了中小種糧戶依靠糧食種植維持其生活。

從這里可以看出，一個(gè)綜合的貧困影響評(píng)價(jià)不僅有助于完善被評(píng)價(jià)的政策，而且有助于理解政策實(shí)施的外部環(huán)境。

[1] 王曉毅，等.發(fā)展中的貧困與貧困影響評(píng)價(jià).國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(1)

[2] ADB.HandbookonPovertyandSocialAnalysis. 2012

[3] OECD.PromotingPro-PoorGrowth:ApracticalGuidetoexantePovertyImpactAssessment. 2007

[4] UNDP.CivilSociety’sroleinPovertyandSocialImpactAnalyses:AResourceGuideandToolkitforEngagement. 2008

[5] World Bank.Auser’sGuidetoPovertyandSocialImpactAnalysis. 2003

[6] Franklin D. De Guzman. Assessing the Use of Project Distribution and Poverty Impact Analyses at the Asian Development Bank.TechnicalNoteSeries, 2005(13)

[7] 陳紹軍，等. 亞洲開(kāi)發(fā)銀行資助項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)培訓(xùn)手冊(cè). 2009

[8] 吳國(guó)寶. 農(nóng)村公路基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)減緩貧困的影響研究∥中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，編.中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究報(bào)告. No.5 聚焦"三農(nóng)".北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006

[9] 吳國(guó)寶，關(guān)冰，譚清香. 貧困地區(qū)國(guó)家糧食補(bǔ)貼政策實(shí)施有效性及減貧影響評(píng)價(jià)∥國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查司，編. 中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告(2008).中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009

[10] 劉璨，武斌，等.中國(guó)退耕還林工程及其所產(chǎn)生的影響.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2009(10)

[11] 劉璨，劉浩.林業(yè)重點(diǎn)工程與消除貧困問(wèn)題研究進(jìn)展.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012(1)

[12] 蔣俊杰. 我國(guó)重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制：現(xiàn)狀、難點(diǎn)與對(duì)策. 上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(2)

[13] 陳潔，羅丹. 內(nèi)蒙古蘇尼特右旗草原生態(tài)治理與牧區(qū)反貧困調(diào)查報(bào)告.北方經(jīng)濟(jì)，2007(11)

[14] 陳潔. 青海省三江源退牧還草和生態(tài)移民考察. 青海民族研究，2008(1)

[15] 黃延信，等. 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況調(diào)查與思考. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2011(5)

[16] 薛鳳蕊，等.土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民收益的效果評(píng)價(jià).中國(guó)農(nóng)村觀察，2011(2)

[17] 樂(lè)章.農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿及解釋. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2010(2)

[18] 易青，等.貧困地區(qū)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)決策影響因素分析.西南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)，2014(10)

Poverty Impact Assessment and Natural Resource Utilization——Study on Grassland Conservation and Farmland Circulation

Wang Xiaoyi Zhang Qian Xun Lili Zhang Hao

The paper reviewed how the Poverty Impact Assessment (PIA) was used by donor agencies to improve their policy and program design for poverty reduction. Based on the experience study on grassland conservation policy and farmland transfer in China, the paper pointed out the PIA would not only focus on the policy text, but also focus on the policy practice. The research indicated, the policy text of the grassland conservation and farmland transfer would benefit poor group, but in practice, the impacts were complex, even increase the risk of the vulnerable groups.

Poverty；Impact assessment；Grassland conservation；Farmland circulation

2016-05-29

王曉毅，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心研究員，郵編：100732； 張 倩，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心副研究員； 荀麗麗，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心副研究員； 張 浩，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心副研究員。