郭榮朝

[摘要]在闡述空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”必要性的基礎上，以河南省為例，深入分析了“多規(guī)融合”過程中仍然存在的問題：規(guī)劃期限不一、技術(shù)標準不同、數(shù)據(jù)不協(xié)調(diào)、空間重合疊置、生態(tài)用地碎化、耕地逐年減少、審批機構(gòu)多頭和依法實施規(guī)劃受阻等，提出應及時消除這些矛盾與沖突，推進“多規(guī)融合”工作有序進行。

[關(guān)鍵詞]空間類規(guī)劃；多規(guī)融合；河南省

[中圖分類號]F129.9[文獻標識碼]A[文章編號]

2095-3283（2015）12-0076-02

一、空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”的必要性

“空間”本身就是一種經(jīng)濟發(fā)展資源，也是一種稀缺資源。區(qū)域經(jīng)濟社會環(huán)境是一個有機整體，其空間結(jié)構(gòu)必須有效整合才能實現(xiàn)經(jīng)濟社會環(huán)境的綜合效益最大化。區(qū)域空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”就是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等多種規(guī)劃在空間上的有機統(tǒng)一，即區(qū)域范圍內(nèi)多種規(guī)劃涉及的相同內(nèi)容必須統(tǒng)一起來，落實到一個空間規(guī)劃平臺上，實現(xiàn)“一張圖”、一個信息平臺、一個協(xié)調(diào)機制、一個審批流程和一個監(jiān)督體系，最終實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)多種規(guī)劃在空間上的有效融合。

我國各種空間類規(guī)劃發(fā)展過程中走過一些彎路，出現(xiàn)過諸如“就城市論城市”“就經(jīng)濟論經(jīng)濟”“就環(huán)境論環(huán)境”等“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的問題。城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等空間類規(guī)劃間“各自為政”，吻合度不高，空間重合、統(tǒng)計數(shù)據(jù)不協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境用地被蠶食、基本農(nóng)田被占用等現(xiàn)象時有發(fā)生?？臻g類規(guī)劃各自為政的狀況嚴重地阻礙了區(qū)域經(jīng)濟社會環(huán)境間的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。由此可見，有序推進空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”迫在眉睫。

近年來，我國相繼實施了“三規(guī)合一”（“三規(guī)”即經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃）以及“多規(guī)合一”的嘗試。2014年開始在相關(guān)省、市、縣進行“多規(guī)合一”試點工作，同年住房和城鄉(xiāng)建設部批準獲嘉縣為河南省惟一的“多規(guī)合一”試點縣?？臻g類規(guī)劃“多規(guī)融合”主要體現(xiàn)在對區(qū)域經(jīng)濟活動、社會活動以及生態(tài)活動的組織作用等方面，涉及區(qū)域范圍內(nèi)的國土資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境承載能力、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重構(gòu)與生產(chǎn)力布局調(diào)整、城鄉(xiāng)居民點布局與優(yōu)化調(diào)控、城鄉(xiāng)資源環(huán)境保護與生態(tài)文明建設等諸多內(nèi)容，對經(jīng)濟學、地理學、生態(tài)學和社會學等學科建設與發(fā)展具有重要的理論意義，對促進整個區(qū)域的健康可持續(xù)發(fā)展具有重要的指導作用。

二、空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”過程中存在的問題

河南省域?qū)用娴目臻g類規(guī)劃主要包括：河南省主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)省建設規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等。這些規(guī)劃均涉及生態(tài)環(huán)境保護與建設、國土資源開發(fā)與利用、經(jīng)濟社會發(fā)展等諸多方面，但規(guī)劃的側(cè)重點各不相同，各規(guī)劃相輔相成，相互促進，具有本質(zhì)上的聯(lián)系。一定時期內(nèi)的區(qū)域生態(tài)環(huán)境狀況，即區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載能力，是該區(qū)域土地等資源有序開發(fā)利用、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展合理布局的自然基礎，后者又是生態(tài)環(huán)境保護與建設的前提條件。這些規(guī)劃必須融合為一個有機整體。然而，在實際的融合過程中仍然存在以下一些突出問題：

（一）規(guī)劃期限不一

現(xiàn)有的各種空間類規(guī)劃期限不一問題比較突出。例如，現(xiàn)行的河南省各種空間類規(guī)劃期限就存在著明顯差異：河南省主體功能區(qū)規(guī)劃期限為2014—2020年；河南生態(tài)省建設規(guī)劃期限為2011—2030年；河南省土地利用總體規(guī)劃期限為2006—2020年；河南省經(jīng)濟社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃期限為2011—2015年，“十三五”規(guī)劃期限為2016—2020年；河南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃期限為2011—2020年。尤其是近期編制的河南省各中心城市以及縣城、縣級市的總體規(guī)劃期限均到2030年。主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃具有重要的約束作用，而規(guī)劃期限不一將使其約束作用明顯弱化，甚至失去約束作用，最終對自然資源開發(fā)利用以及生態(tài)環(huán)境保護建設造成嚴重影響。

（二）技術(shù)標準不同

各種空間類規(guī)劃中的技術(shù)標準不同，主要表現(xiàn)在土地分類標準不同以及人口統(tǒng)計標準不同兩個方面。例如，一個地方的人口有戶籍人口和常住人口，有派出所統(tǒng)計口徑人口和衛(wèi)計委統(tǒng)計口徑人口，還有城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的人口標準（城鎮(zhèn)人口僅指建制鎮(zhèn)以及城市人口，不包括鄉(xiāng)政府所在地的非農(nóng)人口）等。

（三）數(shù)據(jù)不協(xié)調(diào)

統(tǒng)計數(shù)據(jù)不協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)在各種空間類規(guī)劃中的人口預測以及城鄉(xiāng)人口之和遠大于區(qū)域人口預測值等方面。例如，河南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2001—2020）預測2010年全省總?cè)丝跒?0400萬人，2020年達到11000萬人，與實際戶籍人口基本吻合，然而與其常住人口相比卻有較大差異。2010年和2014年河南省常住人口分別為9402萬人和9436萬人，與2000年的常住人口9256萬人相比分別增加146萬人和180萬人，年均增長率分別為1.6‰和1.4‰。這種城鎮(zhèn)體系規(guī)劃過程中的人口預測往往摻雜了規(guī)劃期末要達到的城鎮(zhèn)人口數(shù)量以及滿足城鎮(zhèn)等級規(guī)模結(jié)構(gòu)規(guī)劃的需要等人為因素，忽視了規(guī)劃期末的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，尤其是城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展對人口遷移的拉動作用，以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對人口遷移的推動作用。據(jù)深圳市規(guī)劃和國土資源委員會巡視員、中國工程院院士郭仁忠透露，全國新城新區(qū)規(guī)劃人口已達34億，這是嚴重的失控。一方面通過提高城鎮(zhèn)人口預測值增加城鎮(zhèn)用地規(guī)模，另一方面又通過保持一定數(shù)量的鄉(xiāng)村人口減少農(nóng)村整合過程中的阻力，最終造成區(qū)域城鄉(xiāng)人口之和遠大于區(qū)域人口預測值。

（四）空間重合疊置

在城鎮(zhèn)規(guī)劃尤其是中心城市總體規(guī)劃過程中，城鎮(zhèn)（市）經(jīng)濟社會吸引輻射范圍（腹地）對其經(jīng)濟社會發(fā)展預測具有重要作用。然而，在具體的規(guī)劃過程中往往通過放大其經(jīng)濟腹地，夸大其經(jīng)濟發(fā)展水平，來提升規(guī)劃期末的人口預測，最終達到大幅度增加城鎮(zhèn)（市）用地規(guī)模的目的，由此造成城鎮(zhèn)（市）之間的腹地重合疊置等問題，給城鎮(zhèn)（市）科學發(fā)展帶來巨大的潛在危害。

（五）生態(tài)用地碎化

隨著區(qū)域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化水平的快速提高，非農(nóng)區(qū)域不斷蔓延擴展，耕作區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)和水域等生態(tài)功能區(qū)面積不斷縮小，河流等生態(tài)廊道遭到極大破壞，嚴重阻斷了土地的呼吸、植物的生長、水系的循環(huán)，尤其是各種生態(tài)流的正常交換，生態(tài)用地碎化現(xiàn)象日益嚴重。

（六）耕地逐年減少

《土地管理法》明確規(guī)定，國家實行占用耕地補償制度，非農(nóng)建設經(jīng)批準占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?，以堅守我?8億畝耕地紅線不被突破。然而在實際的非農(nóng)用地擴張中“占優(yōu)補劣，占多補少”等現(xiàn)象時有發(fā)生。2009—2012年，河南省耕地面積依次為8192千公頃、8177千公頃、8162千公頃和8157千公頃，呈逐年減少趨勢。

（七）審批機構(gòu)多頭

在管理體制上，生態(tài)環(huán)境保護建設規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、新農(nóng)村建設分別隸屬于環(huán)保部門、國土資源部門、發(fā)展和改革部門、住房和城鄉(xiāng)建設部門以及農(nóng)業(yè)部門等。這種多頭管理審批制度，使各類規(guī)劃間的矛盾沖突時有發(fā)生，造成人財物的極大浪費。例如，我國20世紀90年代規(guī)劃建設的各行政村小學校舍，當時采取了“三個一點”辦法（財政撥一點，地方籌一點，集體貸一點）籌資建設，也使小學校舍成為當?shù)刈詈玫慕ㄖ?，成為當?shù)氐囊坏里L景。然而，由于在城鎮(zhèn)化及農(nóng)村人口發(fā)展等方面缺乏科學預測，致使21世紀以來的農(nóng)村小學生數(shù)量大幅減少，相當一部分小學校舍閑置，而當年的貸款債務仍沒有還清等現(xiàn)象普遍存在。

（八）依法實施規(guī)劃受阻

各種空間類規(guī)劃依照程序經(jīng)過同級人大常委會審核通過，將成為地方法規(guī)，必須依法實施。然而由于上述問題的存在，為相關(guān)空間類規(guī)劃的實施埋下潛在隱患。環(huán)境保護部門、國土資源部門、住房和城鄉(xiāng)建設部門都設有相應的執(zhí)法部門，各種空間類規(guī)劃過程中存在的沖突與矛盾，勢必給相關(guān)規(guī)劃的依法實施帶來新的矛盾，繼而影響到相關(guān)規(guī)劃的有效實施。

三、結(jié)語

無論是河南省，還是全國其他省區(qū)市，在各種空間類規(guī)劃實施過程中或多或少地存在著問題，不僅影響到這些類規(guī)劃的法規(guī)性和權(quán)威性，也直接影響到區(qū)域經(jīng)濟社會環(huán)境的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。要及時消除這些矛盾與沖突，空間類規(guī)劃“多規(guī)融合”勢在必行。

（責任編輯：陳鴻鵬）