·群眾體育學·

全民健身公共服務的現(xiàn)實困境及發(fā)展路徑

田媛1，肖偉1，姚磊2

(1.鹽城工學院 體育部，江蘇 鹽城 224051；2.巢湖學院 體育學院，安徽 巢湖 238000)

摘要：采用文獻資料法、實地考察法，梳理我國全民健身公共服務的由來、意義并分析其現(xiàn)實困境后，提出具體的發(fā)展路徑。研究認為：我國全民健身公共服務在社會組織數(shù)量與健身站點管理、法制化與信息化建設、供給、評價與評估等方面存在問題。建議：加強全民健身公共服務社會組織、法制化與信息網(wǎng)絡化建設；創(chuàng)新多路徑供給；構建全民健身公共服務評價體系，完善評估過程等。

關鍵詞：全民健身公共服務；社會組織；網(wǎng)絡信息；法制化 為了梳理“全民健身”這一，筆者查閱不同時期政府文件的權威表述(表1)。經(jīng)歷層層演化，發(fā)展到當前全民健身公共服務體系的表達。對于“全民健身公共服務”，筆者認為，“全民”表明了受眾對象為全體公民；“健身”明確了公共服務的目的是滿足人們對健身方面的基本需求；“公共服務”是指公共利益，具有公平性、公益性與公共性特征。因此，從公共服務的視角，只要大眾有健身的基本需求，就要最大限度地提供并滿足他們參與健身的基本權力。

Difficulties and Solutions of the National Fitness Public Service

TIAN Yuan1, XIAO Wei1, YAO Lei2

(1. Sports Department, Yancheng Institute of Technology, Yancheng 224051, China;

2. Sports Institute, Chaohu College, Chaohu 238000, China)

Key words:the national fitness public service; social organization; part-information; legalization

2012年7月，國務院頒布《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，將全民健身公共服務納入國家基本公共服務當中，彰顯了國家對全民健身事業(yè)和公共服務體系的重視程度。2014年10月，國務院印發(fā)《關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》，明確提出將全民健身上升為國家戰(zhàn)略。全民健身公共服務作為公共體育事業(yè)的重要組成部分，在服務型政府建設和體育公共服務體系建設的雙重背景下，將成為當前及今后我國群眾體育事業(yè)發(fā)展的重要抓手。誠然，我國全民健身公共服務取得了輝煌成績，但其中也確實存在諸多不可回避的現(xiàn)實問題，基于此找出具體發(fā)展路徑則為本文研究目的所在。

1全民健身公共服務概述

基金項目：國家哲學社會科學基金項目(14BTY015)；國家體育總局哲學社會科學項目(2240SS15127)

收稿日期：2015-06-12

作者簡介：田媛(1982-)，女，黑龍江大慶人，講師，碩士，研究方向為體育人文社會學.

文章編號：1004-3624(2015)06-0024-05

中圖分類號:G812.4

文獻標識碼：A

Abstract:By using the methods of document literature and field research, the difficulties will be analyzed and the development paths will be put forward. The research suggests that there are some problems in National Fitness Public Service, such as the number of social organization and the management of fitness site, legalization and informationalization, supply, evaluation and assessment. Recommendation: strengthening the construction of social organizations, legalization and information networking management; innovating the multipath supply; constructing assessment system and completing the evaluation process.

表1　各時期我國政府文件對全民健身的不同表述

在我國，體育公共服務與全民健身戚戚相關。具體而言，體育公共服務是我國政府部門及體育行政部門的基本職責，是貫徹實施《條例》，開展全民健身的基礎。體育公共服務作為我國公共服務的重要組成部分，在全民健身和群眾體育事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著巨大的促進作用[1]。全民健身活動的開展影響著我國大眾身體健康狀況，健身類體育公共服務能滿足大眾健身的基本需求。因此，可以通過開展全民健身活動，提供健身類優(yōu)質(zhì)公共服務，實現(xiàn)全民健身計劃。由上述分析可知，全民健身與體育公共服務存在關聯(lián)。缺少公共服務的全民健身極易成為“空中樓臺”，而僅靠開展全民健身活動也不能代替體育公共服務，唯有通過加大體育公共服務力度，建立完善的全民健身公共服務體系，才能使《條例》及《計劃》落到實處。

《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》第十章提到：推進全民健身公共服務體系建設，健全基層全民健身組織服務體系等內(nèi)容。將全民健身公共服務納入國家基本公共服務當中，體現(xiàn)了國家對全民健身的重視程度。2013年習近平總書記在會見參加全國群眾體育先進單位和先進個人表彰會、全國體育系統(tǒng)先進集體和先進工作者表彰會的代表時發(fā)表重要講話。他強調(diào)，全民健身是全體人民增強體魄、健康生活的基礎和保障，人民身體健康是全面建成小康社會的重要內(nèi)涵。全民健身能增強國民體質(zhì)，進而影響國民健康指數(shù)與幸福指數(shù)，可見，全民健身公共服務關乎民生。全民健身公共服務是社會公共服務的重要組成部分及全民健身計劃的主要構成部分，是全面實現(xiàn)小康社會的重大舉措與重要內(nèi)容。全民健身公共服務水平能充分反映我國綜合國力及社會文明程度。加強全民健身公共服務體系建設對于《條例》及《計劃》的貫徹實施，推動群眾體育事業(yè)更快、更好發(fā)展，具有不容忽視的理論與實踐意義。

現(xiàn)階段，國家大力建設一系列民生、惠民工程，全民健身公共服務作為一項由國家領導、社會支持、全民參與，有目的、有計劃、有任務、有措施的系統(tǒng)工程[2]，即是其中重要組成部分?；诖耍悦裆尘翱剂咳窠∩砉卜?，回歸民生本質(zhì)屬性確保全民健身公共服務的良性發(fā)展，是順應時代發(fā)展的需要，更能體現(xiàn)黨和政府關注民生的情懷，便于服務型政府把握“問政于民、問需于民、問計于民、讓利于民”的方針政策，彰顯全民健身公共服務“親民、利民、便民、惠民”的民生價值取向。

2我國全民健身公共服務的現(xiàn)實困境

隨著全民健身上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，全民健身公共服務的理論與實踐研究日漸火熱。梳理當前我國全民健身公共服務的發(fā)展現(xiàn)狀后，不難發(fā)現(xiàn)其中也存在著制約其發(fā)展的多種困境。這些現(xiàn)實約束主要體現(xiàn)在以下幾方面。

2.1全民健身基層站點問題表現(xiàn)突出

近些年，我國基層各類社會體育輔導站、晨晚練點等在公園廣場、城鄉(xiāng)社區(qū)隨處可見。這些健身站點為滿足普通群眾多樣化的健身需求發(fā)揮重要的促進作用，但也確實存在一些不容回避的現(xiàn)實問題。課題組對基層健身站點的實地考察中發(fā)現(xiàn)的問題有以下幾方面：①由于現(xiàn)階段我們對于全民健身活動站點的概念界定較為模糊，導致有關基層全民健身公共服務理論研究和開展實際工作的措施等內(nèi)容相對滯后；②各級體育部門對于基層全民健身站點的地位認識還不夠準確，最終造成上級主管部門對健身站點的監(jiān)管不到位與基層健身站點對自身職責的認識不清；③基層健身站點的生存狀況與組織結構不穩(wěn)定，普遍存在著站點的組織建設不力、技術指導薄弱、服務水平不高的狀況。

2.2社會組織數(shù)量不足，基層健身機構羸弱

我國社會組織在全民健身事業(yè)中的地位與作用沒有得到足夠重視有兩方面的原因：①我國參與健身的人口之多，而體育社會組織數(shù)量仍顯不足，遠沒達到西方體育強國社會化的程度，有限的社會組織無法顧及龐大的健身人口，不能有效帶動大眾參與運動健身；②體育社會組織自身的參與力度也不高，缺乏有效、規(guī)范、長期的發(fā)展能力，還無法對全民健身事業(yè)進行深度參與[3]。另外，我國基層健身組織機構羸弱，基層健身組織恰恰是開展群眾體育、落實《條例》的基礎和關鍵。社會組織數(shù)量的不足及基層健身機構羸弱使得全民健身活動的開展呈現(xiàn)“空心化”、“碎片化”、“無序化”狀態(tài)，這勢必影響到全民健身公共服務在基層開展的深度與廣度。

2.3科學健身知識及醫(yī)學急救常識缺乏

隨著全民健身國家戰(zhàn)略的提出及全民健身活動的日漸普及，大眾健身運動的熱情普遍高漲，健身活動中出現(xiàn)損傷和猝死的幾率也日漸增多。當事人若缺乏必要的醫(yī)學急救與應急處理常識，遇見此類突發(fā)事件手足無措，不敢援助與施救。此情況是怎么造成的呢？①我國社會體育指導員缺乏醫(yī)學常識，服務民眾時只有共性指導，不能根據(jù)慢性病人群的身體特征采取針對性指導；②我國醫(yī)衛(wèi)部門雖倡導運動健康的理念，但醫(yī)護人員不具備體育方面的知識與技能，在醫(yī)治慢性病患的同時無法開具健身運動處方。體育和醫(yī)學的分離，社會體育指導員及健身民眾缺乏必要的運動健康知識與醫(yī)學保健常識等系列原因會削弱全民健身公共服務的整體效果。

2.4信息化建設緩慢、量化數(shù)據(jù)缺乏

國務院關于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見中指出，“加強信息基礎設施建設，加快信息產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，促進公共信息資源共享和開發(fā)利用”。目前，一些地方政府雖已建立全民健身公共服務信息網(wǎng)絡平臺，但主要功能仍局限于網(wǎng)上宣傳[4]。課題組對全民健身公共服務信息化建設的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府(尤其是縣級及基層)體育部門官網(wǎng)，在健身指導員招募與培訓、健身組織的活動時間與地點、公共健身場館開放時間等方面，提供的信息還不夠具體透明。比如，JS省體育局群眾體育政務動態(tài)有關全民健身的信息內(nèi)容豐富，各類社會體育指導員培訓內(nèi)容與時間、交流與比賽透明具體，然而，其管轄的市、縣(區(qū))級體育局群體動態(tài)信息有關基層健身的內(nèi)容匱乏的多。省級體育部門信息化的完善豐富與基層體育部門信息化的落后匱乏間的不平衡性與差異性，造成基層渴望健身的組織與民眾得不到上級組織人員的指導，而省級健身指導員又面臨無處施教等等實際問題。

2.5全民健身公共服務法制化建設滯后

1995年頒布的《體育法》，雖指出“堅持以開展全民健身活動為基礎”，但由于該法的提出較早，距今已有20多年，再加上頒布以來還沒有進行相關內(nèi)容的修正，所以，其中并沒有全民健身公共服務的相關規(guī)定。2009年頒布的《條例》作為針對全民健身的法令，有較多的宏觀規(guī)定，缺乏具體細則及懲罰措施。如，第二十六條規(guī)定體育主管部門分配使用的彩票公益金，應根據(jù)有關規(guī)定用于全民健身事業(yè)，然而根據(jù)什么規(guī)定？如何分配使用？卻沒詳細說明。再如，第三十條規(guī)定公共場所和居民住宅區(qū)，應當對配置的全民健身器材明確管理和維護責任人，然而對“管理和維護責任人”的職責則沒有進一步說明。囿于公共服務認識的滯后及我國體育法規(guī)修正的緩慢，導致《條例》中缺乏公共服務相關配套法規(guī)及實施細則，勢必造成全民健身公共服務缺乏法律保障，這也是我國全民健身法制化建設滯后的現(xiàn)實表現(xiàn)。反之，法制化建設滯后，公民的健身權益未必能得到有效保障，從一定程度制約全民健身活動的深入開展，影響全民健身公共服務的有效落實。

2.6供給機制僵化單一，總體供給仍顯不足

當前，公共體育場地設施供給不足也是我國全民健身公共服務供給面臨的最大、最基本問題。在供給機制方面，仍以行政指令配置健身類公共體育資源，以政府自上而下的生產(chǎn)供給為主，除個別經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)隨市場經(jīng)濟體制的成熟已采用市場化運作手段，其他地方卻未發(fā)生根本改變，依然是“體制內(nèi)循環(huán)”，還未真正形成公開、公平、公正的競爭機制。比如，由江蘇省體育局管理的南京五臺山體育中心已轉(zhuǎn)企成為省體育產(chǎn)業(yè)集團，而其它地市全民健身中心雖已交由企業(yè)運營，但事業(yè)單位的編制及財政撥款與免稅政策的優(yōu)惠并沒消除。課題組對我國部分省市體育行政部門在全民健身公共服務方式選擇上的調(diào)查顯示，“政府直接生產(chǎn)提供”、“政府財政補貼”為首選，“服務外包”、“合同出租”等方式很少采用?？梢姡诮┗男姓C制統(tǒng)領下，單一供給方式勢必影響我國全民健身公共服務的總體供給。

2.7評價指標的選取與評估存在問題

我國全民健身指標方面存在著抽象性差、操作性差和實用性弱等諸多缺陷[5]。以社區(qū)全民健身公共服務評價為例，主要存在著測評指標體系選取未能達成共識、缺乏科學合理的評價標準，其評價還處于局部、物化層面等問題[6]。社會評價指標體系是由指標名稱和指標數(shù)值兩部分組成，它體現(xiàn)了事物質(zhì)與量的規(guī)定性兩個方面的特點[7]。全民健身公共服務評價指標屬于社會評價指標的類別，因此其評價指標理應包括數(shù)字方面的定量指標與質(zhì)量方面的定性指標。單一的量化指標并不能完全、客觀地評價體育行政部門的績效，上級體育行政部門的關注點在于監(jiān)控與評估，很少顧及指標的完善。此外，此評價指標是以上級或內(nèi)部評估為主，不能真實體現(xiàn)大眾健身滿意度，易產(chǎn)生“政績工程”，卻無從實現(xiàn)全民健身國家戰(zhàn)略目標。

3完善我國全民健身公共服務的發(fā)展路徑

3.1政府職能部門出臺政策法規(guī)，規(guī)范健身站點監(jiān)管

總的來講，政府出臺相關政策法規(guī)，規(guī)范主管部門對基層健身站點的監(jiān)管，并明晰基層站點的職責，使管理有章可循，有法可依。相關政策法規(guī)內(nèi)容包括：基層全民健身站點的備案評估、資助扶持、活動規(guī)范、經(jīng)費投入等。具體而言：①備案評估方面：基層站點到所在地民政部門備案，由當?shù)伢w育部門對站點的影響力進行評估；②活動規(guī)范方面：基層健身站點對年度開展活動列有詳細計劃，按規(guī)定要求完成活動經(jīng)費的申請與報批；③資助扶持與經(jīng)費投入方面：各級政府逐年加大對優(yōu)秀站點的扶持力度，建立資金投入渠道和監(jiān)管方式，以政府購買公共服務，通過以獎代補等方式加大經(jīng)費投入。

3.2加強社會組織建設，完善組織機構網(wǎng)絡

十八大報告指出，改進政府提供公共服務的方式，引導社會組織健康有序發(fā)展。社會組織提供公共服務主要依靠大眾志愿服務，從而成為公共服務的有生力量。政府通過社會組織提供全民健身公共服務，同樣需要培育志愿服務社會組織[8]。政府在社會組織建設中應注意：①政府要重視各級各類體育社會組織的作用，使其成為全民健身公共服務的主角，引導此類組織常態(tài)化地開展全民健身活動；還要培育網(wǎng)絡與社區(qū)草根等非正式體育社會組織的成長與轉(zhuǎn)化，鼓勵自愿為全民健身事業(yè)奉獻的社會人士和機構參與其中，增強志愿服務組織的影響力。②政府應推動健身類體育社會組織實體化發(fā)展，以創(chuàng)建品牌賽事、建立培訓基地等方式，提高其綜合服務能力，促其走社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。③強化“省、市、縣”三級群體組織機構，充實各級全民健身領導小組，在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦建立工作站，在行政村或社區(qū)設立健身點，形成政府主導，以“健身指導員為責任人，健身社團為主線，健身站(點)為重點”，全社會參與的全民健身組織網(wǎng)絡格局。

3.3“體醫(yī)結合”助推全民健身科學發(fā)展

①制定政策時，體衛(wèi)部門共同參與協(xié)商，形成導向性的指導意見和政策，破解體育與醫(yī)衛(wèi)部門條塊分割、各自為政的格局。②鼓勵社區(qū)醫(yī)療機構參與全民健身建設，對其開展有償健身服務獲取收益，制定稅收優(yōu)惠政策，有計劃、有步驟地組織社區(qū)醫(yī)務人員開展健身知識培訓。然后，推進醫(yī)保卡在全民健身公共服務領域的應用，經(jīng)濟較好地區(qū)可逐步實行醫(yī)?？ㄙ徺I健身服務的舉措。江蘇省部分地區(qū)利用醫(yī)保結余資金購買健身服務已取得較好效果。③打造運動康復類智能健身載體，體驗健身醫(yī)療新平臺，特別是在霧霾環(huán)境下，滿足患者室內(nèi)健身需求，建立健身醫(yī)療的云平臺，實時收集患者的健身康復信息。

3.4加強公共服務信息網(wǎng)絡平臺建設

《計劃》中提到，“加快全民健身公共信息服務網(wǎng)絡建設，提高全民健身公共信息服務能力”。為此，通過建立完善的信息服務系統(tǒng)來促進全民健身公共服務效率的提高。如，給健身器材打印二維碼，健身者用手機掃碼，將器材損耗情況反饋給站點，通過搭建“健身站點信息互動系統(tǒng)”，促其信息化發(fā)展。山東省體育局創(chuàng)建的全民健身公共服務信息系統(tǒng)值得借鑒。經(jīng)了解，該系統(tǒng)主要框架包括：①健身指導、公務管理、數(shù)據(jù)對接3個系統(tǒng)平臺；②設施、組織、活動、科技4個基礎數(shù)據(jù)庫；③設施、組織、活動、科技、服務、管理6個業(yè)務子系統(tǒng)。該系統(tǒng)建成后，形成集“健身指導、公務管理、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、決策輔助”于一體，“管理和服務”相結合的全民健身公共服務信息體系，該體系為全民健身數(shù)據(jù)掌控、信息查詢、資源整合等工作提供服務。

圖1　山東省全民健身公共服務信息系統(tǒng)圖

3.5促進全民健身公共服務法制化建設

①在頂層設計上，由國務院修訂《體育法》確保全民健身公共服務的法律框架。在管理理念方面為其做出法律制度安排，在思想領域形成全民健身法治理念和權利保護意識。此外，國家體育總局需制定全民健身公共服務專門行政法規(guī)。省市各級政府在貫徹落實法規(guī)條令上，應完善具有實效、特色、可操作的全民健身政策法規(guī)，推動城鄉(xiāng)社區(qū)全民健身活動持續(xù)、深入開展。②針對正式的政策法規(guī)配套相應的規(guī)章或?qū)嵤┺k法。如，研制《政府購買體育公共服務辦法》、《社區(qū)體育健身俱樂部管理辦法》、《全民健身計劃實施效果評估辦法》等，對于全民健身公共服務制度化、規(guī)范化具有促進作用。③加強普法宣傳，唯有廣泛宣傳，營造濃厚的執(zhí)法氛圍，才能將全民健身公共服務法制化落得實處。

3.6完善公共體育設施，多路徑供給

解決公共體育設施供給不足作以下考慮：①強化城市社區(qū)“10分鐘體育健身圈”建設，實現(xiàn)健身廣場與路徑等公共體育設施的全方位覆蓋；②在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)及行政村繼續(xù)推進“農(nóng)民體育健身工程”、“雪炭工程”，加大親民、便民類公共體育設施建設；③各地因地制宜利用綠地、廣場、公園等場所和適宜的山川等自然資源，從社會生態(tài)與自然生態(tài)環(huán)境考量，建設具有地域特色、群眾喜愛、環(huán)境良好、安全有效的戶外健身設施，推行柔力球、抖空竹等綠色、低碳、環(huán)保類健身項目的開展。

在供給路徑上有三種方式可選：①東南沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，通過制度上的優(yōu)惠政策引導成熟的社會組織獨立發(fā)展、單獨供給；②中部崛起與西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的欠發(fā)達區(qū)域，在國家與地方政府資金扶持的基礎上，為社會組織與政府部門、企事業(yè)單位的合作提供機會；③東北、西北、西南邊疆貧困地區(qū)，除了依靠各級政府的財政投入、國家體育總局“雪炭工程”的扶持，還應借助我國公益與慈善平臺，通過基金會、希望工程等獲得基礎設施建設及健身志愿服務資源等。

3.7構建全民健身公共服務指標體系，評估實施效果

要構建比較科學的全民健身公共服務評價指標體系，就要通過具有明確指向性的目標模式，將居民體育活動中眾多相互聯(lián)系的目標具體化和集約化[9]。選取評價指標并對實施效果進行評估的方式：①甄選指標并確定權重，內(nèi)容涉及制定評估標準，細分并確定各級指標，標明指數(shù)計分辦法等。具體指標涉及組織網(wǎng)絡、經(jīng)費投入、社會團體、健身活動、設施與資源、指導與培訓、國民體質(zhì)監(jiān)測、健身人口參與率、管理機構與制度、健身活動效果與信息等內(nèi)容，按各指標的重要程度確定權重。②制定與評

價體系配套的全民健身公共服務統(tǒng)計表，保證數(shù)據(jù)收集過程、填報方式和填報指標的統(tǒng)一。然后，開發(fā)“網(wǎng)絡填報平臺”類軟件系統(tǒng)，限期由區(qū)縣和街道辦錄入原始數(shù)據(jù)資料。③由第三方對數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析后形成“年度全民健身公共服務狀況評估報告”向社會公布。

圖2　全民健身公共服務評估示意圖

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