胡漢琦

【摘 要】在黨的十八屆四中全會通過的《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，以專門的章節(jié)強調(diào)了“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)”。為更好的保證審計工作的獨立性，筆者認(rèn)為有必要參照中辦、國辦印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》，制定和建立干預(yù)審計活動記錄、通報和責(zé)任追究制度，這不僅是對《憲法》相關(guān)條款的有效落實，也是十八屆四中全會《決定》精神的應(yīng)有之意。既是維護(hù)國家審計機關(guān)獨立實施審計監(jiān)督的內(nèi)在要求，也是深化審計體制改革的客觀需要。

【關(guān)鍵詞】審計;干預(yù);追究;制度

近年來，在國家審計署的統(tǒng)一部署和領(lǐng)導(dǎo)下，全國審計機關(guān)開展了一系列頗具影響力的大型審計項目，如：政府性債務(wù)審計、社?；饘徲嫛⑼恋貙徲嫷?，引發(fā)了社會公眾對審計工作的高度關(guān)注。同時，黨中央、國務(wù)院對審計工作越來越重視——2014年10月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強審計工作的意見》;隨后在黨的十八屆四中全會上，又通過了《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，以專門章節(jié)特別強調(diào)了“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)”。

我國現(xiàn)行審計制度，是在“八二憲法”的基礎(chǔ)上建立并逐步完善起來的，根據(jù)《憲法》規(guī)定：在國務(wù)院設(shè)立審計署，在省、市、縣三級地方政府設(shè)立審計廳（局）。審計長根據(jù)總理提名，由全國人民代表大會任免。地方各級審計機關(guān)主要負(fù)責(zé)人，由本級人大常委會任免。省、市、縣三級地方審計機關(guān)，依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，既對本級人民政府負(fù)責(zé)，同時向上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)。

在審計實踐中，各級審計機關(guān)，特別是基層審計機關(guān)在工作過程中，往往會受到來自多方面的干預(yù)。雖然《憲法》、《審計法》都提到——審計機關(guān)行使審計監(jiān)督權(quán)時，不受其他行政機關(guān)干涉，也不受社會團(tuán)體和個人的干涉。然而，在現(xiàn)行審計制度下，對干預(yù)審計活動行為的追究仍是制度空白，對各種干預(yù)審計活動的行為難以構(gòu)成約束、形成震懾。

2015年3月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），為司法工作建立起防止干預(yù)的“防火墻”和“隔離帶”。筆者認(rèn)為：審計機關(guān)應(yīng)該借鑒這一做法，建立干預(yù)審計活動記錄、通報和責(zé)任追究制度，主要有以下四點理由：

一、是對《憲法》條款的有效落實

黨的十八屆四中全會開啟了我國全面依法治國的偉大進(jìn)程。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，依法治國首先是依憲治國?！稇椃ā纷鳛閲业母敬蠓?，擁有最高的法律效力。《憲法》第九十一條規(guī)定：審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)干涉，不受社會團(tuán)體和個人的干涉。

在國務(wù)院的27個組成部門中，審計署是唯一遵照《憲法》設(shè)立的，并直接在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。而《憲法》第一百二十六條、第一百三十一條對人民法院、檢察院行使審判權(quán)、檢察權(quán)的規(guī)定，與第九十一條高度相似——不受行政機關(guān)干涉，不受社會團(tuán)體和個人的干涉。從《憲法》對審計機關(guān)和人民法院、人民檢察院職責(zé)的規(guī)定可以看出，三者在獨立開展工作，不受干涉這一點上，具有極高的相似性和可比性，甚至可以說：審計機關(guān)是具有“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的國家機關(guān)。

中辦、國辦印發(fā)的《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》，是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組對司法改革作出的重大制度設(shè)計，旨在進(jìn)一步保護(hù)司法工作的獨立性，防止一些領(lǐng)導(dǎo)干部出于地方利益、部門利益，甚至出于個人私利為當(dāng)事方說情，或是對案件提出傾向性意見、要求，防止領(lǐng)導(dǎo)干部“以言代法，以權(quán)壓法”的情況發(fā)生。

相比而言，審計機關(guān)在開展審計工作的過程中，受到的各種干預(yù)比司法機關(guān)種類更多，干預(yù)的情況也更復(fù)雜。《憲法》對審計獨立性的規(guī)范過于原則，現(xiàn)實中也沒有詳細(xì)的實施細(xì)則予以界定與落實。導(dǎo)致《憲法》第九十一條難以有效執(zhí)行，因此很有必要借鑒和參照《規(guī)定》對司法機關(guān)獨立性的保護(hù)措施，制定干預(yù)審計活動記錄、通報和責(zé)任追究制度。筆者認(rèn)為，這既是對《憲法》賦予的審計監(jiān)督權(quán)力不受干涉的有效落實，也是對《憲法》精神的延伸。

二、是十八屆四中全會《決定》精神的應(yīng)有之意

在《決定》之前，我國的審計監(jiān)督一直是作為行政監(jiān)督的組成部分，與公安、國土資源、工商、環(huán)境保護(hù)、海關(guān)等監(jiān)督一樣，屬于行政監(jiān)督的范疇。然而，與其他行政監(jiān)督不同，審計監(jiān)督的對象不僅包括企事業(yè)單位，還包括各行政機關(guān)。從審計監(jiān)督的結(jié)果往往是限制了一些行政機關(guān)“自由度”，甚至對一些部門利益“擠壓”，因此審計監(jiān)督受到了其他行政監(jiān)督所沒有的“行政內(nèi)部干預(yù)”。

除了上述干預(yù)外，還有很多其他因素形成的干預(yù)，例如：在專項資金審計的過程中，常常會發(fā)現(xiàn)地方政府為爭取更多上級財政資金，以虛報或者假配套的方式進(jìn)行套取。然而，出現(xiàn)這些問題的根源在于地方政府為了謀求更多的“地方利益”，當(dāng)審計機關(guān)指出這類問題時，難免會受到來自地方行政長官的壓力。又如：開展地方國有企業(yè)審計，或者是重大工程項目審計時，由于這些企業(yè)或項目與地方經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系密切，甚至舉足輕重，當(dāng)審計機關(guān)對其提出審計意見時，這些企業(yè)或者項目的負(fù)責(zé)人，往往會通過行業(yè)主管部門、上級單位，或者是地方行政長官直接或間接給審計機關(guān)施壓，干預(yù)審計活動。

黨的十八屆四中全會通過的《決定》，是對我國全面實施依法治國戰(zhàn)略進(jìn)行的頂層設(shè)計。此次《決定》將審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督并提，這對于審計監(jiān)督而言，是具有重大意義的——把審計監(jiān)督確立為一種單獨的監(jiān)督種類，充分體現(xiàn)了黨中央對審計監(jiān)督的高度重視，也是對審計監(jiān)督正確定位的回歸。2013年6月，李克強總理在審計署考察時指出：“審計監(jiān)督的法律地位是憲法確立的，審計監(jiān)督是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，任何人都不得利用職權(quán)干預(yù)依法開展審計工作?！惫P者認(rèn)為，建立干預(yù)審計活動記錄、通報和責(zé)任追究制度，是十八屆四中全會《決定》精神的應(yīng)有之意。

三、是審計獨立性的內(nèi)在要求

獨立性是一切審計工作的靈魂。1977年，世界審計組織發(fā)布了《利馬宣言》，確定了獨立、高效率和富有成效是公共部門審計的根本原則。2007年通過的《墨西哥宣言》再次重申最高審計機關(guān)的獨立性。2013年10月，世界審計組織第21屆大會通過的《北京宣言》，其最重要成果就是將促進(jìn)良治作為最高審計機關(guān)的使命和目標(biāo)。而在《北京宣言》第二章“最高審計機關(guān)促進(jìn)國家良治”部分的第一點就強調(diào)“審計機關(guān)不僅要獨立于被審計單位，還要免受外部的影響，才能實現(xiàn)促進(jìn)國家良治的目標(biāo)。”由此可見，世界審計組織不再僅僅強調(diào)審計的獨立性，而是將免受外部影響與獨立性放在了同等重要的位置。這表明：為保證審計工作順利開展免受外部影響已經(jīng)成為了世界審計界的一個普遍共識。

在我國現(xiàn)有的審計法規(guī)體系中，《審計法》和《審計法實施條例》位居審計法律法規(guī)體系的頂層，而《審計法》第五條和《審計法實施條例》第九條對于審計機關(guān)免受外部干涉的條款，其表述基本與《憲法》一致，并沒有在《憲法》的基礎(chǔ)上作出更進(jìn)一步的細(xì)化。同時，對于外部干涉審計機關(guān)開展審計工作的行為，《審計法》和《審計法實施條例》也沒有相關(guān)的追究、追責(zé)條款，使得法規(guī)在貫徹執(zhí)行的過程中缺乏威懾力。筆者認(rèn)為，從健全我國審計法律法規(guī)體系和完善審計制度的角度，制定干預(yù)審計活動記錄、通報和責(zé)任追究制度顯得十分必要。

四、是審計體制改革客觀需要

“探索省以下地方審計機關(guān)人財物統(tǒng)一管理?！笔恰稕Q定》中明確提出的一項改革要求，被社會輿論和審計機關(guān)內(nèi)部簡稱為“省以下垂管”，這也是審計體制改革中最引人關(guān)注的領(lǐng)域。而《憲法》第一百零九條明確規(guī)定了地方各級審計機關(guān)的設(shè)立方式，以及既對本級人民政府，又對上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)的管理體制。因此，在現(xiàn)行《憲法》未作修改的情況下，探索“省以下垂管”就必須遵循以下兩點：（一）市、縣兩級審計機關(guān)依然是本級政府的組成部門，而不是作為省級審計機關(guān)的派出機構(gòu);（二）市、縣兩級審計機關(guān)依然要對市、縣兩級人民政府負(fù)責(zé)，而不是只對省級審計機關(guān)負(fù)責(zé)。

在探索推行“省以下人、財、物”統(tǒng)管過程中，如果審計機關(guān)在“人權(quán)”、“財權(quán)”兩個方面不能保持相對的獨立，那么受地方政府的影響就會比較大。而事實上，恰恰是在“人”和“財”的統(tǒng)管方面存在現(xiàn)實的法律障礙：一是根據(jù)《審計法》第八條的規(guī)定，省、市、縣三級審計機關(guān)分別在各級政府行政長官和上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作，而《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條第四款也明確規(guī)定“……地方各級人民政府行使下列職權(quán)……依照法律的規(guī)定任免……國家行政機關(guān)工作人員”。兩部法律的條款對市、縣兩級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制和人事任免作出了明確規(guī)定，限制了“省以下垂管”中的“人事”統(tǒng)管的推進(jìn);二是根據(jù)《預(yù)算法》第三條“國家實行一級政府一級預(yù)算”，市、縣兩級審計機關(guān)作為本級政府的組成部門，部門預(yù)算應(yīng)列在市、縣兩級政府的預(yù)算中。在這種情況下，“省以下垂管”中的“財”統(tǒng)管也受到了現(xiàn)行法律的限制。由此可見，推動“省以下垂管”必然面臨一系列的法律障礙，甚至可能涉及到修改憲法。因此，審計機關(guān)目前的管理體制短期內(nèi)難以發(fā)生改變，在人事任免和預(yù)算安排方面與地方政府依然會有緊密的聯(lián)系。即使將來實現(xiàn)“省以下垂管”，審計機關(guān)仍需要地方政府、部門給予工作上的配合，也就無法避免來自地方政府、部門從方方面面的各種干預(yù)。從推進(jìn)審計體制改革的角度來看，有必要制定干預(yù)審計活動記錄、通報和責(zé)任追究制度。

關(guān)于如何制定干預(yù)審計活動記錄、通報和責(zé)任追究制度，筆者認(rèn)為：應(yīng)參照《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》，對于外部干預(yù)審計活動的行為，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)審計活動的情況，審計人員必須完整、如實的記錄，實現(xiàn)全程留痕，做到有據(jù)可查，并留存相關(guān)書面材料。同時，審計機關(guān)還應(yīng)當(dāng)定期對各種干預(yù)審計活動的情況進(jìn)行匯總分析，將情況報送上級審計機關(guān)，如遇到影響重大、時間緊迫的干預(yù)行為，則立即報告上級審計機關(guān)。對直接或間接干預(yù)審計活動的人員、對審計人員打擊報復(fù)的人員、對不記錄或不如實記錄干預(yù)審計活動行為的審計人員，都應(yīng)該有相應(yīng)的紀(jì)律處分條款和追責(zé)條款，這樣才能起到震懾違法、違規(guī)行為的作用，維護(hù)制度的完整性。

此外，對于一些具有典型性、代表性的違法、違規(guī)干預(yù)審計活動的行為，在向上級審計機關(guān)和本級政府匯報后，按規(guī)定程序報經(jīng)批準(zhǔn)在一定的范圍內(nèi)予以通報，必要時還可面向社會公開，不僅能對潛在的違法違規(guī)者起到教育作用，也能進(jìn)一步樹立和維護(hù)審計機關(guān)依法獨立的良好形象。

綜上所述，在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，借鑒司法領(lǐng)域已經(jīng)實施的防干預(yù)制度，從國家治理的高度設(shè)計和推動審計制度完善，建立干預(yù)審計活動記錄、通報和責(zé)任追究制度，這將為各種干預(yù)審計工作的主體劃定“警戒線”，架起“高壓線”，也會在全社會樹立起審計機關(guān)獨立性不可觸碰的觀念，為我國審計事業(yè)發(fā)展奠定良好的制度基礎(chǔ)。

········參考文獻(xiàn)·····················

[1]本書編寫組.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2014.

[2]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定[Z].北京：中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，2015.

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[4]韓冰.審計保持獨立性：用垂直管理加強反腐[N].每日經(jīng)濟(jì)新聞，2014-10-29（02）.

[5]楊肅昌.“八二憲法”中一個最具爭議且最應(yīng)修改的條文：“九十一條”——為紀(jì)念“八二憲法”頒布30周年而作[EB/OL].http：//www.calaw.cn/article/default.asp？id=8734，2013-07-05.

（作者單位：江西省審計廳）