中國人民銀行迪慶州中心支行課題組

編者按：迪慶地處邊疆少數民族地區(qū)，轄內各縣（市）均屬國家級貧困縣。近年來，在地方各級黨委政府的支持領導下，扶貧開發(fā)工作取得了明顯進展，轄內居民生活得到改善，貧困人口及貧困度明顯下降，但受環(huán)境條件的制約，經濟發(fā)展相對滯后，區(qū)間發(fā)展不平衡，轄內金融機構扶貧開發(fā)壓力較大。本文主要就金融支持轄內扶貧開發(fā)情況進行了調查分析?，F將有關情況編發(fā)，供參閱。

迪慶藏族自治州地處“三江并流”腹心地帶，所轄香格里拉市、德欽縣、維西傈僳族自治縣和經濟開發(fā)區(qū)，均為國家級貧困縣，面積2.4萬平方公里，常住人口40.7萬人，密度為每平方公里17人，有24個少數民族民族，其中千人以上少數民族9個，少數民族人口32.23萬人，占總人數的79.19%，農業(yè)人口32萬人，占總人口的76.19%，擁有耕地面積54.5萬畝，人均耕地面積1.7畝。轄內平均海拔3380米，年平均氣溫4.7～16.5度，無霜期129～197天。到2014年末，全州完成生產總值147.21億元，人均生產總值36213元，農民人均收入5611元，其中：低于國標3750元的有11萬人，占農業(yè)人口34.37%。貧困人口之多、貧困面之大、貧困度之深，是迪慶州扶貧開發(fā)工作的重點和難點。

一、立足現實攻堅克難

迪慶屬于“老、少、邊、窮”貧困地區(qū)，長期以來，由于受到歷史和自然條件的限制，生產力不發(fā)達、經濟發(fā)展相對滯后，地區(qū)發(fā)展不平衡，居民生活質量不高，各個時期的經濟數據都遠遠低于全國、全省平均水平，扶貧開發(fā)攻堅難度較大。建國以來，在黨和國家的關心支持下，在各級黨委政府的直接領導下，貧困地區(qū)的人民群眾生產、生活得到了較大改善和提升，迪慶更是以農奴制社會直接跨越到社會主義初級階段，社會經濟的跨越式發(fā)展有目共睹、罄竹難書。當地居民從衣、食、住、行基本無保障到生活質量的全面改善和提高，進一步體現了社會主義社會的發(fā)展歷程和扶貧開發(fā)工作的成效。

（一）扶貧開發(fā)工作進展逐年加快

迪慶地處高寒山區(qū)，從沿江河谷到雪山高原，海拔高差達5千多米，居民居住高差3千多米，少數民族眾多，且居住分散。扶貧開發(fā)難度相對較大。近年來，通過國家、省、地、自身建設以及異地幫扶等政策措施、以資金、物資、技術等各項扶持，扶貧開發(fā)工作取得了較快發(fā)展。2014年，爭取各項扶貧資金34224萬元，用于當地基礎設施、移民搬遷、能源、交通等民生工程。90%以上村民小組實現了進村公路;50%以上農村住戶用上了太陽能熱水器;居住相對集中（20戶以上）村民小組50%以上實現了道路硬化;60%以上貧困勞動力得到技能培訓;70%以上農戶擁有增收產業(yè)。

（二）金融支持扶貧開發(fā)力度進一步加大

截至2014年末，全轄金融機構9個，金融服務網點69個，從業(yè)人員808人，安裝POS機2584臺，ATM機181臺，人均服務495人。各項存款2596018萬元，同比增長13.25%，各項貸款1517781萬元，同比增長2.81%，其中：農戶貸款45584戶，占農戶的56.77%，貸款余額192412萬元，占總貸款的12.68%。轄內有小貸公司14家，貸款余額27225萬元。轄內有保險機構26個，從業(yè)人員157人，保費收入23311萬元，同比增長18%。

（三）特色產業(yè)發(fā)展帶動扶貧開發(fā)效果明顯

在傳統農牧業(yè)生產的基礎上，特色產業(yè)在這里有很大發(fā)展空間和環(huán)境。高海拔傳統農業(yè)主要以青稞、蕎麥、土豆等為主，基本以家庭為單位的傳統種植。近年來，隨著農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的需要，部分農戶采用“公司+基地+農戶”的方式，與相關單位及公司合作，逐步實現了產業(yè)化生產經營。據統計：現已建成特色農產品基地140萬畝，產值近10億元。其中：糧食基地30.5萬畝;青稞基地10.26萬畝;核桃基地66萬畝;藥材基地5.8萬畝，其他基地20.34萬畝。特色養(yǎng)殖業(yè)也有較快發(fā)展，除傳統的牦牛、藏系羊、藏香豬養(yǎng)殖外，近幾年還先后引進和發(fā)展了梅花鹿、綠皮蛋雞、虹尊魚等特種養(yǎng)殖。截止2014年末，全州50頭以上規(guī)模牛養(yǎng)殖場有270個，存欄量近30萬頭，實現產值過億元;規(guī)模在200頭以上藏香豬養(yǎng)殖場225個，存欄量近50萬頭，產值2.8億元;藏系羊存欄量30萬頭，產值上千萬元。收到了良好的經濟和社會效益。

（四）異地扶貧搬遷項目進展順利

在各級黨委、政府、部門的統一安排部署下，對轄內居住環(huán)境艱苦、生產生活困難，難以就地脫貧致富的貧困村（戶）進行異地移民搬遷。自2010年以來，移民搬遷項目共涉及29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過中央、省、地以及群眾自籌的方式，共籌集各類資金35461.25萬元，同比增長38.2%，其中：中央財政專項扶貧資金10871.2萬元，部門整合15896.69萬元，群眾自籌8573.36萬元，對1886戶，8918人進行了異地移民搬遷。主要用于水、電路、房屋建設等基礎設施建設，做到統一規(guī)劃、統一建設、統一規(guī)格、統一模式具有民族特色和風格的民居，使人感到耳目一新。

（五）生態(tài)農業(yè)產業(yè)發(fā)展呈立體發(fā)展趨勢

迪慶由于海拔差異大，氣候呈垂直立體分布，不同的海拔高度有不同的自然生態(tài)物種分布，按照各自氣候和生態(tài)特征，開發(fā)了不同的生態(tài)農業(yè)種養(yǎng)殖。諸如海拔在2000～2500米的沿江河谷地帶，開發(fā)了上萬畝的葡萄、核桃、油橄欖種植基地，德欽縣太陽魂酒業(yè)生產的冰葡萄酒在市場供不應求，成為迪慶酒業(yè)的品牌項目。海拔在2500～3000米的山區(qū)、半山區(qū)，開發(fā)了5萬畝的中藥材種植基地和特色種養(yǎng)殖業(yè)。諸如維西縣巴朱藏族生態(tài)村，植被覆蓋率高達98.2%，利用生態(tài)優(yōu)勢，開發(fā)了千畝玫瑰、木瓜、核桃等種植基地和中華蜂、藏香豬（雞）養(yǎng)殖基地，其生產的玫瑰蜜產品遠銷省內外，獲得了市場認可和良好經濟效益，戶均收入近萬元，遠高于全縣平均水平。海拔在3000米以上的高原地區(qū)，引進和開發(fā)了10多萬畝的瑪咖種植基地和牦牛、藏香豬、藏系羊養(yǎng)殖基地。2015年5月7日，代表產品迪慶州迪姆生態(tài)高新產業(yè)股份有限公司（企業(yè)簡稱：迪姆生態(tài)，企業(yè)代碼205318）在上海股權托管交易中心Q版成功掛牌上市，成為迪慶首家上市公司。

二、制約扶貧開發(fā)的主要因素

近年來，迪慶州扶貧開發(fā)工作通過多渠道、多部門、多種方式的扶貧攻堅工作，農民收入有了很大提高，生產生活得到了較大改善，產業(yè)發(fā)展取得可喜成效，貧困度有所下降，貧困面逐年減少，取得了可喜的成就。但由于受到自然和歷史因素的制約，扶貧開發(fā)工作依然存在不少困難和問題，主要表現在以下方面：

（一）受自然因素的制約

迪慶屬于邊疆少數民族地區(qū)，地形以沿江河谷半山區(qū)、山區(qū)、雪山高原為主，海拔垂直高差大，氣候差異明顯，地質、氣候條件復雜多變，物種豐富但分布不均，又處于板塊構造結合部，自然災害較為頻繁，對當地居民的生產生活造成較大影響。一是受耕地條件限制：迪慶轄內耕地大多處于山區(qū)、半山區(qū)，坡度為25度以上耕地23萬畝，占耕地面積的40%以上，難以使用和開展現代化農業(yè)耕作模式，致使農作物產出少、品種少、收益低。二是耕地連片開發(fā)難度大：由于受地形、地貌以及氣溫的影響，農作物連片開發(fā)種植難，加之土地承包后，各農戶間的承包地犬牙交錯，在種植方面難以達成共識，導致農業(yè)產業(yè)難以規(guī)模開發(fā)。三是自然災害頻發(fā)，生產生活難以得到根本保證。迪慶處于地震、風暴、悍澇等自然災害多發(fā)地帶，農民抵御和抗擊災害能力十分有限，大都處于被動應對現狀，對大自然的依賴度高。四是垂直立體氣候的影響明顯、農產品分布不均。海拔在4300米以上的面積7795平方千米，占總面積的32.5%，氣候寒冷，基本無人居住。海拔在2800～4300米的高山地區(qū)，氣候寒冷，霜期長，農作物品種稀少，主產青稞、馬鈴薯、蕎麥等少量農產品。海拔在2200～2800米的半山區(qū)，面積11529千米，占總面積的48.7%，農作物品種相對豐富。海拔在2200米以下的河谷地帶，面積4583千米，占總面積的18.8%，農作物可兩熟或三熟。

（二）受人為因素的制約

歷史以來，迪慶就是進藏和聯系東南亞“茶馬古道”的要沖，是藏、漢文化的結合部和交集點。一方面沿襲和傳承著古老的藏族及其他少數民族傳統生活習慣，另一方面又吸收和接納先進的內地文化思想理念。傳統農耕模式和現代產業(yè)發(fā)展存在差異，使得扶貧開發(fā)工作有相當難度。一是經營理念滯后，經濟來源匱乏。在絕大多數貧困農戶中，受自足自給傳統農業(yè)理念的影響，在有限的土地上種植基本糧食，滿足自身消費，難以向市場提供多余的糧食及農副產品，生產生活必須品主要依賴打工解決，收入來源十分有限。二是生產力極不發(fā)達、勞動效率低下。由于可用耕地大多處于高寒山區(qū)、半山區(qū)，難以實施現代化機械耕作，基本上只能采用傳統農耕模式，勞動成本高，生產效率低下。三是部分優(yōu)惠政策應用不到位：無論扶貧貼息貸款或者少數民族特需商品優(yōu)惠貸款，都存在與現實相矛盾之處。諸如項目貼息貸款條件要求必須是投資在300萬元以上的項目才能給予貼息，且不得連續(xù)貼息，這就給很多小微企業(yè)設置了門檻和障礙，能享受該項優(yōu)惠政策的企業(yè)少之又少。四是貸款期限設置與種養(yǎng)業(yè)生產周期相矛盾：近80%以上的扶貧貼息貸款及信用貸款，期限都設置在一年期以內，使得部分諸如重樓、核桃、牦牛養(yǎng)殖等期限相對長的種養(yǎng)業(yè)不能再貸款期內獲得收益，因此而形成不良，影響種、養(yǎng)殖業(yè)的信用。五是部分農戶誠信缺失，失去資金支持后盾：部分農戶對扶貧與信貸的理解偏差，誤將貼息貸款理解為財政資助，拖延貸款歸還，使部分地區(qū)的不良貸款大幅上升。如德欽縣奔子蘭鎮(zhèn)5.9級地震災害重建資金分為財政投入、銀行信貸、自籌等組成，但部分災民誤將信貸部分視同財政補助，拒絕歸還貸款，導致農村信用社不良貸款上升10%以上。

（三）影響扶貧開發(fā)工作的其他因素

迪慶州扶貧開發(fā)工作，經過多年的努力，在各部門的協調配合下，已然取得很大成就，但除自然和人為因素外，尚有一些其他因素制約。一是基礎設施差：由于受到經濟條件的限制，轄內交通、運輸等基礎建設相對滯后，目前為止，鐵路建設剛開始籌建，境內公路6740千米，其中：二級公路不到200千米，德欽縣白茫雪山隧道開挖多年，迄今未開通，在很大程度上影響限制了全縣的運力，增大了運輸成本。二是經濟基礎差，開發(fā)動力不足。上年末，迪慶財政收入僅為19.03億元，而支出則達到101.14億元，收支相差82.11億元，投資需求捉襟見肘，產業(yè)發(fā)展受到較大影響。三是農副產品品種少，產量低：農副產品收入是農民的主要收入來源之一，但由于受到氣候、地貌等限制，轄內農副產品只有幾十個品種，且數量相對少，大部分蔬菜、水果依賴外運，在很大程度上影響了農民收入。四是很多農戶缺乏創(chuàng)業(yè)啟動資金：在相當農戶之中，具有創(chuàng)業(yè)精神和理念的不乏其人，但苦于無創(chuàng)業(yè)啟動資金，自身積累又不多，金融機構雖開辦扶貧貼息、紅色信貸、創(chuàng)業(yè)貸款等金融產品給予支持，但受到各種貸款條件限制，很難獲得創(chuàng)業(yè)所需資金，滿足創(chuàng)業(yè)需求。

三、立足資源優(yōu)勢，開創(chuàng)扶貧開發(fā)新局面

迪慶藏族自治州集雪山、冰川、峽谷、草原、大江、湖泊為一體，立體地理環(huán)境和獨特的氣候條件，孕育了豐富的自然資源，是我國彌足珍貴的物種基因庫，是世界上地質地貌多樣性、生物多樣性和自然景觀多樣性最豐富的地區(qū)之一。近年來，在國家宏觀經濟政策、產業(yè)政策、西部大開發(fā)戰(zhàn)略的指導下，抓機遇、促發(fā)展，根據“生態(tài)立州、產業(yè)強州、文化興州、和諧安州”的戰(zhàn)略發(fā)展思路，在科學、合理、有效保護生態(tài)資源的前提下，利用當地資源優(yōu)勢，可持續(xù)、健康、有序地開發(fā)、利用、配置資源。結合地方實際，因地制宜地對產業(yè)政策調整，建立以“旅游、生物、水電、礦產”四大產業(yè)為支柱產業(yè)，帶動其他產業(yè)共同發(fā)展的產業(yè)布局，從而推動地方經濟迅速發(fā)展。迪慶擁有得天獨厚的自然資源和人文景觀，更擁有“香格里拉”和“三江并流”兩塊世界級品牌，立足依托自身資源優(yōu)勢，并將其轉化為經濟發(fā)展的動力，大力支持和發(fā)展轄內農業(yè)產業(yè)，并把它做大、做好、做強，進而推動地方經濟的健康發(fā)展，為確保民族地區(qū)政治穩(wěn)定，產業(yè)發(fā)展，經濟發(fā)展目標，抓住機遇、立足優(yōu)勢、統籌兼顧、總體規(guī)劃、合理布局、趨利避害，開創(chuàng)扶貧工作新局面。

（一）立足資源優(yōu)勢，著力打造特色和品牌產品

垂直立體氣候成就了不同的地理環(huán)境和氣候特征，同時擁有不同的生物資源，形成了各縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村之間的不同地理特征和氣候環(huán)境，根據各自的區(qū)位優(yōu)勢，尋求符合氣候環(huán)境的特色項目和產品，以村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位，找好切入點，選準突破口，依托資源優(yōu)勢，大力開發(fā)綠色、生態(tài)、環(huán)保的有機農業(yè)產業(yè)，著力開發(fā)和打造具有特色和優(yōu)勢的農特產品，努力提高產品附加值。做到精準扶貧、造血扶貧，切實增加和提高農民收入，推進脫貧致富步伐。

（二）進一步調整信貸結構，切實加大對“三農”的支持力度

信貸資金支持是項目開發(fā)和產業(yè)開創(chuàng)的基礎和前提，各銀行業(yè)金融機構要適時調整信貸結構，靈活運用信貸資金，在風險可控的前提下：一是加大對廣大農戶的授權、授信額度。二是根據產業(yè)發(fā)展和生產周期的需要，適當延長和放寬貸款期限，助推“三農”產業(yè)蓬勃發(fā)展。三是認真做好貸前調查評估工作，確保資金信貸資金安全，把風險降到最低。四是簡化信貸手續(xù)和程序，確保信貸資金及時辦結。五是根據當地產業(yè)發(fā)展特征和需要，切實推進金融產品和服務方式創(chuàng)新，滿足各行業(yè)的投資需求。

（三）加強農村金融創(chuàng)新，拓寬金融支農渠道

一是加快推進農村土地、林權、房屋確權工作，搭建農村土地、林權流轉服務機構和信息平臺，盤活農村閑置資源，使其能夠變現融資，降低農村資源與金融資源的錯配率，吸引金融資源投向三農，促進農村發(fā)展、農民增收。

二是鼓勵金融機構因地制宜健全貸款抵押擔保機制，適當擴大貸款抵押擔保品范圍。針對農戶缺乏合格的貸款抵押擔保品等現實問題，圍繞農民的切實需求，探索研發(fā)結合當地實際的農村土地承包經營權抵押、宅基地使用權抵押及農產品抵押等圍繞農村“三權三證”的新型抵押方式，有步驟地將產權清晰、風險可控的動產和不動產試點用于貸款抵押擔保，為農民提供更加實際、更加完善的金融服務。

（四）培育和扶持特色農業(yè)產業(yè)化發(fā)展，增強金融機構信貸支農信心

一是政府積極落實藏區(qū)優(yōu)惠政策，優(yōu)先引進和扶持農業(yè)龍頭企業(yè)發(fā)展，搭建工業(yè)園區(qū)和農業(yè)龍頭企業(yè)合作發(fā)展平臺，從政策、項目和資金等方面給予支持，做大做優(yōu)農業(yè)龍頭企業(yè)，延長農業(yè)產業(yè)鏈條，促進農產品精深加工，構建“產、供、銷”一條龍的農業(yè)產業(yè)，增強農業(yè)抵御風險能力，消除金融機構“怕”貸顧慮，防止稅源外流，實現企業(yè)、財政、農戶、金融機構多方共贏。二是夯實特色農業(yè)種養(yǎng)殖基地建設，吸引信貸資金投向農業(yè)實體經濟。按照特色優(yōu)勢種養(yǎng)殖業(yè)向最適宜區(qū)域集中，加強農業(yè)組織化、集約化、產業(yè)化發(fā)展的思路，強化特色農業(yè)專業(yè)化生產基地建設，提高基地管理水平，在增強基地輻射力的基礎上，引導基地與農民形成“風險共擔、利益共享、相互協作”的利益聯結機制，增強農民發(fā)展集約化農業(yè)生產的自主性融資需求，并切實提高農民償貸能力，降低農戶信貸資金風險。

（五）引進先進人才、技術，增強扶貧造血功能

迪慶轄內由于立體氣候顯著，動植物種類繁多，開發(fā)利用空間較大，但由于缺乏技術、人才，使得很多特有物產難以得到有效開發(fā)利用，造成資源的浪費和無端損失。為改變這種現狀，合理、有效地開發(fā)利用自然資源，增強自身造血功能，以實現脫貧致富。一是積極引進先進技術和人才，大力研發(fā)具有特色的農特產品，特別是種養(yǎng)業(yè)產品，提高產品附加值，實現農業(yè)產業(yè)、產品價值最大化。二是切實加大對農村勞動力技術的培訓力度，盡快、盡可能適應地方經濟發(fā)展態(tài)勢和產業(yè)結構調整的需要。三是加強學習內地先進的經營模式和管理理念，做大、做精、做強農業(yè)產業(yè)、產品，以此帶動農業(yè)經濟發(fā)展。四是進一步加強農特產品的宣傳和營銷力度，充分利用旅游資源的宣傳效應，盡快拓展農特產品市場，實現經濟價值。五是加強信用體系建設，盡快建立、健全農戶信用檔案，生產經營信得過的農特產品，提升產品知名度，做到誠信做人、誠信經營。六是不斷開發(fā)農特產品的數量和種類，進一步豐富和提高旅游市場、農貿市場的產品需求，擴大深入來源和渠道，及早脫貧致富。

課題組組長：蒲麗敏

課題組成員：郭懷亮（執(zhí)筆）、閔瑤