褚曉琳

（上海海洋大學(xué)海洋學(xué)院，上海201306）

北極漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理法律問題研究

褚曉琳

（上海海洋大學(xué)海洋學(xué)院，上海201306）

基于北極特殊的地理位置和惡劣的自然條件，北極漁業(yè)資源及其賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)具有單一脆弱的特點(diǎn)。目前在北極漁業(yè)資源開發(fā)過程中已經(jīng)出現(xiàn)了無序利用和過度捕撈的問題。然而，北極漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理體系尚不完備。在法律文件方面，北極漁業(yè)受到《聯(lián)合國海洋法公約》和《斯匹茨卑爾根群島條約》等全球、區(qū)域和雙邊法律文件的調(diào)整；在法律制度方面，存在多元治理主體和多層管控局面，導(dǎo)致北極漁業(yè)管理主體混雜、責(zé)任不清、治理無力等一系列缺陷和漏洞，無法實(shí)現(xiàn)北極漁業(yè)資源最優(yōu)管理目標(biāo)。未來，鑒于北極特殊的法律地位，可能無法改變現(xiàn)有管理格局，但是加強(qiáng)和擴(kuò)大合作將是實(shí)現(xiàn)北極漁業(yè)資源可持續(xù)利用，并帶動整個北極地區(qū)健康穩(wěn)定發(fā)展的一條新路徑。

北極;漁業(yè)資源;養(yǎng)護(hù)管理

北極在影響調(diào)節(jié)全球氣候變化、開辟發(fā)展新航路和勘探開發(fā)自然資源等方面都具有極其重要的價值，已引起世界各國的廣泛關(guān)注和重視。北極法律地位較為特殊：目前尚未有一個專門的國際條約統(tǒng)一調(diào)整；其陸地領(lǐng)土主權(quán)歸屬已基本確定；且歷來是一個軍事化地區(qū)。北極特殊的法律地位決定了其漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理具有多元性和復(fù)雜性特點(diǎn)。

一、北極漁業(yè)資源概況

在地理上，北極是指以地球北極點(diǎn)為中心的一大片區(qū)域，具體包括北冰洋及其島嶼、北美大陸和歐亞大陸的北部邊緣地帶。北極漁業(yè)主要是指存在于北冰洋中的漁業(yè)。北冰洋主要位于北極圈以北，構(gòu)成了北極地區(qū)的主體部分，占北極總面積的60%以上。北冰洋較為封閉，其為歐亞大陸、北美大陸和格陵蘭所環(huán)繞，僅通過白令海峽和格陵蘭分別與太平洋和大西洋相連。北冰洋是全球面積最小的一個大洋。由于其和大西洋之間的界限不是十分清楚，很難確切統(tǒng)計(jì)北冰洋的面積，大約在1226-1475萬平方公里之間，具體包括北極點(diǎn)周邊的中心海域和邊緣海域，后者按順時針方向依次為林肯海、波弗特海、楚科奇海、東西伯利亞海、拉普捷夫海、喀拉海、巴倫支海、挪威海和格陵蘭海。[1]2

北極漁場主要分布于以下幾個海域：第一，東北大西洋海域，包括巴倫支海、挪威海、冰島與東格陵蘭周邊海域；第二，西北大西洋海域，包括加拿大東北海域、紐芬蘭和拉布拉多周邊海域；第三，西北太平洋海域，包括俄羅斯和加拿大、美國之間的西南陸地界限沿岸海域；第四，東北太平洋海域，主要包括白令海。[2]其中處于寒暖流交匯的巴倫支海和格陵蘭海是目前漁業(yè)資源仍較為豐富的優(yōu)良漁場。2006至2010年，北極漁業(yè)年捕撈量約為360萬噸，在全球海洋捕撈漁業(yè)中占據(jù)4%左右的市場份額。[3]71

由于惡劣的自然環(huán)境，北極生物種類并不多樣，大約有接近200種魚類，還有23種海洋哺乳動物。[1]101-103目前北極具有商業(yè)開發(fā)價值的魚種主要是鱈魚、鮭魚、鰈魚、鯡魚和香魚（以下主要以鱈魚和鮭魚為例）。

1.北極鱈魚資源

鱈科魚類曾是北極魚類種群中數(shù)量較大的一種，常見的子魚種包括大西洋鱈和白令海狹鱈。北極鱈魚屬洄游魚類，每年9月份由西邊的喀拉海和巴倫支海向南邊的格陵蘭海和挪威海遷移，至冬季時產(chǎn)卵。

早在公元8世紀(jì)，北歐漁民就開始大規(guī)模捕撈北極鱈魚；至19世紀(jì)，北極鱈魚捕撈達(dá)到巔峰；至20世紀(jì)，在越來越強(qiáng)大的捕撈壓力之下，北極鱈魚數(shù)量急劇減少，目前絕大多數(shù)鱈魚種類已處于過度捕撈狀態(tài)。據(jù)世界自然基金會（WWF）2000年的一份研究報(bào)告：從20世紀(jì)70年代開始，大西洋鱈魚漁獲量已下降了70%。[4]如果各國政府不控制捕撈努力量，該魚種將在15年內(nèi)滅絕。

2.北極鮭魚資源

鮭魚是北極極具經(jīng)濟(jì)價值的魚種，常見的子魚種包括大西洋鮭、紅點(diǎn)鮭等。北極鮭魚屬溯河產(chǎn)卵魚種，每年9月至次年2月，成魚借助潮流幫助從沿岸河口上溯至河川上流進(jìn)行產(chǎn)卵。

由于鮭魚具有極高的經(jīng)濟(jì)價值和營養(yǎng)價值，在過去30年里，北極鮭魚承受了大規(guī)模捕撈，種群遭到毀滅性破壞，總量下降達(dá)80%以上。[5]一些北極鮭魚魚種已瀕臨滅絕，如野生大西洋鮭魚目前僅存于挪威和冰島這兩個北極國家海域內(nèi)。

二、北極漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理法律體系的現(xiàn)狀

（一）相關(guān)法律文件

1.全球法律文件

在國際層面上，一些重要的漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理公約如《聯(lián)合國海洋法公約》和《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》等，以及FAO相關(guān)漁業(yè)宣言或決議如《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》等均適用于北極區(qū)域。

（1）《聯(lián)合國海洋法公約》

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（UNCLOS）確立的200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及公海制度使得全球海洋漁業(yè)資源開發(fā)、利用、管理模式發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變。UNCLOS第5部分對專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度作了規(guī)定:沿海國對其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的漁業(yè)資源享有主權(quán)權(quán)利（第56條第1款）；同時負(fù)有一定的養(yǎng)護(hù)管理義務(wù)，以確保其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的漁業(yè)資源不受過度開發(fā)的危害，并與各主管國際組織進(jìn)行海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理合作（第61條第2款）。[6]12

對于跨界魚類種群，沿海國與在鄰接區(qū)域內(nèi)捕撈這些種群的國家應(yīng)直接或通過適當(dāng)?shù)姆謪^(qū)域或區(qū)域組織，達(dá)成必要的管理措施協(xié)議，以加強(qiáng)這些資源的養(yǎng)護(hù)（第63條）；對于高度洄游魚類種群，沿海國和其他捕撈這些魚種的國家應(yīng)直接或通過適當(dāng)國際組織進(jìn)行合作，以實(shí)現(xiàn)資源養(yǎng)護(hù)和促進(jìn)其最適度利用的目標(biāo)（第64條第1款）。[6]12

UNCLOS第7部分對公海制度作了規(guī)定：第2節(jié)“公海生物資源的養(yǎng)護(hù)和管理”規(guī)定所有國家均有在公海上捕魚的自由，但應(yīng)受到公約規(guī)定的養(yǎng)護(hù)管理義務(wù)的限制（第116條）。各國應(yīng)在適當(dāng)情況下通過設(shè)立分區(qū)域或區(qū)域漁業(yè)組織的形式進(jìn)行合作以養(yǎng)護(hù)管理公海區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)資源（第118條）。

（2）《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》

1995年《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》就跨界和高度洄游魚類種群的養(yǎng)護(hù)管理問題做了詳細(xì)規(guī)定?？沙掷m(xù)利用、預(yù)警措施和生態(tài)方法是跨界和高度洄游魚類種群養(yǎng)護(hù)管理的基本原則（第5條）。沿海國和在公海捕魚的國家有義務(wù)進(jìn)行合作，以確保所制定的養(yǎng)護(hù)和管理措施互不抵觸，實(shí)現(xiàn)整體養(yǎng)護(hù)和管理跨界和高度洄游魚類種群的目標(biāo)（第7條第2款）。同時，沿海國和在公海捕魚的國家應(yīng)直接地或通過適當(dāng)?shù)姆謪^(qū)域或區(qū)域漁業(yè)管理組織或安排，就跨界魚類種群和高度洄游魚類種群進(jìn)行合作，以確保這些種群的有效養(yǎng)護(hù)和管理（第8條第1款）。[7]

（3）《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》

1995年《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》（以下簡稱《守則》）規(guī)定了負(fù)責(zé)任漁業(yè)活動的原則和標(biāo)準(zhǔn)，并特別鼓勵基于預(yù)警原則管理包括公海漁業(yè)在內(nèi)的所有漁業(yè)?！妒貏t》雖基于各國自愿，但自通過以來對全球海洋漁業(yè)產(chǎn)生了不可低估的影響。

《守則》將預(yù)警原則列為負(fù)責(zé)任漁業(yè)的基本原則之一，規(guī)定各國、分區(qū)域和區(qū)域漁業(yè)管理組織應(yīng)當(dāng)利用目前最佳的科學(xué)依據(jù)，普遍采取養(yǎng)護(hù)、管理和利用水生生物資源的謹(jǐn)慎方法。不應(yīng)當(dāng)把缺乏足夠的科學(xué)資料作為推遲采取或不采取措施以養(yǎng)護(hù)目標(biāo)物種、與之相關(guān)或從屬物種以及非目標(biāo)種及其環(huán)境的理由（第6條第5款）。并規(guī)定各國在實(shí)施預(yù)警方法時應(yīng)特別考慮資源的數(shù)量和生產(chǎn)率的不確定性、衡量標(biāo)準(zhǔn)、與這種標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)的資源狀況、捕撈死亡率和分布、捕撈作業(yè)對非目標(biāo)種、與其相聯(lián)系或?qū)ζ湟蕾嚨聂~種的影響，以及環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)狀況（第7條第5款）。[8]

2.區(qū)域和雙邊法律文件

北極地區(qū)并沒有一個統(tǒng)一的國際協(xié)定，目前調(diào)整該地區(qū)的專屬法律文件主要是區(qū)域和雙邊的，前者如1920年《斯匹茨卑爾根群島條約》、1992年《東北大西洋海洋生態(tài)保護(hù)公約》和2008年《伊魯利薩特宣言》，后者如2010年《俄羅斯聯(lián)邦與挪威王國關(guān)于在巴倫支海和北冰洋的海域劃界與合作條約》等。

（1）《斯匹茨卑爾根群島條約》

《斯匹茨卑爾根群島條約》于1920年2月由挪威、丹麥、美國、意大利、法國、日本等18個國家在巴黎簽署，并于1925年8月14日正式生效。[1]314

該條約確認(rèn)了挪威對斯匹茨卑爾根群島連同熊島，以及包括位于東經(jīng)10°至35°之間、北緯74°至81°之間的所有島嶼享有充分完全的主權(quán)（第1條）。各締約國船舶和國民平等地享有在以上地區(qū)及其海域內(nèi)捕魚和狩獵的權(quán)利。挪威有權(quán)維持、采取或公布適當(dāng)?shù)拇胧?，以保證在該條約規(guī)定的地區(qū)內(nèi)保護(hù)并在必要時恢復(fù)動植物資源，并應(yīng)確保這些措施對各締約國國民平等適用，不應(yīng)使任何一國國民直接或間接地享有任何豁免、特權(quán)和優(yōu)惠（第2條）。[9]

（2）《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》

《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》于1992年在巴黎由歐共體主持簽署，主要目的是取代1971年的《奧斯陸傾倒公約》和1974年的《防止陸源性海洋污染的巴黎公約》。

該公約的宗旨是防止對東北大西洋和北冰洋部分海域的污染，規(guī)定各締約國如有合理理由認(rèn)為直接或間接排放入海的物質(zhì)可能危害人類健康、海洋生態(tài)環(huán)境和生物資源，以及破壞優(yōu)美環(huán)境或妨礙海洋的其它正當(dāng)用途時，應(yīng)采取預(yù)警措施，即使關(guān)于排放物質(zhì)與危害后果之間的因果關(guān)系還未形成可靠的科學(xué)結(jié)論（第2條）。[10]禁止向海洋傾倒廢舊船舶、航空器、海底電纜等可能導(dǎo)致危害人類健康、海洋生態(tài)環(huán)境和生物資源，以及損害海洋其他合理使用的物質(zhì)（第4條和第5條）。

（3）《伊魯利薩特宣言》

《伊魯利薩特宣言》于2008年5月由環(huán)北冰洋五國美國、加拿大、俄羅斯、丹麥和挪威外長在格陵蘭島的伊魯利薩特通過。該宣言包括北極主權(quán)、北冰洋管治、環(huán)境保護(hù)、航行安全、科研合作等廣泛內(nèi)容。該宣言規(guī)定基于五國在北冰洋大部分地區(qū)享有專屬主權(quán)和管轄權(quán)，因此五國對于氣候變化和海冰消融可能給該地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)和當(dāng)?shù)鼐用褚约霸∶裆鐓^(qū)帶來的嚴(yán)重影響負(fù)有特殊的監(jiān)管責(zé)任。[11]

該宣言是五國首次就北極問題舉行部長級會議達(dá)成的協(xié)議，被認(rèn)為是未來北極爭奪進(jìn)程中的重要標(biāo)志性事件。然而，由于該宣言沒有邀請北極理事會其他三個國家芬蘭、冰島、瑞典，以及以因紐特人為代表的北極原住民組織參加，因而遭到了他們強(qiáng)烈反對。[12]

（4）《俄羅斯聯(lián)邦與挪威王國關(guān)于在巴倫支海和北冰洋海域劃界與合作條約》

《俄羅斯聯(lián)邦與挪威王國關(guān)于在巴倫支海和北冰洋海域劃界與合作條約》于2010年9月15日由挪威和俄羅斯在俄羅斯摩爾曼斯克簽訂，結(jié)束了俄挪兩國自1970年起持續(xù)40年的海域劃界爭端。該條約主要規(guī)定了俄挪海域分界線、各自管轄海域范圍、漁業(yè)和油氣資源合作等問題。

該條約第3條和附件1對俄挪兩國漁業(yè)合作問題做了詳細(xì)規(guī)定，指出兩國主要合作機(jī)制仍應(yīng)基于1975、1976年前蘇聯(lián)與挪威的漁業(yè)協(xié)定和俄挪聯(lián)合漁業(yè)委員會。[13]

（二）相關(guān)法律制度

北極漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理法律制度較為復(fù)雜，存在多元治理主體和多個管理層面，既有區(qū)域和雙邊的，也存在單一國家的。

1.區(qū)域?qū)用?/p>

在區(qū)域?qū)用嫔?，目前尚未有覆蓋整個北極區(qū)域的漁業(yè)管理組織。一些區(qū)域性漁業(yè)管理組織所管轄區(qū)域會涉及北極海域，如西北大西洋漁業(yè)組織（NAFO）、北大西洋鮭魚養(yǎng)護(hù)組織（NASCO）、東北大西洋漁業(yè)委員會（NEAFC）、國際太平洋鳙鰈漁業(yè)委員會（IPHC）、北太平洋溯河漁業(yè)委員會（NPAFC）等。[6]13其中NAFO成立于1979年，管理范圍包括20個漁區(qū)和12種魚類種群，涵蓋了除鱒魚、金槍魚和鯨魚以外的幾乎所有的北極主要魚類資源。NEAFC成立于1959年，管轄海域比NAFO更廣，管理魚種也基本囊括了絕大多數(shù)北極主要魚類。

此外，區(qū)域?qū)用娴谋睒O理事會是北極事務(wù)的一個重要討論平臺。其于1996年在加拿大渥太華成立，宗旨是促進(jìn)北極合作，特別是環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。北極理事會包括三類參加者：成員國、永久參加者和觀察員。其中成員國為加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國；永久參加者為3個代表土著居民的組織；觀察員包括永久觀察員和正式觀察員兩種，前者為6個非北極國家：英國、法國、德國、西班牙、荷蘭與波蘭；后者為日本、韓國、意大利、中國、印度和新加坡。北極理事會下設(shè)6個工作組，其中與漁業(yè)相關(guān)的是北極動植物養(yǎng)護(hù)工作組，其主要職責(zé)為促進(jìn)北極生物多樣性。然而，事實(shí)上目前漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理問題尚未正式納入北極理事會管轄范疇。[6]13

2.雙邊層面

在雙邊層面上，根據(jù)前蘇聯(lián)與挪威之間的漁業(yè)協(xié)定成立的俄挪聯(lián)合漁業(yè)委員會負(fù)責(zé)俄羅斯和挪威兩國交界海域內(nèi)漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)管理問題，如通過定期會晤商討雙方捕撈量和管理制度。俄挪聯(lián)合漁業(yè)委員會所通過的決議對其他北極國家具有一定的排他性。只有這些國家接受俄挪雙方所確定的捕撈配額和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)后，才能獲準(zhǔn)在相應(yīng)海域從事捕撈活動。[3]82

3.國家層面

在國家層面上，環(huán)北冰洋五國美國、加拿大、俄羅斯、丹麥和挪威針對北極海域漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理問題都制定了相應(yīng)法規(guī)，并采取一定措施。

1983年美國發(fā)布了《美國的北極政策》，強(qiáng)調(diào)美國在北極地區(qū)擁有獨(dú)特權(quán)益，并直接關(guān)系到美國的資源開發(fā)、科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)，甚至是軍事安全。1984年美國國會通過《北極考察和政策法案》，組建了“部門間北極研究政策委員會”和“北極考察委員會”，直接隸屬總統(tǒng)和國會。[1]335-3362009年美國聯(lián)邦漁業(yè)管理部門決定在從白令海峽北部至與加拿大東部接壤的美國所屬北極海域禁止一切商業(yè)捕撈活動；在恢復(fù)商業(yè)捕撈之前，應(yīng)由北太平洋漁業(yè)管理委員會對該海域受到全球變暖而發(fā)生的影響作出更好的評估。

加拿大于1978年通過了《加拿大漁區(qū)命令》，在北極海域建立了200海里專屬漁區(qū)。1926年加拿大還建立了“北極群島保護(hù)區(qū)”，包括北緯60°以北，西經(jīng)60°和141°之間的所有陸地和海域，目的是保護(hù)土著居民和野生動物。

1985年前蘇聯(lián)公布了北冰洋、黑海和波羅的海的領(lǐng)海基線，在大部分北冰洋海岸建立了直線基線體系。[1]337-3382008年9月俄羅斯發(fā)表了《2020年前及更遠(yuǎn)的未來俄羅斯聯(lián)邦在北極的國家政策原則》，作為其北極戰(zhàn)略規(guī)劃。[14]該原則指出俄羅斯聯(lián)邦在北極地區(qū)的國家利益主要體現(xiàn)在下列方面：北極作為俄羅斯的“自然資源戰(zhàn)略基地”，對國家實(shí)現(xiàn)社會-經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)具有十分重要的作用；保持北極的和平與安定，并在該地區(qū)開展國際合作；保護(hù)北極獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)；北冰洋航線是俄羅斯在北極地區(qū)唯一的一條水上通道。

丹麥在1963年頒布的《劃分格陵蘭領(lǐng)海的法令》確定了其領(lǐng)?；€為平均大潮低潮線或直線基線。實(shí)際上，丹麥在絕大部分格陵蘭海岸采用的都是直線基線。1976年頒布了《丹麥王國漁業(yè)領(lǐng)土法》，規(guī)定在格陵蘭建立200海里漁區(qū)。1996年頒布《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)法》，并于2004年將該法適用于格陵蘭，正式在格陵蘭建立200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。2011年8月公布了《2011-2020年丹麥王國北極戰(zhàn)略》，目標(biāo)是保持北極經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，尊重北極脆弱氣候、環(huán)境和自然生態(tài)條件，加強(qiáng)國際合作，實(shí)現(xiàn)一個和平、安全和可靠的北極地區(qū)。[15]

挪威根據(jù)1920年《斯匹茨卑爾根群島條約》賦予其對斯匹茨卑爾根群島充分完全的主權(quán)，不斷強(qiáng)化對該群島的管制。1976年挪威將專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度適用于斯匹茨卑爾根群島，1977年在該群島建立了200海里漁業(yè)保護(hù)區(qū)，并頒布了多個專門適用于該群島的法規(guī)，如《斯瓦爾巴德環(huán)境保護(hù)法令》、《挪威經(jīng)濟(jì)區(qū)法令》等。2005年，挪威宣布北極“未來將是挪威最重要的戰(zhàn)略地區(qū)”。2006年12月又公布了《挪威政府北極戰(zhàn)略》。2009年3月再次發(fā)表《北方的新進(jìn)展：挪威政府下一步北極戰(zhàn)略》，確定了未來10到15年挪威北極發(fā)展戰(zhàn)略和應(yīng)對北極問題的路徑。[16]

三、北極漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理法律體系的問題與發(fā)展

（一）現(xiàn)存問題

北極漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理法律體系復(fù)雜多樣，這雖然在一定程度上體現(xiàn)了管理的靈活性，但是也帶來諸多問題。

1.相關(guān)法律文件的局限性

適用于北極漁業(yè)的全球、區(qū)域和雙邊法律文件均具有一定局限性。如全球性法律文件《聯(lián)合國海洋法公約》僅對海洋法一般性問題做了規(guī)定，不足以解決北極冰封海域漁業(yè)管理的特殊問題[17]4；《聯(lián)合國魚類種群協(xié)定》重點(diǎn)關(guān)注跨界和高度洄游魚類種群管理，在北極漁業(yè)中不具有普適性；《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》僅具自愿性，不能對北極漁業(yè)管理產(chǎn)生法律約束力。[18]區(qū)域性法律文件如《斯匹茨卑爾根群島條約》和《東北大西洋海洋生態(tài)保護(hù)公約》僅對斯匹茨卑爾根群島管控和東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)等具體北極問題作出規(guī)定，并沒有重點(diǎn)關(guān)注北極漁業(yè)養(yǎng)護(hù)問題；《伊魯利薩特宣言》也僅是不具有法律約束力的協(xié)定。雙邊性法律文件如《俄羅斯聯(lián)邦與挪威王國關(guān)于在巴倫支海和北冰洋海域劃界與合作條約》只是調(diào)整俄挪管轄區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)問題。所以，無論是全球性法律文件，還是區(qū)域和雙邊性法律文件，它們都未能針對北極漁業(yè)養(yǎng)護(hù)管理的特殊性建立廣泛適用的法律制度，因而不能很好地解決北極漁業(yè)問題。

2.適當(dāng)漁業(yè)管理組織的缺失

目前在北極海域存在區(qū)域和雙邊層面的多個管理組織，但它們都未能真正承擔(dān)起北極漁業(yè)養(yǎng)護(hù)管理職責(zé)。在區(qū)域?qū)用?，北極理事會雖在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方面取得一定成效，但其規(guī)定和義務(wù)不具有法律約束力，且一直未能將漁業(yè)問題納入其管理范疇。NAFO和NEAFC等區(qū)域性漁業(yè)管理組織所管轄范圍雖涉及北極國家管轄的部分海域和北冰洋部分公海海域，但并未拓展到整個北極海域；且成員國有限，未能囊括所有重要北極國家。而且鑒于各自有限的管轄范圍，今后拓展成員國也并不現(xiàn)實(shí)[19]；此外，這些區(qū)域漁業(yè)管理組織的“退出機(jī)制”使得很多成員國以此為借口規(guī)避資源養(yǎng)護(hù)要求。如NAFO在成立之初就設(shè)立了成員國退出機(jī)制，其初衷雖為保持優(yōu)良的組織結(jié)構(gòu)和成員制度，但實(shí)則成為成員國在違背義務(wù)時的正當(dāng)退出理由。1979至2003年期間，先后有12個成員國退出了72項(xiàng)保護(hù)和管理措施。這種退出機(jī)制使得北極區(qū)域漁業(yè)管理組織難以對其成員國實(shí)行強(qiáng)制管理，很多養(yǎng)護(hù)措施形同虛設(shè)。在雙邊層面，俄挪漁業(yè)委員會等組織的管轄范圍僅限于兩國管轄海域，基本不涉及北極公海區(qū)域。因而，目前北極尚未有涵蓋整個北極海域且能夠強(qiáng)有力養(yǎng)護(hù)管理漁業(yè)資源的適宜漁業(yè)組織。

3.單一國家無序權(quán)力擴(kuò)張

北極周邊國家對北極地區(qū)領(lǐng)土和海域的爭奪不斷升溫。它們在北極地區(qū)無序的權(quán)力擴(kuò)張導(dǎo)致北極漁業(yè)在排他性單一國家管控模式下產(chǎn)生非合作的管理困境。由于北極漁業(yè)資源多屬于跨界魚類和高度洄游魚類種群，其養(yǎng)護(hù)是需要相關(guān)國家通力配合才可以達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。而單一國家的治理模式使得北極漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)無法統(tǒng)一，管理措施無法協(xié)調(diào)，很容易產(chǎn)生治理空白和漏洞，為非法、未報(bào)告、未管制漁業(yè)（IUU漁業(yè)）提供可乘之機(jī)，致使北極漁業(yè)資源最優(yōu)管理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

總之，由于北極海域全球、區(qū)域和雙邊法律文件的局限，以及相關(guān)適當(dāng)漁業(yè)組織的缺失，加之北極周邊國家的無序擴(kuò)張，致使北極漁業(yè)管理適用法律不健全、治理主體混亂，這極易導(dǎo)致在打擊IUU漁業(yè)和管理其他漁業(yè)問題時，缺乏單一有效的歸責(zé)機(jī)制，致使責(zé)任主體認(rèn)定不清，漁業(yè)管控力度大大削弱。

（二）未來發(fā)展

很多學(xué)者認(rèn)為可比照南極問題，在北極制定一個《北極條約》，以確保北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展?！侗睒O條約》應(yīng)明確以下問題：①北極專用于和平目的；②凍結(jié)北極國家根據(jù)UNCLOS有關(guān)外大陸架規(guī)定在北極海域的要求；③確定北極公海區(qū)域“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的法律地位。[17]7然而，鑒于南北極不同的法律地位，意圖在北極通過一個類似于《南極條約》的統(tǒng)一法律體系幾乎是不可能的。因而，北極統(tǒng)一漁業(yè)養(yǎng)護(hù)管理法律體系的存在前提不具現(xiàn)實(shí)性。

此外，單就北極現(xiàn)有漁業(yè)法律體系而言，由于存在多個層面的法律文件和管理組織，且這些法律文件和管理組織都不同程度的存在不足之處，所以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)北極現(xiàn)有漁業(yè)法律體系的統(tǒng)一提升，通過有關(guān)北極漁業(yè)養(yǎng)護(hù)管理的統(tǒng)一協(xié)定，并設(shè)立一個新的北極區(qū)域漁業(yè)組織，在不同法律地位的北極海域建立協(xié)調(diào)的漁業(yè)管理制度是困難重重，難以實(shí)現(xiàn)。

在建立北極統(tǒng)一漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理法律體系暫時不具備條件的情況下，加強(qiáng)現(xiàn)有漁業(yè)養(yǎng)護(hù)管理體系，使之形成一個更加協(xié)作、更加有效的治理體系，相對更具有可行性。具體而言，未來北極漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理將在很長一段時間內(nèi)保持現(xiàn)有格局，對此，應(yīng)在尊重、執(zhí)行和加強(qiáng)北極漁業(yè)現(xiàn)有多級法律文件和多層管理組織現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，使之盡可能相互融合、相互支持，形成一個動態(tài)的相互關(guān)聯(lián)的治理整體，實(shí)現(xiàn)總的效果大于各組織或機(jī)構(gòu)的效果總和，從而更好地促進(jìn)北極漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。[17]6-7

可以說，加強(qiáng)北極漁業(yè)養(yǎng)護(hù)管理合作并進(jìn)一步擴(kuò)大合作范圍將是未來北極漁業(yè)發(fā)展的一個重要趨勢。如可將北極現(xiàn)存的雙邊漁業(yè)管理機(jī)制發(fā)展成為多邊機(jī)制，以擴(kuò)大管理范圍，增強(qiáng)養(yǎng)護(hù)力度，促進(jìn)北極漁業(yè)更有效管理；北極區(qū)域性漁業(yè)管理組織也可適當(dāng)采取強(qiáng)制性手段以加強(qiáng)對成員國的約束，以提升管轄范圍內(nèi)養(yǎng)護(hù)措施的實(shí)施效果；甚至在環(huán)北冰洋國家之間達(dá)成一個全面的海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理協(xié)定，并以此成立一個開放性漁業(yè)管理組織，允許非北極國家加入，這種設(shè)想對于實(shí)現(xiàn)北極漁業(yè)資源的合作開發(fā)利用和優(yōu)化管理是大有裨益的，而且基于漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)管理的靈活性和低敏感性，這種設(shè)想未嘗不可，且有可能促進(jìn)北極其他事物的進(jìn)一步合作與管理升級。

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[7]執(zhí)行1982年12月10日《聯(lián)合國海洋法公約》有關(guān)養(yǎng)護(hù)和管理跨界魚類種群和高度洄游魚類種群的規(guī)定的協(xié)定[Z/OL].（2016-04-27）.http://www.lawyee.net/act/act_display.asp?rid=310081.

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A Study on the Legal Issues of Conservation and Management of Arctic Fishery Resources

CHU Xiaolin
(School of Marine Science,Shanghai Ocean University,Shanghai 201306,China)

The Arctic fishery resources and its ecosystem are fragile,due to the special geographical location and poor natural conditions of the Arctic.At present,there have been some problems of disordered exploitation and over-fishing during the utilization of Arctic fishery resources.However,the conservation and management system of Arctic fishery resources is not complete.About the legal management documents,the Arctic fishery resources are subject to the adjustment of United Nations Convention on the Law of the Sea,the Spitsbergen Treaty and other international,regional and bilateral legal documents;about the legal management system, there exist multi governance bodies and management layers,which leads to diverse subjects,unclear responsibility,weak governance and other defects and loopholes,making it hard to achieve the optimal management of Arctic fishery resources.In the future,in view of the special legal status of the Arctic,it is difficult to change the existing Arctic management pattern,but strengthening and expanding cooperation is a new path to achieve sustainable utilization of Arctic fishery resources and promote the healthy and stable development of the Arctic.

Arctic;fishery resources;conservation and management

D922.68

A

1008-8318（2016）02-0001-07

2016-02-11

褚曉琳（1980-），女，山東臨沂人，副教授，博士。