文 / 馮曉敏（南京師范大學(xué)）

民國(guó)時(shí)期相對(duì)動(dòng)蕩，國(guó)家面臨著戰(zhàn)亂和各種危機(jī)。盡管如此，民國(guó)時(shí)期的教育還是在無(wú)數(shù)仁人志士的努力下取得了不小進(jìn)展。

隨著辛亥革命的勝利和民主共和政體的建立，南京臨時(shí)政府在成立之際就宣布，今后國(guó)家的任務(wù)是要團(tuán)結(jié)全體人民，“丕振實(shí)業(yè)促進(jìn)教育”，以“增祖國(guó)之光榮，造民國(guó)之幸?！?。教育關(guān)乎一個(gè)國(guó)家當(dāng)下興衰與未來(lái)的發(fā)展，因此對(duì)于剛剛建立新政權(quán)的民國(guó)政府，如何建立新的教育管理制度體系，成為其必須要面對(duì)的重要課題。教育管理制度不僅對(duì)教育管理自身產(chǎn)生一定的規(guī)約作用，而且通過(guò)對(duì)政府與學(xué)校關(guān)系等方面的規(guī)范，會(huì)對(duì)整個(gè)教育的發(fā)展產(chǎn)生漣漪效應(yīng)。

民國(guó)時(shí)期相對(duì)動(dòng)蕩，國(guó)家面臨著戰(zhàn)亂和各種危機(jī)。盡管如此，民國(guó)時(shí)期的教育還是在無(wú)數(shù)仁人志士的努力下取得了一些進(jìn)展。我們按照教育行政制度、政校關(guān)系制度和學(xué)校管理制度三個(gè)方面，并結(jié)合歷史發(fā)展的邏輯順序分別進(jìn)行梳理。

教育行政制度的變遷

民國(guó)政府成立之初即開(kāi)始從中央到地方對(duì)清末專(zhuān)制主義的教育行政體制進(jìn)行徹底改革，力求從教育行政管理上，為教育發(fā)展建立制度上的保障。1912年8月，臨時(shí)政府公布了《參議院議決修正教育部官職》，該章程規(guī)定教育部直屬于大總統(tǒng)，掌管教育、學(xué)藝及歷象事務(wù)。設(shè)教育總長(zhǎng)一人，為內(nèi)閣成員，屬政務(wù)官；設(shè)次長(zhǎng)一人，輔助總長(zhǎng)，屬事務(wù)官。同時(shí)將教育部?jī)?nèi)部的組織分為總務(wù)廳以及普通教育、專(zhuān)門(mén)教育、社會(huì)教育三司。此外，該章程規(guī)定每司設(shè)司長(zhǎng)一人，司下設(shè)科，還規(guī)定設(shè)參事、秘書(shū)、視學(xué)、僉事、主事、技正、技士等若干人。這一章程以法令的形式確立了民國(guó)初期的教育行政管理框架。

隨后民國(guó)教育部在1912年9月和1913年1月分別頒布了《審定教課用書(shū)規(guī)程》和《視學(xué)規(guī)程》，進(jìn)一步規(guī)定了各個(gè)階段教科書(shū)的編輯、出版及相關(guān)的視學(xué)管理制度等。教育法令的推行使得民國(guó)的中央教育行政體制日趨完善。這樣的教育行政體制大致延續(xù)到1927年。

1927年，蔡元培和李石曾等提議仿效法國(guó)教育行政制度，組織“中華民國(guó)”大學(xué)院為全國(guó)最高學(xué)術(shù)教育行政機(jī)關(guān)，以大學(xué)區(qū)為教育行政單位。同年6月7日，國(guó)民黨中央政治會(huì)議通過(guò)了蔡元培等的建議，采用了大學(xué)院和大學(xué)區(qū)制。但隨后為了適應(yīng)中央集權(quán)制統(tǒng)治，1928年8月，大學(xué)院和大學(xué)區(qū)制被廢除，恢復(fù)了中央教育行政機(jī)構(gòu)的教育部建制。

民國(guó)政府對(duì)省縣級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)也做出了調(diào)整。民國(guó)建立后，一切行政隸屬于軍政之下，因此，大部分省級(jí)教育行政是在省都督府民政司之下設(shè)立教育科，管理全省教育行政事宜。1917年9月，臨時(shí)政府公布了《教育廳暫行條例》。該條例規(guī)定了各省設(shè)立教育廳，直屬于教育部。廳長(zhǎng)由大總統(tǒng)簡(jiǎn)任，職能是“秉承省長(zhǎng)執(zhí)行全省教育行政事務(wù)，監(jiān)督所屬職員暨辦理地方教育之各縣知事”。1918年4月，教育部又公布了《省視學(xué)規(guī)程》，各省設(shè)省視學(xué)4人，由省教育行政長(zhǎng)官委任，承省教育行政長(zhǎng)官之命視察全省教育事宜。至此，省級(jí)教育行政組織已基本完善。

而對(duì)于縣級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)，1912年2月，臨時(shí)大總統(tǒng)孫中山公布了《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官?gòu)d組織令》，要求縣公署必須設(shè)科以管理教育事務(wù)。1914年8月，教育部呈請(qǐng)縣仍設(shè)勸學(xué)所，在自治區(qū)設(shè)立學(xué)務(wù)委員，力求重現(xiàn)并統(tǒng)一縣級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)。1918年4月，教育部在公布《省視學(xué)規(guī)程》的同時(shí)，還公布了《縣視學(xué)規(guī)程》。該規(guī)程規(guī)定各省應(yīng)設(shè)縣視學(xué)每縣1～3人，“秉承縣知事視察全縣教育事宜”。1924年2月，《縣教育局規(guī)程》正式公布，規(guī)定縣教育局由局長(zhǎng)、視學(xué)及事務(wù)若干人組成。至此，縣級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)也得到了完善。國(guó)民黨南京政府成立后，縣教育行政組織也在不斷變更。1929年7月，在廢止大學(xué)區(qū)制的同時(shí)，民國(guó)政府恢復(fù)了省教育廳的建制。

政校關(guān)系制度變遷

在教育管理制度中，政府及教育行政部門(mén)與學(xué)校的關(guān)系如何一直是關(guān)注的焦點(diǎn)，它不僅關(guān)系到學(xué)校自身的發(fā)展，而且能體現(xiàn)出政府所持有的教育理念。

1912年民國(guó)政府確立了中央教育行政的基本格局，從教育部的內(nèi)部組織和職責(zé)看，教育部分為總務(wù)廳、普通教育司、專(zhuān)門(mén)教育司、社會(huì)教育司四大部門(mén)。其中，總務(wù)廳負(fù)責(zé)管理直轄學(xué)校及公立學(xué)校職員，學(xué)校經(jīng)費(fèi)及稽核直轄官署之會(huì)計(jì)等。而對(duì)于地方教育行政而言，各級(jí)主要負(fù)責(zé)相應(yīng)的學(xué)校。例如省級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)建立之初，江蘇省都督府就于1912年1月制定省立學(xué)校管理通則，規(guī)定省立各學(xué)校由都督府管轄，縣里學(xué)校由民政長(zhǎng)官管轄。

同時(shí)，1912年9月28日，教育部公布了《小學(xué)校令》和《中學(xué)校令》，規(guī)定小學(xué)校分為高、初二等。初等小學(xué)校由城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)設(shè)立，四年畢業(yè)；高等小學(xué)校由縣設(shè)立，11歲入學(xué)，三年畢業(yè)。同時(shí)規(guī)定中學(xué)校為省立，由省行政長(zhǎng)官規(guī)定地點(diǎn)及校數(shù)，省立中學(xué)經(jīng)費(fèi)從省經(jīng)費(fèi)支出；各縣如有力量，也可以一縣或數(shù)縣聯(lián)合設(shè)立中學(xué)，稱縣立中學(xué)；私人也可依照法令設(shè)立，稱私立中學(xué)；專(zhuān)教女子的稱女子中學(xué)。上述中學(xué)的設(shè)立，“須經(jīng)教育總長(zhǎng)認(rèn)可”。

按規(guī)定，省立中學(xué)校長(zhǎng)由省行政長(zhǎng)官任用，縣立中學(xué)校長(zhǎng)由縣知事呈請(qǐng)省行政長(zhǎng)官任用，教員隨時(shí)由校長(zhǎng)任用，但須呈請(qǐng)各上級(jí)行政長(zhǎng)官認(rèn)可。根據(jù)這一部令，辛亥革命后，全國(guó)所有的省都設(shè)立或改立了省屬中學(xué)，特別是在一些學(xué)務(wù)較發(fā)達(dá)的省區(qū)，設(shè)立就更多，如江蘇省在原有的基礎(chǔ)上，于1912年改設(shè)立了11所省立中學(xué)。

此外，這一時(shí)期教育部還對(duì)初等教育的師資、設(shè)備、經(jīng)費(fèi)及學(xué)費(fèi)，以及對(duì)學(xué)校管理的歸屬等等作了詳細(xì)的規(guī)定。例如，在設(shè)學(xué)經(jīng)費(fèi)上，規(guī)定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)立小學(xué)的，由城鎮(zhèn)鄉(xiāng)或?qū)W校聯(lián)合承擔(dān)；縣立高等小學(xué)校的，由縣經(jīng)費(fèi)支持。在學(xué)校的行政歸屬管理上，由城鎮(zhèn)總董及學(xué)校聯(lián)合長(zhǎng)受縣行政長(zhǎng)官之令，負(fù)責(zé)掌管城鎮(zhèn)鄉(xiāng)立小學(xué)；而以縣經(jīng)費(fèi)設(shè)立的高等小學(xué)，由縣行政長(zhǎng)官掌管。此外還規(guī)定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)立小學(xué)、縣立高等小學(xué)的校長(zhǎng)和教員所執(zhí)行的教育事務(wù)，以及私立小學(xué)校的教育事務(wù)，均由縣行政長(zhǎng)官監(jiān)督。

國(guó)民黨南京政府成立后，建立中小學(xué)校訓(xùn)育制度，全面控制學(xué)校教育，同時(shí)在小學(xué)和初中實(shí)行了童子軍訓(xùn)練，在高中以上學(xué)校實(shí)行軍事教育和軍事訓(xùn)練，把學(xué)校作為兵營(yíng)，用管理軍隊(duì)的辦法管理學(xué)校，其目的在于訓(xùn)練兒童、青年的絕對(duì)服從精神。除此之外，國(guó)民黨政府還通過(guò)實(shí)行教科審查制度、畢業(yè)會(huì)考和總考試制度，來(lái)進(jìn)一步控制學(xué)校教育。

學(xué)校管理制度的變遷

學(xué)校管理制度是教育管理制度的主要組成部分，內(nèi)容涉及學(xué)校內(nèi)部教育教學(xué)的管理以及教師學(xué)生的管理等內(nèi)容?？梢?jiàn)，學(xué)校管理制度直接影響著學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的提升和學(xué)校的發(fā)展。

就學(xué)校內(nèi)部的教育教學(xué)而言，民國(guó)建立之初，中學(xué)教育課程取消文、實(shí)分科，重視普通文化陶冶并明確廢除讀經(jīng)講經(jīng)。新擬定的教學(xué)科目是修身、國(guó)文、外國(guó)語(yǔ)、歷史、地理、數(shù)學(xué)、博物、物理、化學(xué)、法制、經(jīng)濟(jì)、圖畫(huà)、手工、樂(lè)歌和體操等。女子中學(xué)加授家事、園藝和縫紉。其中，《中學(xué)校令施行規(guī)則》對(duì)學(xué)校教科書(shū)的要旨等作了詳細(xì)的規(guī)定，增強(qiáng)其可操作性，如物理、化學(xué)的要旨是“習(xí)得自然現(xiàn)象之知識(shí)領(lǐng)悟其中法則對(duì)人生之關(guān)系”，“宜授以中藥現(xiàn)象及定律，并器械之構(gòu)造作用元素與化合物之性質(zhì)、兼課實(shí)驗(yàn)”。對(duì)于學(xué)校對(duì)學(xué)生的管理，《中學(xué)校令施行規(guī)則》以“入學(xué)轉(zhuǎn)學(xué)退學(xué)及儆戒”專(zhuān)章做了說(shuō)明規(guī)定，如規(guī)定“性行不良難望悛改者”“成績(jī)過(guò)劣難造就者”“陸續(xù)曠課至百日以上者”“接續(xù)曠課一月以上者”，“校長(zhǎng)得命其退學(xué)”。1912年，教育部還頒布了《學(xué)校管理規(guī)程》，規(guī)定除教科書(shū)教學(xué)外，教師還對(duì)學(xué)生負(fù)有訓(xùn)導(dǎo)之責(zé)，明確了教師進(jìn)行教學(xué)和德育的雙重任務(wù)。

隨著1922年新學(xué)制的頒布，初等教育與中等教育都發(fā)生了變化。其中，初等教育的變化主要體現(xiàn)在課程結(jié)構(gòu)的變化。與之前的課程相比，初等教育課程變化較大的是：推行語(yǔ)體文和國(guó)語(yǔ)；初小增加社會(huì)、自然；增加公民、衛(wèi)生，廢止修身；改圖畫(huà)、手工為工用藝術(shù)和形象藝術(shù)。這一時(shí)期對(duì)于中等教育管理而言，最為重要的是中學(xué)教育的目標(biāo)變更及其相應(yīng)的教學(xué)管理體制的改革。1918年，教育部召開(kāi)全國(guó)中學(xué)校校長(zhǎng)會(huì)議，建議中學(xué)對(duì)于志愿升學(xué)的學(xué)生仍分文、實(shí)兩科；對(duì)于不升學(xué)而從事職業(yè)的學(xué)生，則設(shè)第二部，根據(jù)地方的需要酌設(shè)職業(yè)科，并施行分科制或選科制。

縱觀民國(guó)教育管理制度發(fā)展史，雖然當(dāng)時(shí)社會(huì)動(dòng)蕩不安，但教育管理制度的發(fā)展總體上仍在艱難探索中不斷前行，并取得了一定的成績(jī)。具體表現(xiàn)在，一定程度上進(jìn)行了中央與地方教育行政權(quán)限的劃分，且注重機(jī)構(gòu)的工作效率問(wèn)題；大學(xué)區(qū)制的探索體現(xiàn)出民國(guó)政府對(duì)借鑒國(guó)外先進(jìn)理念的積極態(tài)度與勇于突破自我局限性的勇氣；對(duì)中小學(xué)教育管理的相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步規(guī)范了此階段的辦學(xué)行為，也為中小學(xué)教育的發(fā)展提供了制度保障。

當(dāng)然，這并不代表當(dāng)時(shí)的教育管理制度僅有好的方面，或者說(shuō)其都值得借鑒，甚至可以完全加以照搬。反觀此時(shí)期教育管理制度的變遷，其中所折射出的民主、多元和開(kāi)放的精神是其不可磨滅的價(jià)值。