?

當(dāng)代中國特別目的區(qū)地方治理結(jié)構(gòu)：內(nèi)涵及其價值

文／周思勤

摘要：特別目的區(qū)在中國由來已久并以不同形式存在著，它較之于一般的地方行政區(qū)具有更為豐富的資源稟賦、多元化的政策訴求以及更高的社會參與度。在特別目的區(qū)存續(xù)的過程中，其組織結(jié)構(gòu)和關(guān)系結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出了一定的特殊性。特別目的區(qū)存續(xù)是諸多因素作用下的合力結(jié)果，一旦特別目的區(qū)得以建立，其治理結(jié)構(gòu)會依賴現(xiàn)有的權(quán)利優(yōu)勢不斷強(qiáng)化這種治理機(jī)制，保證特別目的區(qū)治理結(jié)構(gòu)的長期穩(wěn)定。當(dāng)前，中國地方政府的自主性正不斷提升，特別目的區(qū)正是參與地域性分權(quán)和功能性分權(quán)的重要力量，其設(shè)立也是國家針對不同地區(qū)開展差異化施政的主要手段之一。

關(guān)鍵詞：特別目的區(qū)；地方治理；治理結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)的地方政府學(xué)總是從行政層級的角度對地方政府進(jìn)行分析，著重考察它們的權(quán)限及與各級政府之間的互動模式，即關(guān)注它們的縱向關(guān)系。針對特別目的區(qū)的研究給地方治理研究帶來了一種新的認(rèn)識方法和思路，特別目的區(qū)治理結(jié)構(gòu)的研究是以行政區(qū)劃范圍和治理目標(biāo)作為研究起點，進(jìn)而討論它們與各類政府和政治參與主體之間的關(guān)系，即關(guān)注它們的橫向關(guān)系。以行政區(qū)和治理目標(biāo)作為研究起點，有利于我們在認(rèn)識治理結(jié)構(gòu)和治理方式時能夠盡可能多地兼顧到多樣化的參與主體，而不僅僅將視野局限在地方政府的單一維度上。

一　“特別目的區(qū)”的概念源流

“特別目的區(qū)”（Special Purpose District）的概念與一般地方政府（General Government）相對應(yīng)，其構(gòu)建思路起源于對大型城市的功能分區(qū)，即為應(yīng)對城市功能的復(fù)雜化，而將城市劃分為不同功能區(qū)域，對特殊區(qū)域?qū)嵭嗅槍π缘奶囟ü芾矸绞?。此種功能分區(qū)的思路被應(yīng)用于地方行政當(dāng)中，形成了以美國為典型代表的地方政府組織模式，即基于特定的地理和人文環(huán)境，由當(dāng)?shù)鼐用?、企業(yè)或社團(tuán)自發(fā)形成，然后通過立法予以授權(quán)而建立發(fā)揮有限政府功能的地方政府單位或準(zhǔn)自治機(jī)構(gòu)，以補(bǔ)充地方政府職能。奧斯特羅姆這樣界定其概念：“發(fā)揮有限目的政府功能的地方單位常常被稱為‘特別區(qū)’……所有州都設(shè)有特別目的區(qū)?！盵1]這些特別目的區(qū)的主要特點是有限的行政區(qū)劃范圍、特定的治理目標(biāo)和特殊的服務(wù)功能。

奧斯特羅姆給出的原初定義顯得過于寬泛而不利于對概念的準(zhǔn)確認(rèn)識和把握，通過對美國眾多特別目的區(qū)特征的歸納與總結(jié)，學(xué)界對這一類特殊行政區(qū)形成了一定的共識：特別目的區(qū)是為了適應(yīng)特定區(qū)域的特別需要，打破歷史形成的行政地域邊界的限制，興辦地方事業(yè)，處理特定領(lǐng)域?qū)I(yè)問題而設(shè)立的特別行政區(qū)，在其內(nèi)部設(shè)有相應(yīng)的獨立管理結(jié)構(gòu)，擺脫一般行政區(qū)域地方政府通常存在的政治斗爭和干擾。[2]

結(jié)合中國政府體系的實際狀況，借用“特別目的區(qū)”這一美國地方政府學(xué)中的概念，本文對當(dāng)代中國特別目的區(qū)作如下界定：特別目的區(qū)是在特定區(qū)域范圍內(nèi)，經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，為一項或幾項特別的公共問題而設(shè)立，在此區(qū)域內(nèi)由政府或發(fā)揮有限政府功能的地方單位主導(dǎo)，與當(dāng)?shù)厣鐣F(tuán)體及民眾共同實現(xiàn)地方治理，治理主體可著眼于單一任務(wù)的完成，也可提供多樣化的服務(wù)。根據(jù)公共問題所屬性質(zhì)的不同，當(dāng)代中國較為常見的特別目的區(qū)主要有兩類：一是不具有完備的政府結(jié)構(gòu)和功能的自然保護(hù)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、新區(qū)等；二是成為一級地方建制，具有獨立行政區(qū)劃、完備地方政府結(jié)構(gòu)和明確地方行政層級的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、神農(nóng)架林區(qū)等。

在研究現(xiàn)當(dāng)代中國地方政治時，易與“特別目的區(qū)”混用的概念還有“特別行政區(qū)”和“少數(shù)民族自治區(qū)”，在此需做簡要辨析?！疤貏e行政區(qū)”有時亦簡稱“特區(qū)”，是具有極高自治權(quán)力的綜合性地方行政區(qū)域，特別行政區(qū)政府在行政層級上等同于省級地方政府，其典型代表是我國的香港和澳門特別行政區(qū) （Special Administrative Region），特別行政區(qū)強(qiáng)調(diào)的是“自治權(quán)力”（Administrative）而非“特別目的”（Purpose）?！吧贁?shù)民族自治區(qū)”是在中華人民共和國領(lǐng)土范圍內(nèi)，在中央政府集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，遵循國家憲法的規(guī)定，以各少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)，設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使較大自治權(quán)利，管理本地區(qū)本民族內(nèi)部事務(wù)的自治地方。其主要特征是因當(dāng)?shù)厝丝跇?gòu)成中的民族特征而享有一定程度的自治權(quán)利，與任務(wù)導(dǎo)向的“特別目的區(qū)”亦有不同。

二　當(dāng)代中國特別目的區(qū)存續(xù)的因由

特別目的區(qū)是一個引自西方政治實踐的概念，但在分析當(dāng)代中國特別目的區(qū)治理結(jié)構(gòu)時，卻需要充分考慮到中國的歷史背景、社會環(huán)境和制度結(jié)構(gòu)，非如此則不能很好地認(rèn)識這種特殊治理結(jié)構(gòu)存在的原因。當(dāng)代中國特別目的區(qū)作為一種中層的地方治理結(jié)構(gòu)，其創(chuàng)設(shè)與存續(xù)的演進(jìn)過程正是諸多主客觀因素合力的結(jié)果。

（一）資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾

自然保護(hù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今世界自然保護(hù)面臨的主要問題，如何協(xié)調(diào)解決二者的矛盾和沖突是全社會關(guān)注的難點和熱點。自然生態(tài)保護(hù)是一項公益性事業(yè)，但短期內(nèi)會制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。以自然資源為依托的特別目的區(qū)大多處在較為貧困的地區(qū)，由于區(qū)域交通不便，封閉性很強(qiáng)，所涉及的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱，導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用窀苯?、單一地依賴自然資源。一旦區(qū)域內(nèi)和周邊區(qū)域的居民對資源的利用受到限制和禁止，保護(hù)第一的原則與當(dāng)?shù)鼐用裆婧桶l(fā)展的需求發(fā)生沖突，就會加劇政府與地方居民之間的矛盾，居民因收入減少而帶來的不滿等問題都給管理工作帶來很大壓力，也給當(dāng)?shù)厣鐣砹瞬话捕ㄒ蛩?。如何確立恰當(dāng)?shù)奶貏e目的區(qū)范圍和規(guī)模，以及如何在此類區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)資源的永續(xù)利用、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民眾生活水平提高的平衡正是地方治理的重要方面。也是設(shè)立特別目的區(qū)并賦予其特殊職能與權(quán)限的重要原因。

（二）地方政府面對跨區(qū)域公共問題的實際困難與消極態(tài)度

在特別目的區(qū)形成的一系列因素中，比較重要的一個原因是地方政府受所轄區(qū)域、資金籌措、行政職責(zé)等方面的限制，在實際操作中有一定困難而沒有能力或者意愿去提供某些公共產(chǎn)品和服務(wù)。某些需要特定公共產(chǎn)品和服務(wù)的區(qū)域可能涉及到幾個現(xiàn)存地方政府管轄區(qū)域的部分或者全部，在處理跨區(qū)域公共服務(wù)提供問題上，地方政府間的協(xié)作同樣容易出現(xiàn)問題，導(dǎo)致效率極端低下。正如俞可平在分析美國的特別目的區(qū)時所說：“在很多情況下，設(shè)置各種行政特區(qū)的目的，從技術(shù)上看是為了適應(yīng)特定區(qū)域的特別需要，處理跨越和突破縣、市、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)邊界的特殊問題?！盵3]

除實際困難以外，許多地方政府在處理公共事務(wù)時表現(xiàn)出無效能、無效率和行為失當(dāng)?shù)葐栴}，這種消極反應(yīng)表現(xiàn)為兩種不同形式：它可能會在與中央政府的談判中拒絕承擔(dān)和履行某項新職能與工作，也可能在承擔(dān)某項新工作時表現(xiàn)得行動緩慢，達(dá)不到預(yù)期成果。通常情況下中央政府就會選擇創(chuàng)建新的特別目的區(qū)來解決該項公共問題。

（三）中央政府對重要資源和重大問題的必要控制

相較于地方政府對于解決跨區(qū)域公共問題的實際困難和消極態(tài)度，中央政府對于某些重要的自然、經(jīng)濟(jì)資源則必須實現(xiàn)有效的掌握、利用和保護(hù)，對于事關(guān)國家安全的重大問題，更需要有效的管理和積極的控制。但在規(guī)模龐大的國家內(nèi)，中央政府不僅無法實現(xiàn)對社會的直接管理，即便是具體問題的處理也難以由中央政府直接擔(dān)任，因此中央政府派出官員和機(jī)構(gòu)便成為了一種較為便利和有效的做法。這些派出機(jī)構(gòu)和官員在派駐地有可能從臨時機(jī)構(gòu)逐漸演變成為常態(tài)機(jī)制，并形成特殊的治理結(jié)構(gòu)。

從歷史上看，中央政府面對這一類問題的積極性古已有之，其中比較典型的表現(xiàn)形式即自漢武帝以來實行的鹽鐵官營制度。當(dāng)代中國設(shè)置特別目的區(qū)的動因盡管多種多樣，總體而言仍離不開重要資源和國家安全及發(fā)展的重大議題。一個不受一般行政建制束縛的特殊型地方政府對資源開發(fā)進(jìn)行統(tǒng)籌安排和調(diào)節(jié)，對區(qū)域內(nèi)各方面工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理和部署，能加快工程的建成并發(fā)揮效益。歷史已經(jīng)證明，這類特別目的區(qū)的設(shè)置，確實有效加快了一些落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)事業(yè)的發(fā)展。改革開放以來，為了實施大量的經(jīng)濟(jì)政策和制度實驗，為了減小地方政府和利益集團(tuán)帶來的改革阻力，集中優(yōu)勢政策和經(jīng)濟(jì)資源，中央政府在有限地區(qū)建立起數(shù)個經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等，賦予其特殊的經(jīng)濟(jì)政策，建立起異于一般地方政府的管理體制，通過當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展帶來典范效應(yīng)，促進(jìn)其它地區(qū)的改革動力。

（四）特殊條件對特別目的區(qū)制度創(chuàng)設(shè)的促進(jìn)作用

面對跨區(qū)域的公共問題，在中央政府的積極態(tài)度和一般地方政府的消極態(tài)度兩方面因素的共同作用下，特別目的區(qū)治理結(jié)構(gòu)成為了當(dāng)代中國地方治理諸模式中的一種具有普遍性的“特殊”形式。其普遍性表現(xiàn)在從新中國成立至今，特別目的區(qū)在各地都曾以相當(dāng)數(shù)量規(guī)模存在過，特殊性則表現(xiàn)在各個特別目的區(qū)都以某種獨特的表現(xiàn)形式存在，且相互之間不盡相同，故而也可以理解為某種多樣性。要理解這種多樣性產(chǎn)生的原因，則必須充分認(rèn)識某些特殊條件對特別目的區(qū)制度創(chuàng)設(shè)的促進(jìn)作用——甚至在某些時候，是決定性的作用。這些特殊條件包括決策者的個人意志和主政風(fēng)格、關(guān)鍵節(jié)點的突發(fā)歷史事件以及獨特的地理人文環(huán)境等。例如近年來在各地設(shè)立的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等較多地受到當(dāng)?shù)卣賳T的主觀意志影響，同時也與當(dāng)?shù)毓賳T的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新能力緊密相關(guān)，這些特殊的、具有個人特征的偶然條件共同保證了經(jīng)濟(jì)類特別目的區(qū)的成功創(chuàng)設(shè)與運(yùn)轉(zhuǎn)。

（五）當(dāng)代特別目的區(qū)長期存續(xù)的原因：是開端也是結(jié)果

前文分析了在諸多因素合力作用之下當(dāng)代中國特別目的區(qū)創(chuàng)設(shè)的必然性，但圍繞它們的最大爭議在于，這些特別目的區(qū)是否應(yīng)該并能夠長期存續(xù)。不少學(xué)者認(rèn)為這類地方治理結(jié)構(gòu)與決策部門的主管隨意性有關(guān)，因此難以長期持續(xù)并應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整。觀察單個特別目的區(qū)非常容易得出這一類的結(jié)論，但如果將各類特別目的區(qū)作為一個整體來考察，則會發(fā)現(xiàn)它們不是個別時期、個別地方的個別現(xiàn)象，而是以不同的形態(tài)長期存在著。造成這種認(rèn)知差異的主要原因取決于我們將特別目的區(qū)放置在怎樣的時間軸中（如圖1）：

從較長的時間軸來看，為某項特殊事業(yè)而設(shè)立專門機(jī)構(gòu)的做法本身就是中國政治傳統(tǒng)的一部分，這種傳統(tǒng)會通過不斷的學(xué)習(xí)和傳承而滲透到制度變遷的全過程，也可以看作是本民族的政治經(jīng)驗中有效部分的典范效應(yīng)。中國共產(chǎn)黨在邊區(qū)較為有效的治理行為是建國前的重要執(zhí)政經(jīng)驗，邊區(qū)的三級兩輔地方層級以及少數(shù)民族自治區(qū)、墾區(qū)等地方政府類型都能在新中國成立后的地方制度中發(fā)現(xiàn)相應(yīng)的安排。這類治理結(jié)構(gòu)所帶來的成功經(jīng)驗在建國后的制度創(chuàng)設(shè)中不斷進(jìn)行自我強(qiáng)化，從這個意義上說，只要當(dāng)前的決策者與先行者們共享相同的歷史經(jīng)驗和文化記憶，那么特別目的區(qū)的存續(xù)幾乎是必然的制度結(jié)果。

圖1　時間軸

從較短的時間軸來看，創(chuàng)立何種類型的特別目的區(qū)是帶有一定偶然性的事件。一旦特殊的治理結(jié)構(gòu)被創(chuàng)設(shè)出來，就會利用其占有的政治及經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行自我強(qiáng)化，維持其長期穩(wěn)定。特別目的區(qū)內(nèi)的特設(shè)機(jī)構(gòu)對當(dāng)?shù)仃P(guān)鍵資源和相應(yīng)政策的壟斷性占有，使得地方政府和各類組織不得不認(rèn)真對待它們的意愿和訴求，這進(jìn)一步強(qiáng)化了特設(shè)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性。另一方面，經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)對經(jīng)濟(jì)資源的聚合作用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大促進(jìn)作用，以及政策實驗的風(fēng)險規(guī)避形成了一種新的歷史經(jīng)驗，并促使同類特別目的區(qū)在全國各地廣泛設(shè)立。

概而言之，當(dāng)代中國特別目的區(qū)總體的制度安排是遵循路徑依賴的制度變遷過程的必然結(jié)果，具體各類特別目的區(qū)的創(chuàng)設(shè)則是制度變遷的偶然開端。盡管某個具體的特別目的區(qū)存續(xù)的時間有長有短，但特別目的區(qū)作為一種制度安排和治理結(jié)構(gòu)在當(dāng)代中國的確是長期存續(xù)著，并且在較長時間內(nèi)還將繼續(xù)存在。

三　特別目的區(qū)地方治理結(jié)構(gòu)的特征

特別目的區(qū)的創(chuàng)設(shè)是在我國基本政治制度框架內(nèi)的一種中層制度安排，盡管在實踐層面各種不同的特別目的區(qū)有不同的名稱和表現(xiàn)形式，但仍可從中提煉出一個較具概括性的治理結(jié)構(gòu)，即由中央政府或省級政府、特別目的區(qū)政府、專業(yè)部門與特設(shè)機(jī)構(gòu)組成的政治系統(tǒng)和由國際NGO組織、社團(tuán)與地區(qū)居民組成的社會系統(tǒng)。特設(shè)機(jī)構(gòu)是特別目的區(qū)政治系統(tǒng)中最具特色的要素之一，且較之于一般地方政府而言，特別目的區(qū)政治系統(tǒng)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和關(guān)系結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜多變：

（一）組織結(jié)構(gòu)的特殊性

從政府職能目標(biāo)的角度考察，特別目的區(qū)在設(shè)立之初就是為政治或行政管理的某種特殊需要，而突破了一般行政區(qū)劃和地方政府設(shè)置的基本原則和標(biāo)準(zhǔn)。因此這種特殊的需要便成為了特別目的區(qū)地方政府治理過程自始至終不可忽視的任務(wù)，甚至可以說是首要的任務(wù)，地方政府的一切政策措施均不可違背或有損這個任務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)。

從機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況考察，中國的地方政府最普遍的特征就是“職責(zé)同構(gòu)”，即不同層級政府在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一與雷同。[4]特別目的區(qū)的設(shè)置正是面向相似問題（如資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)和政策實驗），立足于地區(qū)的自然、社會和歷史環(huán)境，而采用了多樣化的組織形態(tài)。組織形態(tài)的多樣性則集中通過特設(shè)機(jī)構(gòu)而展現(xiàn)出來，具體表現(xiàn)在特設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱、組織性質(zhì)和權(quán)限范圍上。

從名稱上看，特設(shè)機(jī)構(gòu)能夠直觀而準(zhǔn)確地展示該行政區(qū)設(shè)立的主要目的和特設(shè)機(jī)構(gòu)自身的主要職能，在部分地區(qū)，特設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱最終演變成為特別目的區(qū)的名稱。建國以來，中央政府在不同地域設(shè)置了大量的“管理局”以應(yīng)對專項事務(wù)，并在“管理局”和相應(yīng)的行政區(qū)劃前面冠以特定的名稱標(biāo)明其任務(wù)，例如“墾區(qū)”“鹽區(qū)”“礦區(qū)”“林區(qū)”等，以及“林業(yè)管理局”“保護(hù)區(qū)管理局”等，而并不采用一般地方政府統(tǒng)一的“某市”“某縣”或“某（級）人民政府”的統(tǒng)一名稱。

從組織性質(zhì)上看，在特別目的區(qū)籌建階段擔(dān)負(fù)該地域基本行政職能的機(jī)構(gòu)往往不是健全的政府組織，與當(dāng)時當(dāng)?shù)氐木唧w條件相聯(lián)系，可能表現(xiàn)為企業(yè)或上級政府部門的派出機(jī)構(gòu)。而這些企事業(yè)性質(zhì)的組織或派出機(jī)構(gòu)則是逐步健全后的特別目的區(qū)地方政府體系中的特設(shè)機(jī)構(gòu)，并繼續(xù)保持其原有性質(zhì)。

從權(quán)限范圍上看，與一般類型的地方政府以稅收為主要財政收益途徑不同，特別目的區(qū)內(nèi)的地方政府或特設(shè)機(jī)構(gòu)能夠直接從開發(fā)資源和企業(yè)經(jīng)營中獲得巨額利潤，各類公共管理機(jī)構(gòu)在這個過程中往往同時扮演著管理者、服務(wù)者和經(jīng)營者的多重角色。同時，特別目的區(qū)的特設(shè)機(jī)構(gòu)較之于一般的政府組成部門具有較大的自主權(quán)和管轄范圍，并相應(yīng)承擔(dān)了更多的社會管理和服務(wù)責(zé)任，在地方治理的過程中起著舉足輕重的作用，這些權(quán)限職能往往超出一般的企事業(yè)單位所具有的能力范圍，并對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的培育和成長有著更為深遠(yuǎn)的影響。

一方面在這種由國家計劃控制而形成的行政區(qū)內(nèi)，除極少數(shù)的本地原住民以外，大多數(shù)人口都是隨特設(shè)機(jī)構(gòu)的成立而遷入該地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用翊蠖嗍窃撈笫聵I(yè)單位的職工或職工家屬。對于這些人來說，單位就是天然形成的一個社區(qū)，該單位是他們?nèi)渴杖氲膩碓春腿耸玛P(guān)系的所在，特別目的區(qū)的地方政府利用特設(shè)機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)對居民實施管理遠(yuǎn)比重新建立社區(qū)更容易。因此，特設(shè)機(jī)構(gòu)成為向上面對政府，向下面對居民，連接當(dāng)?shù)卣c社會之間的樞紐。另一方面，在特別目的區(qū)建立初期，這些特設(shè)機(jī)構(gòu)還承擔(dān)了興辦社會公共事業(yè)，提供公共產(chǎn)品的責(zé)任。在某些地方，甚至代替政府行使了某些治理職能。而這進(jìn)一步促使當(dāng)?shù)鼐用竦纳钊媾c該機(jī)構(gòu)相聯(lián)系。這種狀況的長期存在又反作用于居民的心理，使得居民對機(jī)構(gòu)產(chǎn)生依賴心理。同時，這個特設(shè)機(jī)構(gòu)也是實現(xiàn)當(dāng)?shù)刂卫砟繕?biāo)的工具與手段，是當(dāng)?shù)卣愂盏闹饕獊碓础Ｔ谶@樣的情況下，一旦特設(shè)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生困難，或組織結(jié)構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整，便會牽一發(fā)而動全身，影響當(dāng)?shù)卣挠行н\(yùn)行和社會的穩(wěn)定。

（二）關(guān)系結(jié)構(gòu)的特殊性

在單一制政府之下，中央政府是最高權(quán)力機(jī)關(guān)。憲法規(guī)定將一切統(tǒng)治權(quán)完全交與一個或幾個中央機(jī)關(guān)，地方政府只是附屬機(jī)構(gòu)，它的一切權(quán)力都是中央政府所授予的。無論地方自治權(quán)范圍如何大，都是受中央政府委托而行使其權(quán)力的，也隨時都有被取消的可能。盡管如此，一般地方政府的法律地位仍經(jīng)由《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》相關(guān)條款確認(rèn)，成為我國政治制度的一個基本組成部分。在高度集權(quán)的體制之下，中國的行政權(quán)以及對應(yīng)的各級政府統(tǒng)攬了幾乎一切的管理職能，使得行政區(qū)劃的功能在各個方面都發(fā)揮出來，成為一種全能型政區(qū)。[5]

相比較而言，特別目的區(qū)的設(shè)置更像是國家的一種權(quán)宜之計，在某些特定時期，出于某種特定的目的，主要是行政上或經(jīng)濟(jì)上的考慮，進(jìn)行的一種行政委托行為。依據(jù)中央政府或上級政府的規(guī)劃和指示，為解決某些特殊的問題而承擔(dān)部分職能，并被授予不同于普通行政區(qū)的行政地位和管理權(quán)限。根據(jù)任務(wù)的重要性及完成的困難程度，特別目的區(qū)可能具有更高的行政地位與權(quán)力，也有可能在地方政府體系中處于較為弱勢的地位。

特別目的區(qū)是國家為資源開發(fā)與保護(hù)或政策實驗等特殊目的而設(shè)置的，故其特殊性不僅體現(xiàn)在法律地位和權(quán)力來源方面，也體現(xiàn)在管理體制方面。雖然不同的特別目的區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貭顩r有不同的管理方式，但大多都保持著雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。一般情況下，特別目的區(qū)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)屬于省的相應(yīng)業(yè)務(wù)部門，而行政領(lǐng)導(dǎo)則歸屬上級人民政府（或地區(qū)行署）。

特別目的區(qū)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制一方面給地方治理帶來了更多的限制因素，另一方面也為地方治理提供了更多樣化的手段。特別目的區(qū)的特設(shè)機(jī)構(gòu)往往擁有比其它政府部門更大的權(quán)力，能夠直接與上級業(yè)務(wù)主管部門溝通，在地方治理中起著舉足輕重的作用。特別目的區(qū)地方政府一方面試圖改變這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以樹立自身在地方上的絕對權(quán)威，但處于這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制之下的特別目的區(qū)內(nèi)部逐漸形成了特殊的運(yùn)作模式，即通過行政和業(yè)務(wù)兩套溝通渠道獲得有利于自身的政策環(huán)境，在行政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)之間尋求利益最大化的政策方案，并不斷擴(kuò)大自己的權(quán)限范圍。

總而言之，特別目的區(qū)地方治理結(jié)構(gòu)具有一般性與多樣性結(jié)合的特征，既具有一般地方政府的組織結(jié)構(gòu)，又在其間加入具有地方特色的特設(shè)機(jī)構(gòu)。重點任務(wù)與共同目標(biāo)相結(jié)合，既要像一般地方政府那樣致力于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，改善民生狀況，又要對上級政府賦予該地區(qū)的重點任務(wù)保持高度的責(zé)任感和使命感。需要通過不斷調(diào)整其組織結(jié)構(gòu)和管理體制來實現(xiàn)本地利益與區(qū)域利益乃至國家利益的平衡。

四　當(dāng)代中國特別目的區(qū)治理結(jié)構(gòu)存續(xù)的價值

在前文中，筆者將特別目的區(qū)的治理結(jié)構(gòu)作為因變量分析了這種制度安排產(chǎn)生的原因。歷史制度主義將制度作為自變量的制度觀，為我們分析特別目的區(qū)存續(xù)的價值提供了一種認(rèn)識路徑。把制度當(dāng)做自變量的制度觀強(qiáng)調(diào)在既有制度結(jié)構(gòu)下制度能夠影響相應(yīng)的政治行為、組織關(guān)系、政策內(nèi)容以及社會現(xiàn)實。有學(xué)者基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，提出用于分析中國政治發(fā)展的“SSP范式”（如圖2）。

圖2　中國政治發(fā)展的“SSP范式”

從圖中可以看出，特別目的區(qū)治理結(jié)構(gòu)是一種在一般行政權(quán)方面實現(xiàn)地方分權(quán)，在專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)中央集權(quán)，但同時兼顧地方特殊情況的制度安排。從實踐層面來說，這種治理結(jié)構(gòu)塑造了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的主要形態(tài)和居民的利益偏好，同時為各類社團(tuán)和非政府組織提供了多樣化的參與渠道。具體來說特別目的區(qū)治理結(jié)構(gòu)的價值主要表現(xiàn)在以下三個方面：

（一）單一制國家地方治理的去中心化分權(quán)

單一制是我國的基本制度結(jié)構(gòu)，根據(jù)相關(guān)定義，單一制是指“主權(quán)權(quán)力為中央政府所保有，并可依其意志隨意變更地方單位，地域性次級單位并不是固定的”。[6]這種結(jié)構(gòu)決定了我國中層制度安排的性質(zhì)和特點，以及治理改革的方向和方式。在單一制國家內(nèi)，特別目的區(qū)是通過國家行政授權(quán)的方式產(chǎn)生的，是國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的一部分。它是國家重新劃分和調(diào)整與地方的政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和公共行政關(guān)系的手段，具有以高度權(quán)能的特設(shè)機(jī)構(gòu)為典型特征的組織結(jié)構(gòu)，以及多頭管理為典型特征的關(guān)系結(jié)構(gòu)。從整體上看，當(dāng)代中國政治的特征是中央集權(quán)的，而改革的方向則是在不破壞基本政治結(jié)構(gòu)的前提下，通過具體的中層制度安排實現(xiàn)去中心化的分權(quán)。前文對特別目的區(qū)的解構(gòu)為我們提供了一種認(rèn)識分權(quán)的方向，即基于分權(quán)的內(nèi)容認(rèn)識分權(quán)的過程，并將此過程劃分為地域性的和功能性的。地域性去中心化要求公共服務(wù)依照社會條件的地方性差異被不同地加以管理，把權(quán)力從中央政府下放給地方自治，這種去中心化要求的并非更少的政府治理，而是更多的地方自治。功能性去中心化的觀點則認(rèn)為行政管理的過程是從中央到其各個代理者的授權(quán)，為了提高行政管理的效率，代理者應(yīng)被賦予非一般性的裁量之權(quán)以負(fù)責(zé)某些具體問題。[7]這種去中心化理論對于主權(quán)本身的性質(zhì)與完整性并無必然的影響，中央權(quán)威本身也并未受到質(zhì)疑。這種分權(quán)思路無疑更適合于在單一制國家結(jié)構(gòu)中推進(jìn)實施。

前文結(jié)構(gòu)圖所呈現(xiàn)的正是單一制結(jié)構(gòu)下權(quán)力向中央集中的偏好與特別目的區(qū)治理結(jié)構(gòu)作為一種分權(quán)的制度安排之間的張力。對于中央政府或省級政府而言，因本身規(guī)模和能力有限，特別目的區(qū)地方政府和專業(yè)部門既是授權(quán)的對象，也是參與分權(quán)的主要力量。在縱向的維度上，特別目的區(qū)政府強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)氐奶厥庾匀坏乩砗蜕鐣宋沫h(huán)境，希望中央政府能簡政放權(quán)并給予地方更多的政策傾斜。在橫向的維度上，專業(yè)部門強(qiáng)調(diào)特別目的區(qū)建立的初衷是集中力量解決某些特殊問題，因而相應(yīng)領(lǐng)域的專門問題不能以一般的行政規(guī)則來對待和處理，專業(yè)部門在地方治理當(dāng)中需要有更多的話語權(quán)，特設(shè)機(jī)構(gòu)也必須在地方治理過程中扮演更重要的角色。一個有意思的現(xiàn)象是，在特別目的區(qū)成立初期，特設(shè)機(jī)構(gòu)是主要的功能性分權(quán)力量，它幾乎承擔(dān)了當(dāng)?shù)氐囊磺行姓芾?、社會建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，中央政府或省級政府通過建立較為完備的地方政府結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)行政權(quán)力的集中（塊塊專政），削弱專業(yè)部門在地方治理過程中的影響力；在特別目的區(qū)運(yùn)行的后期，地方政府組織結(jié)構(gòu)逐漸健全，形成了特殊的地方利益，在政策制定和貫徹的過程中試圖向上級政府爭取更大的自治權(quán)力，在這一時期扮演了主要的地域性分權(quán)力量，而中央政府或省政府則是利用曾經(jīng)作為分權(quán)力量的特設(shè)機(jī)構(gòu)實現(xiàn)對資源的集中控制和政策的直接貫徹，以對抗地方政府日益增強(qiáng)的自利意識。故而在特別目的區(qū)內(nèi)，中央集權(quán)和去中心化分權(quán)是交織進(jìn)行的，從實際經(jīng)驗看分權(quán)是主要趨勢，并且在中層制度安排上進(jìn)行了地域性和功能性兩個面向的分權(quán)，以更好適應(yīng)當(dāng)?shù)氐木唧w問題。

（二）單一制國家地方政府體系的必要補(bǔ)充

盡管特別目的區(qū)在不同的歷史時期以各種形式存在著，但影響其設(shè)立的特殊原因、環(huán)境、條件以及其特殊的治理結(jié)構(gòu)決定了它們在同時期的地方政府體系中總是處于少數(shù)地位，尤其是在當(dāng)代中國這種單一制國家內(nèi)，一般地方政府仍是地方治理的主流治理結(jié)構(gòu)，特別目的區(qū)是且僅是一種補(bǔ)充制度安排。

在地方政府體制類型結(jié)構(gòu)中存在的特別目的區(qū)政府，是隨著地方政府體制的發(fā)展而發(fā)展的，并隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的變化而不斷變化著自己的存在形式，作為一般類型地方政府的必要補(bǔ)充，特別目的區(qū)有助于國家解決現(xiàn)實管理中所面臨的一些政治、經(jīng)濟(jì)、社會問題。當(dāng)前，盡管行政性特殊型地方政府在中國已經(jīng)為數(shù)不多，但這絕不意味著特別目的區(qū)已沒有存在的必要。對于中國這樣一個地理形勢復(fù)雜、民族構(gòu)成多樣、社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國，正確認(rèn)識特別目的區(qū)設(shè)置的歷史經(jīng)驗和存在必要性，對于建構(gòu)未來科學(xué)合理的地方政府體制橫向結(jié)構(gòu)，具有深遠(yuǎn)現(xiàn)實意義。

余　論

任何事物都有其雙面性，作為一種具體的治理結(jié)構(gòu)，特別目的區(qū)在帶來諸多有利效用的同時，也蘊(yùn)含著一定的負(fù)面價值。這種負(fù)面價值主要表現(xiàn)在兩個方面：其一是廣受詬病的政企不分體制帶來的低效產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和政出多門的管理模式。特別目的區(qū)地方治理的組織結(jié)構(gòu)較一般地方政府更為復(fù)雜，參與主體更為多樣，多參與主體容易帶來交易成本的上升，影響社會產(chǎn)出的最大化，并最終影響到政府的稅收水平；其二是分權(quán)帶來的利益目標(biāo)的不一致。當(dāng)?shù)鼐用駥Ρ镜刭Y源的價值期待和外部社會對當(dāng)?shù)刭Y源的價值期待可能存在明顯的沖突。只看到特別目的區(qū)治理結(jié)構(gòu)在學(xué)理上和現(xiàn)實中的正面效應(yīng)并不是客觀的態(tài)度，但因為其具有的負(fù)面價值就主張摒棄這類地方治理結(jié)構(gòu)也無異于因噎廢食。如何發(fā)揮特別目的區(qū)的正面效應(yīng)，并盡可能減少其負(fù)面價值，是人們在探索和建設(shè)特別目的區(qū)治理結(jié)構(gòu)中最重要也是最迫切的議題。

注釋：

[1]文森特·奧斯特羅姆：《美國地方政府》，井敏、陳幽泓譯，北京：北京大學(xué)出版社，2004年，第6頁。

[2]許崇德：《各國地方制度》，北京：中國檢察出版社，1993年，第77-80頁。

[3]俞可平：《當(dāng)代各國政治體制：美國》，蘭州：蘭州大學(xué)出版社，1998年，第329頁。

[4]周振超：《當(dāng)代中國政府“條塊關(guān)系”研究》，天津：天津人民出版社，2009年，第15頁。

[5]關(guān)于全能型政區(qū)和功能型政區(qū)的論述，參見劉德君：《中外行政區(qū)劃比較研究》，上海：華東師范大學(xué)出版社，2002年，第326頁。

[6]Herbert M. Levine：《最新政治學(xué)爭辯的議題》，王業(yè)立、郭應(yīng)哲、林佳龍譯，臺北：韋伯文化國際出版有限公司，2003年，第312頁。

[7]蕭公權(quán)：《政治多元論：當(dāng)代政治理論研究》，北京：中國法制出版社，2012年，第71-73頁。

責(zé)任編輯余茜

作者簡介:周思勤，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，北京市，100872。

文章編號：1006-0138(2015)04-0064-07

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：D63