李珍

中國(guó)與就業(yè)關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的費(fèi)率按中央統(tǒng)一的要求，企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)的費(fèi)率達(dá)到了工資的40%，一些地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率高于國(guó)家的要求，更是達(dá)到工資的40%以上，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)28%的費(fèi)率明顯偏高。

2014年中央政府表示將適時(shí)適度降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，2015年失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的費(fèi)率分別下調(diào)了1%、0.25%和0.5%，總共下降1.75%，相對(duì)40%的費(fèi)率而言，遠(yuǎn)不能緩解勞動(dòng)力成本高引起的疼痛。

2015年12月舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，提出了降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)以降低企業(yè)負(fù)擔(dān)的思路。

在我看來，除了養(yǎng)老保險(xiǎn)，其他險(xiǎn)種降無可降，而養(yǎng)老保險(xiǎn)降低費(fèi)率必須與其他改革同步，如果只是簡(jiǎn)單降費(fèi)，會(huì)使制度與其“廣覆蓋、?；尽⒖沙掷m(xù)”的目標(biāo)背道而馳。

高費(fèi)率引發(fā)“公地悲劇”

應(yīng)該看到，社會(huì)保險(xiǎn)高費(fèi)率已引起了一系列的問題。

近些年工資增長(zhǎng)較快，社保的成本也一同增長(zhǎng)。中國(guó)企業(yè)家調(diào)查系統(tǒng)的跟蹤調(diào)查表明，企業(yè)連續(xù)多年將“稅費(fèi)過重”列為影響自身發(fā)展的重要原因。出于降低用工成本的考慮，一些企業(yè)正考慮用機(jī)器替代勞動(dòng)力，最著名的例子就是富士康的“百萬機(jī)器人”計(jì)劃。從經(jīng)濟(jì)的角度看，資本有機(jī)構(gòu)成提高不是壞事，但如果引發(fā)就業(yè)不足，則是嚴(yán)重的社會(huì)和政治問題。

評(píng)價(jià)一個(gè)社會(huì)保障制度的標(biāo)準(zhǔn)之一是它的覆蓋率，因?yàn)楦采w率是重要的平等指標(biāo)，即人們是否有平等權(quán)利參加社保制度。

社會(huì)保險(xiǎn)雖然是強(qiáng)制性制度，但非農(nóng)就業(yè)人口的參保率，尤其是農(nóng)民的參保率還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)。人們不參保的原因很多，其中高費(fèi)率是重要的原因。

2014年底，在2.7億農(nóng)民工中，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的剛過5000萬人，其他險(xiǎn)種的參保率更低。農(nóng)民工的保障是一個(gè)大問題，也是新型城鎮(zhèn)化即農(nóng)民工市民化的一個(gè)大難題。

高費(fèi)率還會(huì)引發(fā)大量的道德風(fēng)險(xiǎn)和斷保問題，最后導(dǎo)致制度保費(fèi)收入減少，并會(huì)降低有效參保率，引發(fā)典型的“公地悲劇”，即繳費(fèi)時(shí)大家都想少繳費(fèi)，享受待遇時(shí)人人都想多得福利。

中國(guó)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中單位就業(yè)人員的費(fèi)率為28%，其中企業(yè)負(fù)擔(dān)20%的費(fèi)率，保費(fèi)進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌，個(gè)人負(fù)擔(dān)8%的費(fèi)率，保費(fèi)進(jìn)入個(gè)人賬戶；企業(yè)職工的繳費(fèi)基數(shù)是社會(huì)平均工資的60%-300%，獲得養(yǎng)老金資格的繳費(fèi)年限為15年；領(lǐng)取養(yǎng)老金的法定年齡是女性工人50歲，女性干部55歲，男性60歲。為了擴(kuò)大覆蓋面，2005年國(guó)家出臺(tái)政策規(guī)定，靈活就業(yè)人口、個(gè)體工商戶以20%的費(fèi)率加入社會(huì)保險(xiǎn)，其中12%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌，8%進(jìn)入個(gè)人賬戶，但其繳費(fèi)基數(shù)為社會(huì)平均工資，獲取養(yǎng)老金資格的繳費(fèi)年限、領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡和計(jì)發(fā)辦法與企業(yè)參保人相同。

中國(guó)的工資和勞動(dòng)收入不透明是一個(gè)普遍的現(xiàn)象，高費(fèi)率引發(fā)的第一個(gè)道德風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)少報(bào)瞞報(bào)工資基數(shù)，少報(bào)職工人數(shù)，非正規(guī)就業(yè)者的收入基數(shù)更是不透明。許多研究認(rèn)為，實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)大約為應(yīng)繳費(fèi)基數(shù)的70%左右。第二個(gè)道德風(fēng)險(xiǎn)是一些企業(yè)鼓勵(lì)員工按非正規(guī)就業(yè)參保，以享受低費(fèi)率。結(jié)果是一些地方近一半的參保人以60%的社會(huì)平均工資為基數(shù)參保，一些地方近一半的參保人以靈活就業(yè)人員的身份參保。這顯然都不符合實(shí)際情況。另外，高費(fèi)率還是斷保的重要原因。所有這些問題最后都會(huì)減少制度的收入，也會(huì)影響到受益人的保障水平。

道德風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步造成了保費(fèi)負(fù)擔(dān)不公和法治惡化。

一部分企業(yè)和個(gè)人嚴(yán)格遵守社會(huì)保險(xiǎn)法律、法規(guī)，認(rèn)真履行相關(guān)的義務(wù)，一部分人通過各種辦法規(guī)避或者縮小費(fèi)稅的責(zé)任，引發(fā)了社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的不公平。社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)該具有再分配的功能，但這種再分配必須是在成員公平負(fù)擔(dān)義務(wù)的情況下發(fā)生。我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)中觀察到的現(xiàn)象卻是遵紀(jì)守法者向義務(wù)規(guī)避者再分配；薪水記錄完整的中等收入者向部分收入不透明的高收入者再分配。這些現(xiàn)象挑戰(zhàn)的是政府通過社會(huì)保險(xiǎn)制度干預(yù)社會(huì)生活的有效性，是社會(huì)保險(xiǎn)制度的性質(zhì)所不允許的。

道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生惡化了法治環(huán)境，也讓部分繳費(fèi)主體因逃避繳費(fèi)義務(wù)而惴惴不安。

養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的道德風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重影響到社會(huì)保險(xiǎn)制度的合理性和有效性，影響到人們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的信心，以致有人呼吁干脆用個(gè)人賬戶取代社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

綜上所述，高費(fèi)率引起的問題不只是繳費(fèi)主體的負(fù)擔(dān)加重，同時(shí)也是低收入者進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)的障礙，還是道德風(fēng)險(xiǎn)的誘因，進(jìn)而危及到社會(huì)保險(xiǎn)的合理性。

所以，降低費(fèi)率不僅有利于減輕繳費(fèi)主體的負(fù)擔(dān)，也有利于提高參保率，有利于控制逃費(fèi)漏費(fèi)的道德風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)保險(xiǎn)制度有效的再分配功能。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)過十幾年建設(shè)，取得了巨大的成績(jī)，但仍然有進(jìn)一步完善的空間。

此次中央提出適時(shí)適度降低費(fèi)率是絕對(duì)正確和受歡迎的，我們應(yīng)該利用這一時(shí)間窗口，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度做一次全面的檢視和思考。筆者就此提出如下建議。

政府明確承擔(dān)轉(zhuǎn)制成本

當(dāng)下在職的一代人負(fù)擔(dān)高費(fèi)率的部分原因來自于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。

上世紀(jì)90年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，對(duì)國(guó)有企業(yè)“抓大放小”改革，數(shù)以千萬計(jì)的國(guó)有企業(yè)職工提前退休，或者以較少的工作年限進(jìn)入到退休狀態(tài)，或者以躉繳保費(fèi)的形式取得領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格后不再繳費(fèi)，用這樣一些措施部分補(bǔ)償職工在改革中的損失。

這些措施使得職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的贍養(yǎng)比大大高于人口贍養(yǎng)比，最后體現(xiàn)在高費(fèi)率中。

這些轉(zhuǎn)制成不應(yīng)該由當(dāng)下在職的一代人來負(fù)擔(dān)，而應(yīng)該由政府來負(fù)擔(dān)。政府應(yīng)該通過立法明確這部分責(zé)任。不然我們不能解釋為什么中國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率如此高，保障水平如此低，還會(huì)收支不平衡。

建立二元社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外，可建立國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)（借用日本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的名稱）。

前者以單位就業(yè)人口和中高收入的非單位就業(yè)人口為主要保障對(duì)象，在降低當(dāng)前費(fèi)率的情況下，提高其他條件，參保人盡較高的義務(wù)并可獲得較高的養(yǎng)老金，即“高進(jìn)高出”，平滑中等收入者的終生收入；后者以非正規(guī)就業(yè)者為主要保障對(duì)象，以較低的費(fèi)率和較低的資格條件參保和退休，政府給予制度適當(dāng)補(bǔ)貼，“低進(jìn)低出”，平滑低收入者的終生收入。該制度是用政府的一般稅收完成社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的再分配，而不是目前的中等收入者向低收入和搭便車者的再分配。

筆者早前的研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)存在明顯的正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)二元結(jié)構(gòu)，用一個(gè)統(tǒng)一的制度為其提供養(yǎng)老保險(xiǎn)，“廣覆蓋、保基本、可持續(xù)”三者之間是矛盾的。

為了廣覆蓋，除了費(fèi)率高之外，其他參加制度的門檻條件和獲取養(yǎng)老金的資格條件過低。如果一個(gè)人以較低條件參保則達(dá)不到“?；尽钡哪繕?biāo)，如果制度補(bǔ)貼他們以“?；尽保瑒t制度不可持續(xù)。盡管在一個(gè)制度下設(shè)計(jì)了兩個(gè)費(fèi)率和兩個(gè)費(fèi)基，盡管從“?；尽焙涂沙掷m(xù)的角度看制度的條件是低的，但仍然有許多人沒有加入該制度，其中絕大多數(shù)是農(nóng)民工，對(duì)他們而言，養(yǎng)老保險(xiǎn)的門檻條件和資格條件仍然太高。

我們的早期研究還發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶制度在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的情況下是不經(jīng)濟(jì)的，是高費(fèi)率低保障的原因之一。

許多年來，主流輿論一直在推動(dòng)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)向“統(tǒng)一”的方向發(fā)展，從管理的角度和收入平等（不等于公平）的角度看，這一方向是理想的，但越是“統(tǒng)一”離同時(shí)達(dá)成廣覆蓋、?；尽⒖沙掷m(xù)的三個(gè)目標(biāo)距離越遠(yuǎn)。

一個(gè)制度下，照顧了中等收入者的“?；尽眲t低收入者進(jìn)不來，相反照顧了低收入者則中等收入者達(dá)不到“?；尽?，更重要的是這樣的設(shè)計(jì)為搭便車者留下了空間。

不同的人群參加不同的制度被稱為“碎片化”，碎片化在中國(guó)是飽受指責(zé)的。而事實(shí)上，在社會(huì)主義初級(jí)階段，碎片化可能是比較現(xiàn)實(shí)的選擇，它可以使更多的人有與自己的就業(yè)收入和社保貢獻(xiàn)相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金收入，而不是一部分人被排斥在外，而只是制度內(nèi)的社會(huì)成員“分享”經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的制度。也許有人說，中國(guó)的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)可以覆蓋非正規(guī)就業(yè)人口，這是一種選擇，但是居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平是極其有限的，我們應(yīng)該盡可能鼓勵(lì)就業(yè)者為養(yǎng)老多做準(zhǔn)備而不是相反。

縱觀國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，主張“統(tǒng)一”論者一般會(huì)以美國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例。但我們必須知道，美國(guó)1935年建立統(tǒng)一社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)之時(shí)已于20年前完成了工業(yè)化，美國(guó)也從來沒有小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，它的農(nóng)民是農(nóng)場(chǎng)主。相反，更多的是歐洲大陸、日本等國(guó)家保留了碎片化的社會(huì)保險(xiǎn)制度，拉美國(guó)家為了擴(kuò)大覆蓋面也建立了碎片化的制度。

我無意說“碎片”的制度比“統(tǒng)一”的制度好，只是想說養(yǎng)老保險(xiǎn)碎片的制度可能更符合中國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情。

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)“統(tǒng)賬”分離

個(gè)人賬戶設(shè)立的意愿是非常善良的，但實(shí)踐證明在現(xiàn)階段的中國(guó)沒有辦法讓該制度比社會(huì)統(tǒng)籌做得更有效、更經(jīng)濟(jì)。

上世紀(jì)90年代設(shè)計(jì)基金積累的個(gè)人賬戶時(shí)認(rèn)為，該制度有利于參保和繳費(fèi)的激勵(lì)，也有利于基金積累以減輕未來的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。

現(xiàn)在看來全然不是這樣，由于是公共賬戶和個(gè)人賬戶的混合，政府責(zé)任和個(gè)人的責(zé)任的邊界不清楚，沒有人關(guān)心個(gè)人賬戶的積累，參保人關(guān)心養(yǎng)老金的多寡，而不是從個(gè)人賬戶拿多少錢。

至于說到積累制度，問題更是多多。第一個(gè)難題是個(gè)人賬戶要不要做實(shí)，如果做實(shí)的話需要大量的轉(zhuǎn)制成本。由于改制時(shí)沒有明確計(jì)算這個(gè)成本，現(xiàn)在它成了一筆糊涂賬。第二個(gè)難題是做實(shí)后要不要市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，不市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)收益率必低，假如市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，誰敢為個(gè)人資產(chǎn)的投資虧損擔(dān)責(zé)？

現(xiàn)實(shí)的情況是，由于沒有積累或者是沒有投資收益，制度只能給個(gè)人賬戶這筆長(zhǎng)期資金記一年期銀行利息率。制度成立以來，一年期銀行利息率不到3%，而同期工資年均增長(zhǎng)率為14%左右，相對(duì)于工資水平，個(gè)人賬戶積累越來越小，這是退休金替代率下降的原因之一。正因?yàn)槿绱耍壳皞€(gè)人賬戶的發(fā)展進(jìn)退維谷。

最近，將個(gè)人賬戶做成名義賬戶的想法受到重視，因?yàn)槊x賬戶制度下政府不需要轉(zhuǎn)制成本，也不需要擔(dān)心資金保增增值的問題。

所謂名義賬戶制度就是現(xiàn)收現(xiàn)付加個(gè)人賬戶，即在職一代的繳費(fèi)用于支付已退休人員的養(yǎng)老金，制度將繳費(fèi)及名義的利率記錄在個(gè)人賬戶上，因?yàn)橘~戶上并沒有資產(chǎn)積累，因而稱之為名義賬戶。

目前的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的個(gè)人賬戶由于沒有基金積累，其實(shí)就是一個(gè)名義賬戶。

名義賬戶的問題是，利息率如何記錄。如果利息低于工資增長(zhǎng)率，則養(yǎng)老金的工資替代率下降；如果利率等于工資增長(zhǎng)率，則可以預(yù)見未來中國(guó)的工資增長(zhǎng)率一定不會(huì)低（因?yàn)橹袊?guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)意味著7%左右的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，工資增長(zhǎng)率正常的情況下會(huì)高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率）。記較高的利率則意味著制度的負(fù)債必然高，下一代的負(fù)擔(dān)必然重，而中國(guó)的老齡化在加速，下一代不堪重負(fù)時(shí)制度會(huì)破產(chǎn)。

降費(fèi)率與擴(kuò)費(fèi)基同步進(jìn)行

擴(kuò)大費(fèi)基包括提高最低繳費(fèi)工資基數(shù)、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限和逐步提高退休年齡。

除了“統(tǒng)賬分離”可以降低8%的費(fèi)率外，費(fèi)率還有進(jìn)一步下降的空間。目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的贍養(yǎng)比為3∶1，即三個(gè)在職人員贍養(yǎng)一個(gè)退休人員，退休人員的養(yǎng)老金水平為社會(huì)平均工資的43%左右。如果我們能夠通過調(diào)整繳費(fèi)工資基數(shù)、繳費(fèi)年限和退休年齡三個(gè)參量，使得制度三個(gè)在職人員在平均水平上按社會(huì)平均工資的100%繳費(fèi)，只要承擔(dān)15%的費(fèi)率就可以使退休人員的養(yǎng)老金水平達(dá)到社會(huì)平均工資的45%，且制度是長(zhǎng)期可持續(xù)的。

目前養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)征收與支出狀況不容樂觀，其他條件不變時(shí)，降費(fèi)率必然減少保費(fèi)收入，制度可持續(xù)發(fā)展堪憂。

從個(gè)人的角度看，現(xiàn)行的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法中包含了濃厚的“多繳多得，長(zhǎng)繳多得”的成分，如果不通過提高繳費(fèi)基數(shù)、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限、提高退休年齡等措施來擴(kuò)大繳費(fèi)的基數(shù)，意味著個(gè)人養(yǎng)老金水平的下降。

所以無論是從制度的可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，還是從參保人的養(yǎng)老金待遇看，降低費(fèi)率的同時(shí)需要通過提高繳費(fèi)工資基數(shù)、提高繳費(fèi)年限和提高退休年齡等措施來擴(kuò)大費(fèi)基，以保證在降低費(fèi)率的情況下，實(shí)現(xiàn)個(gè)人的“保基本”和制度的可持續(xù)。

降費(fèi)率與擴(kuò)費(fèi)基同步并不是數(shù)字游戲，更不是零和游戲。

降費(fèi)率擴(kuò)費(fèi)基有利于減輕收入透明且嚴(yán)格守法的中等收入者的負(fù)擔(dān)，因?yàn)閿U(kuò)費(fèi)基不會(huì)增加他們的負(fù)擔(dān)而降費(fèi)率會(huì)減輕他們的負(fù)擔(dān)。降低費(fèi)率是為了降低養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入的門檻，在工資水平一定時(shí)可以讓更多的人有能力加入進(jìn)來，以提高制度的覆蓋率；提高繳費(fèi)工資的基數(shù)是提高了進(jìn)入制度的門檻，會(huì)對(duì)提高覆蓋率起反向的作用，但是由于繳費(fèi)工資基數(shù)在計(jì)發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金時(shí)起很重要的權(quán)重作用，所以提高繳費(fèi)工資基數(shù)會(huì)提高個(gè)人養(yǎng)老金的水平；提高繳費(fèi)年限可以使參保人在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)均衡繳費(fèi)負(fù)擔(dān)而不是在15年內(nèi)承擔(dān)較高的費(fèi)率，就像還房貸，同樣的貸款額度，如果一個(gè)人選擇在短時(shí)間還清，則每個(gè)月的月供會(huì)很高，如果他的收入不高，想減輕還貸款的壓力，他可能會(huì)選擇更長(zhǎng)的還貸款期限。

另外，提高退休年齡會(huì)對(duì)制度的收入和支出起雙重的作用，也會(huì)對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金水平的提高起作用。

有論者不是從參保人的權(quán)利義務(wù)對(duì)等的角度來考慮，只要涉及社會(huì)保險(xiǎn)制度收支不平衡時(shí)，會(huì)簡(jiǎn)單開處方，讓政府出售國(guó)有企業(yè)股權(quán)以彌補(bǔ)制度的收支缺口。政府對(duì)制度改革時(shí)“老人”和“中人”的補(bǔ)償是合情合理的。這兩代人當(dāng)年的退休金權(quán)益是以低工資和隱形稅換取的，所以政府需要明確這部分責(zé)任并進(jìn)行補(bǔ)償。

除此之外，我們提變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)需要非常的小心。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)是全民的，而社會(huì)保險(xiǎn)則是參保人的，用全民的財(cái)富補(bǔ)助部分人口是缺乏理論支持的。

同時(shí)，如果我們不擴(kuò)大費(fèi)基，僅僅盯著國(guó)有企業(yè)的存量財(cái)富，對(duì)后代也是不公平的。當(dāng)老齡化達(dá)到峰值以后負(fù)擔(dān)繳費(fèi)的一代又一代是不堪重負(fù)的，我們現(xiàn)在可以指望賣國(guó)企，他們能指望什么？

總之，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，尤其是降低養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率是正確的，但制度的結(jié)構(gòu)性調(diào)整和參量調(diào)整必須與降低費(fèi)率同步進(jìn)行。

作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)保障研究所所長(zhǎng)、教授