李毅
2014年6月30日,大連市金州開發(fā)區(qū)鐵山中路與松嵐街地段的中石油新大一線輸油管道,被一家民企在施工中鉆漏。市政當局和中石油采取了緊急處理措施,但大面積泄漏的原油順河流而下,至少引起了3處大火,并終于在距泄漏點6 km的遼寧中路路段發(fā)生爆炸?,F(xiàn)場火光沖天,2萬多居民被緊急疏散。
這是大連4年來發(fā)生的第8次油氣安全事故,外界哀嘆“四年八爆”。其中,7起事故與中石油有關(guān)。整體實力強大的中石油為何事故頻頻?其中一個重要原因,是油氣行業(yè)安全生產(chǎn)主管單位之間存在“互踢皮球”現(xiàn)象,造成外部監(jiān)管缺位。同時,中石油內(nèi)部的HSE(健康、安全、環(huán)境)監(jiān)管與公司組織結(jié)構(gòu)、行政體系和文化存在矛盾,從而影響了HSE的結(jié)果。
中石油管理體制缺陷
若說中石油平素不注重安全工作,這絕非事實。業(yè)內(nèi)人士稱,中石油近年和杜邦公司合作,建立了一套HSE管理體系。在對中石油公司總部230個HSE標準進行了梳理與分析的基礎(chǔ)上,完成了《中國石油HSE制度梳理報告》,確定了公司的HSE制度框架。
中石油各下屬公司在管道管理方面,一直有常規(guī)的安全檢查工作,還伴有專項檢查行動。2014年,中石油全系統(tǒng)就曾開展了一場油氣輸送管道安全專項整治。其中,中石油昆侖燃氣公司對下轄1.96萬km的城鎮(zhèn)燃氣管道開展了隱患深化排查整治。
根據(jù)中石油《2012年健康安全環(huán)境報告》,公司已修訂了《主要污染物總量減排核算辦法》《重大危險源分級管理規(guī)范》等24項HSE制度標準。公司總部連續(xù)6年與所屬企業(yè)主要負責人簽訂《安全環(huán)保責任書》,所屬企業(yè)將安全環(huán)保目標責任逐層分解到各級職能部門和基層崗位員工。
但是,內(nèi)部人士透露,中石油盡管建立了HSE管理體系并實施與國際對標,但“效果有限”。主因之一,在于HSE管理體系的運轉(zhuǎn),受到公司內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和職能體系設(shè)置的掣肘。
從組織結(jié)構(gòu)看,此次發(fā)生爆炸的大連石油管道的運營和安全,歸屬中石油天然氣與管道分公司的沈陽調(diào)度中心負責,該中心的大連分站設(shè)在大連瓦房店。
但是,中石油的管理體制卻為“二級行政、三級職能”。在業(yè)務(wù)職能上,天然氣與管道板塊按從上到下順序可分解為3層,即:中石油總公司、天然氣與管道分公司、大連輸油分公司和沈陽調(diào)度中心(平級)。
而在行政級別上,所有下屬的板塊公司,無論身處第幾級業(yè)務(wù)職能,都是總公司的二級單位(司局級),譬如大連輸油分公司和沈陽調(diào)度中心的負責人,均由中石油總部直接任命。
“一把手抓安全,由誰任命、即對誰負責”。第三級職能部門的負責人并非由第二級部門任命,這造成上級指令下達之后執(zhí)行、落實不順暢,中石油內(nèi)部形成了“多頭管理”“越級匯報”現(xiàn)象,匯報和指令發(fā)布、傳達、執(zhí)行的效率低下。
其中,受掣肘最大的正是HSE管理體系。中石油內(nèi)部人士認為,中石油的部門設(shè)置和組織結(jié)構(gòu),已經(jīng)阻礙了HSE管理體系的落地。但要更改公司的組織結(jié)構(gòu)和職能部門設(shè)置,短時間內(nèi)又不太現(xiàn)實。
“安全管理就是一把手的管理,只有一把手重視,才能管好,這是中國企業(yè)的體制特點。但在安全上的投資是剛性的、顯性的,投資的收益和效果卻是隱性的,并不會馬上產(chǎn)生直接的經(jīng)濟效益。所以中國的安全生產(chǎn)最后都成了事后管理,只有在出了大事故后,才進行事后控制?!?中石油一位高管稱。
此次大連管道爆炸事故,在HSE管理領(lǐng)域,屬于“承包商管理問題”——這是安全管理中難度最大、復(fù)雜性最高的一項內(nèi)容。招投標流程廣泛涉及腐敗和利益輸送,目前國內(nèi)石油領(lǐng)域很多安全事故,都和這個環(huán)節(jié)有著千絲萬縷的聯(lián)系。
監(jiān)管部門互踢皮球
中石油內(nèi)部HSE管理不力的同時,外部的監(jiān)管同樣缺位。
目前我國涉及油氣管道安全的法律有兩部,分別是《石油天然氣管道保護法》(以下簡稱《管道保護法》)和《安全生產(chǎn)法》。
其中,《管道保護法》第四條規(guī)定:“國務(wù)院能源主管部門依照本法規(guī)定主管全國管道保護工作,負責組織編制并實施全國管道發(fā)展規(guī)劃,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國管道發(fā)展規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的銜接,協(xié)調(diào)跨省、自治區(qū)、直轄市管道保護的重大問題。”這一規(guī)定,意外地成了主管部委間“踢皮球”的肇端。
有接近國家能源局的人士透露,在2013年“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特大事故發(fā)生后,國家安監(jiān)總局曾給國家能源局去函,探討石油行業(yè)安全監(jiān)管問題。國家安監(jiān)總局希望,能源局作為行業(yè)主管部門能夠在事故中和未來的監(jiān)管工作中,承擔更多責任。
這一“探討”,在國家能源局內(nèi)部引起激烈反彈。國家能源局提出,盡管《管道保護法》中第四條提到的“國務(wù)院能源主管部門”的確應(yīng)為國家能源局,但依據(jù)該條規(guī)定,能源局僅負責全國油氣管道的規(guī)劃,并在管道運行當中涉及跨省等重大問題時,負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào),防止各省之間扯皮。除此之外,并未規(guī)定能源局要承擔管道安全監(jiān)管職能。國家能源局認為,自己至少不應(yīng)當承擔安全監(jiān)管主體的主要責任。
從相關(guān)司局職能上看,國家能源局僅有石油天然氣司和電力安全監(jiān)管司大致沾邊,但后者雖涉及安全監(jiān)管,卻僅限于電力行業(yè)。而石油天然氣司的小“三定”(定崗、定員、定責),也僅包括擬定油氣開發(fā)和煉油的規(guī)劃、石油天然氣體制改革、油氣儲備管理等幾方面,不包括石油行業(yè)的安全生產(chǎn)內(nèi)容。
對此,國家安監(jiān)總局提出,《管道保護法》第一條為“為了保護石油、天然氣管道,保障石油、天然氣輸送安全,維護國家能源安全和公共安全,制定本法?!边@說明國家能源局作為行業(yè)主管機構(gòu),也應(yīng)是安全監(jiān)管主體之一。
國家安監(jiān)總局更有力的依據(jù),在于習近平總書記考察“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特大事故搶險工作時強調(diào)的——“把安全責任落實到崗位、落實到人頭,堅持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全,加強督促檢查、嚴格考核獎懲,全面推進安全生產(chǎn)工作?!逼渲械摹皥猿止苄袠I(yè)必須管安全”,成為國家安監(jiān)總局的利器。endprint
就在兩個主管部門反復(fù)交涉期間,蘭州、大連等一系列石化安全事故相繼發(fā)生。
隨后,中央機構(gòu)編制委員會辦公室(即中編辦)也介入其中,就監(jiān)管責任問題對上述兩部委提出了建議。接踵而來的,是北京市編辦、天津市發(fā)改委等地方政府部門的問詢,希望了解在地區(qū)層面如何確定油氣管道保護部門。“我們當時希望中編辦能夠統(tǒng)籌各個機構(gòu)意見,做更深入的研究,各地方政府也能建立預(yù)警預(yù)案,對沒有明確的職責可以盡量明確?!鄙鲜鼋咏茉淳秩耸糠Q。但截至目前,誰作為主要監(jiān)管部門,以及各部門職責如何劃分,仍未有定論。
另一方面,能夠統(tǒng)籌多個主管部門的機制也不健全。在國家安監(jiān)總局下,本設(shè)有兩個部門間的聯(lián)席會議機制,一是由公安部牽頭的輸油管道保護聯(lián)席會議,該聯(lián)席會議主要是為管理打孔盜油等針對管道的破壞行為而設(shè);另一個是危險化學(xué)品聯(lián)席會議。但這兩個聯(lián)席會議都是常設(shè)的,并非針對安全事故的應(yīng)急機制。
歐美監(jiān)管鏡鑒
青島“11·22”事故后,國家安監(jiān)總局開始要求下屬機構(gòu)就國外油氣管道管理模式,以及相應(yīng)的政策法規(guī)提交報告,作為參考。
據(jù)了解,國家安監(jiān)總局主要想?yún)⒖加兔绹南嚓P(guān)管理機構(gòu)和法律法規(guī),因為這兩個國家的油氣產(chǎn)業(yè)和監(jiān)管均較發(fā)達。
國家安監(jiān)總局國際交流合作中心副主任胡予紅介紹稱,美國的油氣管道全球最發(fā)達,而英國的油氣監(jiān)管體制則是建立最早的。就監(jiān)管體制而言,中國的安全監(jiān)管體制主要是從美國借鑒而來。
英國油氣安全監(jiān)管的主管機構(gòu),為健康和安全委員會。該委員會由政府任命,規(guī)模較小,共11人,由部長、相關(guān)產(chǎn)業(yè)人員、公眾代表等組成。下設(shè)健康和安全(即HS)執(zhí)行機構(gòu),通過所屬的危險物品安置指導(dǎo)機構(gòu)進行工作,同時設(shè)地方機構(gòu)。
HS執(zhí)行機構(gòu)支持委員會的工作是負責促進立法,其工作范圍主要集中在上游,也涉及管道運輸。組成人員超過2 500人,主要由研究人員、科學(xué)家、技術(shù)人員、律師等行業(yè)的專家組成。
健康和安全委員會、HS執(zhí)行機構(gòu)的成員均為英國國家公務(wù)員。執(zhí)行機構(gòu)中,共有1 200名監(jiān)察員,這些監(jiān)察員擁有執(zhí)法權(quán)。其執(zhí)法方式主要有:訪問公司;發(fā)出整改通知書以停止危險活動;追究公司的違法責任等。
作為英美法系立法體系的典范,在安全目標指導(dǎo)下,英國管道安全保障的具體實施,要參照已有的安全案例。管道公司報批項目時,要一并提交符合安全案例要求的安全計劃;項目批準后,即成為新的安全案例,管道公司必須遵照實施。安全案例的任何變更,都要經(jīng)過HS執(zhí)行機構(gòu)的審查和批準。
中國石油法律事務(wù)部賀嘉認為,英國管道安全案例的實質(zhì),是企業(yè)就保證管道安全向政府作出的一種承諾。這是一種具有法律強制性約束力的義務(wù),公司必須遵照執(zhí)行。同時,安全案例中也包括管道檢測的內(nèi)容。
具體到油氣管道管理方面,以西班牙和英國為代表的歐洲模式,強調(diào)管道的完整性管理,即:對管道安全實行目標化管理,法律規(guī)定管道運營公司要保證管道安全。管道投產(chǎn)前,管道公司應(yīng)向監(jiān)管部門提供安全運行方案;獲得批準后,必須按此方案嚴格執(zhí)行。一旦管道投入了運行,運營公司將對管道安全方面的所有問題負責,具體工作包括4步驟:數(shù)據(jù)采集;完整性分析(主要包括風險分析和風險評價等)、完整性決策;檢查與維護;然后再進行數(shù)據(jù)更新,持續(xù)循環(huán)。
管道完整性管理的主要目標,是保證管道的安全、可靠運行。經(jīng)過國外多年的研究和實踐,這已成為當前國際上最為認可的管道安全管理模式。
與英國不同的是,美國油氣管道的主管部門是管道局和運輸局,但這兩個機構(gòu)都不屬于安監(jiān)系統(tǒng)。另外,美國的城市市政方面也對管網(wǎng)行使監(jiān)管職能。
在HSE管理方面,美國和加拿大具有很多實用性極強的強制性要求。這種模式和經(jīng)驗,在規(guī)范油氣管道第三方施工的監(jiān)督管理規(guī)范,確保油氣管道的安全平穩(wěn)運行方面,更有借鑒意義。尤其在對第三方施工的有效警示和告知,以及管道警示標識管理方面,美加的經(jīng)驗對剛剛發(fā)生的大連“6·30”事故更具針對性。
譬如,美加的管道警示標識牌,除了注意提供詳細信息外,還注重標識牌本身的色彩、亮度、可視度和耐用性,并在管道上方鋪設(shè)管道標識帶。在未設(shè)置警示標志前,不得施工。
相比之下,國內(nèi)只是要求設(shè)置管道標志樁,并沒有要求設(shè)置標識帶的強制規(guī)定。而設(shè)置管道標志樁也只是為了管道企業(yè)自身管理的需要,并非按照警示第三方的原則設(shè)置。雖然Q/SY 1357—2010《油氣管道地面標識設(shè)置規(guī)范》和SY/T 6064—2011《管道干線標記設(shè)置技術(shù)規(guī)范》,均規(guī)定了在“油氣管道新建、改(擴)建和大修過程中,可在管道上方0.5m處設(shè)置標識帶”,但均非強制性規(guī)定。
“我們?nèi)チ擞蜌夤芫W(wǎng)發(fā)達的英國和美國調(diào)研,尋找對標公司,但一直沒有合適對象,畢竟中石油的情況、中國的情況都很特殊?!鄙鲜鲋惺蛯<腋锌c國際對標“并非易事”。
(本文轉(zhuǎn)載自《財經(jīng)》雜志第400期)
編輯 鄭 君endprint