李毅

2014年6月30日，大連市金州開發(fā)區(qū)鐵山中路與松嵐街地段的中石油新大一線輸油管道，被一家民企在施工中鉆漏。市政當局和中石油采取了緊急處理措施，但大面積泄漏的原油順河流而下，至少引起了3處大火，并終于在距泄漏點6 km的遼寧中路路段發(fā)生爆炸?，F(xiàn)場火光沖天，2萬多居民被緊急疏散。

這是大連4年來發(fā)生的第8次油氣安全事故，外界哀嘆“四年八爆”。其中，7起事故與中石油有關。整體實力強大的中石油為何事故頻頻？其中一個重要原因，是油氣行業(yè)安全生產主管單位之間存在“互踢皮球”現(xiàn)象，造成外部監(jiān)管缺位。同時，中石油內部的HSE（健康、安全、環(huán)境）監(jiān)管與公司組織結構、行政體系和文化存在矛盾，從而影響了HSE的結果。

中石油管理體制缺陷

若說中石油平素不注重安全工作，這絕非事實。業(yè)內人士稱，中石油近年和杜邦公司合作，建立了一套HSE管理體系。在對中石油公司總部230個HSE標準進行了梳理與分析的基礎上，完成了《中國石油HSE制度梳理報告》，確定了公司的HSE制度框架。

中石油各下屬公司在管道管理方面，一直有常規(guī)的安全檢查工作，還伴有專項檢查行動。2014年，中石油全系統(tǒng)就曾開展了一場油氣輸送管道安全專項整治。其中，中石油昆侖燃氣公司對下轄1.96萬km的城鎮(zhèn)燃氣管道開展了隱患深化排查整治。

根據(jù)中石油《2012年健康安全環(huán)境報告》，公司已修訂了《主要污染物總量減排核算辦法》《重大危險源分級管理規(guī)范》等24項HSE制度標準。公司總部連續(xù)6年與所屬企業(yè)主要負責人簽訂《安全環(huán)保責任書》，所屬企業(yè)將安全環(huán)保目標責任逐層分解到各級職能部門和基層崗位員工。

但是，內部人士透露，中石油盡管建立了HSE管理體系并實施與國際對標，但“效果有限”。主因之一，在于HSE管理體系的運轉，受到公司內部組織結構和職能體系設置的掣肘。

從組織結構看，此次發(fā)生爆炸的大連石油管道的運營和安全，歸屬中石油天然氣與管道分公司的沈陽調度中心負責，該中心的大連分站設在大連瓦房店。

但是，中石油的管理體制卻為“二級行政、三級職能”。在業(yè)務職能上，天然氣與管道板塊按從上到下順序可分解為3層，即：中石油總公司、天然氣與管道分公司、大連輸油分公司和沈陽調度中心（平級）。

而在行政級別上，所有下屬的板塊公司，無論身處第幾級業(yè)務職能，都是總公司的二級單位（司局級），譬如大連輸油分公司和沈陽調度中心的負責人，均由中石油總部直接任命。

“一把手抓安全，由誰任命、即對誰負責”。第三級職能部門的負責人并非由第二級部門任命，這造成上級指令下達之后執(zhí)行、落實不順暢，中石油內部形成了“多頭管理”“越級匯報”現(xiàn)象，匯報和指令發(fā)布、傳達、執(zhí)行的效率低下。

其中，受掣肘最大的正是HSE管理體系。中石油內部人士認為，中石油的部門設置和組織結構，已經(jīng)阻礙了HSE管理體系的落地。但要更改公司的組織結構和職能部門設置，短時間內又不太現(xiàn)實。

“安全管理就是一把手的管理，只有一把手重視，才能管好，這是中國企業(yè)的體制特點。但在安全上的投資是剛性的、顯性的，投資的收益和效果卻是隱性的，并不會馬上產生直接的經(jīng)濟效益。所以中國的安全生產最后都成了事后管理，只有在出了大事故后，才進行事后控制?！?中石油一位高管稱。

此次大連管道爆炸事故，在HSE管理領域，屬于“承包商管理問題”——這是安全管理中難度最大、復雜性最高的一項內容。招投標流程廣泛涉及腐敗和利益輸送，目前國內石油領域很多安全事故，都和這個環(huán)節(jié)有著千絲萬縷的聯(lián)系。

監(jiān)管部門互踢皮球

中石油內部HSE管理不力的同時，外部的監(jiān)管同樣缺位。

目前我國涉及油氣管道安全的法律有兩部，分別是《石油天然氣管道保護法》（以下簡稱《管道保護法》）和《安全生產法》。

其中，《管道保護法》第四條規(guī)定：“國務院能源主管部門依照本法規(guī)定主管全國管道保護工作，負責組織編制并實施全國管道發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調全國管道發(fā)展規(guī)劃與其他專項規(guī)劃的銜接，協(xié)調跨省、自治區(qū)、直轄市管道保護的重大問題?！边@一規(guī)定，意外地成了主管部委間“踢皮球”的肇端。

有接近國家能源局的人士透露，在2013年“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特大事故發(fā)生后，國家安監(jiān)總局曾給國家能源局去函，探討石油行業(yè)安全監(jiān)管問題。國家安監(jiān)總局希望，能源局作為行業(yè)主管部門能夠在事故中和未來的監(jiān)管工作中，承擔更多責任。

這一“探討”，在國家能源局內部引起激烈反彈。國家能源局提出，盡管《管道保護法》中第四條提到的“國務院能源主管部門”的確應為國家能源局，但依據(jù)該條規(guī)定，能源局僅負責全國油氣管道的規(guī)劃，并在管道運行當中涉及跨省等重大問題時，負責統(tǒng)籌協(xié)調，防止各省之間扯皮。除此之外，并未規(guī)定能源局要承擔管道安全監(jiān)管職能。國家能源局認為，自己至少不應當承擔安全監(jiān)管主體的主要責任。

從相關司局職能上看，國家能源局僅有石油天然氣司和電力安全監(jiān)管司大致沾邊，但后者雖涉及安全監(jiān)管，卻僅限于電力行業(yè)。而石油天然氣司的小“三定”（定崗、定員、定責），也僅包括擬定油氣開發(fā)和煉油的規(guī)劃、石油天然氣體制改革、油氣儲備管理等幾方面，不包括石油行業(yè)的安全生產內容。

對此，國家安監(jiān)總局提出，《管道保護法》第一條為“為了保護石油、天然氣管道，保障石油、天然氣輸送安全，維護國家能源安全和公共安全，制定本法。”這說明國家能源局作為行業(yè)主管機構，也應是安全監(jiān)管主體之一。

國家安監(jiān)總局更有力的依據(jù)，在于習近平總書記考察“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特大事故搶險工作時強調的——“把安全責任落實到崗位、落實到人頭，堅持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全，加強督促檢查、嚴格考核獎懲，全面推進安全生產工作?！逼渲械摹皥猿止苄袠I(yè)必須管安全”，成為國家安監(jiān)總局的利器。endprint

就在兩個主管部門反復交涉期間，蘭州、大連等一系列石化安全事故相繼發(fā)生。

隨后，中央機構編制委員會辦公室（即中編辦）也介入其中，就監(jiān)管責任問題對上述兩部委提出了建議。接踵而來的，是北京市編辦、天津市發(fā)改委等地方政府部門的問詢，希望了解在地區(qū)層面如何確定油氣管道保護部門。“我們當時希望中編辦能夠統(tǒng)籌各個機構意見，做更深入的研究，各地方政府也能建立預警預案，對沒有明確的職責可以盡量明確?！鄙鲜鼋咏茉淳秩耸糠Q。但截至目前，誰作為主要監(jiān)管部門，以及各部門職責如何劃分，仍未有定論。

另一方面，能夠統(tǒng)籌多個主管部門的機制也不健全。在國家安監(jiān)總局下，本設有兩個部門間的聯(lián)席會議機制，一是由公安部牽頭的輸油管道保護聯(lián)席會議，該聯(lián)席會議主要是為管理打孔盜油等針對管道的破壞行為而設；另一個是危險化學品聯(lián)席會議。但這兩個聯(lián)席會議都是常設的，并非針對安全事故的應急機制。

歐美監(jiān)管鏡鑒

青島“11·22”事故后，國家安監(jiān)總局開始要求下屬機構就國外油氣管道管理模式，以及相應的政策法規(guī)提交報告，作為參考。

據(jù)了解，國家安監(jiān)總局主要想?yún)⒖加兔绹南嚓P管理機構和法律法規(guī)，因為這兩個國家的油氣產業(yè)和監(jiān)管均較發(fā)達。

國家安監(jiān)總局國際交流合作中心副主任胡予紅介紹稱，美國的油氣管道全球最發(fā)達，而英國的油氣監(jiān)管體制則是建立最早的。就監(jiān)管體制而言，中國的安全監(jiān)管體制主要是從美國借鑒而來。

英國油氣安全監(jiān)管的主管機構，為健康和安全委員會。該委員會由政府任命，規(guī)模較小，共11人，由部長、相關產業(yè)人員、公眾代表等組成。下設健康和安全（即HS）執(zhí)行機構，通過所屬的危險物品安置指導機構進行工作，同時設地方機構。

HS執(zhí)行機構支持委員會的工作是負責促進立法，其工作范圍主要集中在上游，也涉及管道運輸。組成人員超過2 500人，主要由研究人員、科學家、技術人員、律師等行業(yè)的專家組成。

健康和安全委員會、HS執(zhí)行機構的成員均為英國國家公務員。執(zhí)行機構中，共有1 200名監(jiān)察員，這些監(jiān)察員擁有執(zhí)法權。其執(zhí)法方式主要有：訪問公司；發(fā)出整改通知書以停止危險活動；追究公司的違法責任等。

作為英美法系立法體系的典范，在安全目標指導下，英國管道安全保障的具體實施，要參照已有的安全案例。管道公司報批項目時，要一并提交符合安全案例要求的安全計劃；項目批準后，即成為新的安全案例，管道公司必須遵照實施。安全案例的任何變更，都要經(jīng)過HS執(zhí)行機構的審查和批準。

中國石油法律事務部賀嘉認為，英國管道安全案例的實質，是企業(yè)就保證管道安全向政府作出的一種承諾。這是一種具有法律強制性約束力的義務，公司必須遵照執(zhí)行。同時，安全案例中也包括管道檢測的內容。

具體到油氣管道管理方面，以西班牙和英國為代表的歐洲模式，強調管道的完整性管理，即：對管道安全實行目標化管理，法律規(guī)定管道運營公司要保證管道安全。管道投產前，管道公司應向監(jiān)管部門提供安全運行方案；獲得批準后，必須按此方案嚴格執(zhí)行。一旦管道投入了運行，運營公司將對管道安全方面的所有問題負責，具體工作包括4步驟：數(shù)據(jù)采集；完整性分析（主要包括風險分析和風險評價等）、完整性決策；檢查與維護；然后再進行數(shù)據(jù)更新，持續(xù)循環(huán)。

管道完整性管理的主要目標，是保證管道的安全、可靠運行。經(jīng)過國外多年的研究和實踐，這已成為當前國際上最為認可的管道安全管理模式。

與英國不同的是，美國油氣管道的主管部門是管道局和運輸局，但這兩個機構都不屬于安監(jiān)系統(tǒng)。另外，美國的城市市政方面也對管網(wǎng)行使監(jiān)管職能。

在HSE管理方面，美國和加拿大具有很多實用性極強的強制性要求。這種模式和經(jīng)驗，在規(guī)范油氣管道第三方施工的監(jiān)督管理規(guī)范，確保油氣管道的安全平穩(wěn)運行方面，更有借鑒意義。尤其在對第三方施工的有效警示和告知，以及管道警示標識管理方面，美加的經(jīng)驗對剛剛發(fā)生的大連“6·30”事故更具針對性。

譬如，美加的管道警示標識牌，除了注意提供詳細信息外，還注重標識牌本身的色彩、亮度、可視度和耐用性，并在管道上方鋪設管道標識帶。在未設置警示標志前，不得施工。

相比之下，國內只是要求設置管道標志樁，并沒有要求設置標識帶的強制規(guī)定。而設置管道標志樁也只是為了管道企業(yè)自身管理的需要，并非按照警示第三方的原則設置。雖然Q/SY 1357—2010《油氣管道地面標識設置規(guī)范》和SY/T 6064—2011《管道干線標記設置技術規(guī)范》，均規(guī)定了在“油氣管道新建、改（擴）建和大修過程中，可在管道上方0.5m處設置標識帶”，但均非強制性規(guī)定。

“我們去了油氣管網(wǎng)發(fā)達的英國和美國調研，尋找對標公司，但一直沒有合適對象，畢竟中石油的情況、中國的情況都很特殊?！鄙鲜鲋惺蛯＜腋锌?，與國際對標“并非易事”。

（本文轉載自《財經(jīng)》雜志第400期）

編輯 鄭 君endprint