馬雙全　王宇萍（哈爾濱市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，黑龍江　哈爾濱　150076）

城市規(guī)劃視角下的哈爾濱城市公共安全認(rèn)知與對(duì)策

馬雙全王宇萍
（哈爾濱市城鄉(xiāng)規(guī)劃編制研究中心，黑龍江哈爾濱150076）

本文從城市規(guī)劃的視角出發(fā)，梳理了城市規(guī)劃在城市公共安全中的重要作用和主要手段。以哈爾濱近年遇到的“松花江水污染”、“城市地面塌陷”、“秋冬季霧霾”等突出的公共安全問題為切入點(diǎn)，系統(tǒng)分析了目前哈爾濱在公共安全存在隱患的五個(gè)主要方面和其相對(duì)應(yīng)規(guī)劃建設(shè)工作中的不足，提出健全公共安全規(guī)劃體系、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、健全公共安全管理體制等規(guī)劃對(duì)策，為下一步推動(dòng)公共安全規(guī)劃體系的編制和規(guī)劃實(shí)施提供了科學(xué)依據(jù)和技術(shù)支撐。

城市規(guī)劃；哈爾濱；公共安全

1　城市規(guī)劃視角中的公共安全問題

1.1城市規(guī)劃與城市公共安全的關(guān)系

城市公共安全作為一個(gè)綜合性問題，和城市規(guī)劃有著密切的關(guān)系。作為城市建設(shè)和管理的基本依據(jù)，城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府保障公共安全和公眾利益的重要公共政策。從城市規(guī)劃角度而言，公共安全面臨的主要影響因素有自然災(zāi)害的預(yù)防及救援、防災(zāi)避難空間的設(shè)置、大氣污染的治理、城市內(nèi)澇的治理、市政基礎(chǔ)設(shè)施的安全運(yùn)行、火災(zāi)及安全生產(chǎn)事故的預(yù)防及救援等。通過科學(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃可以有效預(yù)防和減少城市公共安全事件發(fā)生的可能性，降低公共安全事件發(fā)生時(shí)的損失，提高城市安全抗風(fēng)險(xiǎn)能力，保障城市公共安全，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

1.2城市規(guī)劃在城市公共安全中的作用

城市規(guī)劃涉及土地利用、城市交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施、地下空間及環(huán)境保護(hù)等眾多方面。無論是從規(guī)劃層次，還是從規(guī)劃內(nèi)容和方法而言，采用科學(xué)合理的規(guī)劃手段對(duì)提高城市防災(zāi)減災(zāi)能力和公共安全水平具有重要作用。

從規(guī)劃層次而言，要提高城市公共安全建設(shè)水平，應(yīng)建立綜合防災(zāi)規(guī)劃（由防洪、抗震、消防、人防、地鐵等專項(xiàng)規(guī)劃組成）以及分區(qū)、分片的防災(zāi)規(guī)劃，針對(duì)大型公共建筑的大型單體建筑防災(zāi)規(guī)劃。

從規(guī)劃內(nèi)容和方法而言，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境容量，從城市防災(zāi)減災(zāi)的角度提出城市的合理規(guī)模，控制城市規(guī)模無限擴(kuò)大，推薦有利于防災(zāi)的城市形態(tài)；提出綠地建設(shè)量、人口密度、容積率，優(yōu)化道路、廣場(chǎng)、市政設(shè)施的規(guī)劃，增加透水地面，明確增加城市防災(zāi)用地（包括避難場(chǎng)所、疏散通道）；科學(xué)布置重點(diǎn)地區(qū)的防災(zāi)設(shè)施，充分考慮大型公共設(shè)施、人流集聚地區(qū)的日常狀態(tài)和緊急狀態(tài)，研究分析災(zāi)害心理與行為的普遍規(guī)律，人性地解決疏散問題；合理規(guī)劃，保證交通、能源、供水、供電、通訊等城市生命線系統(tǒng)自身的安全，避免次生災(zāi)害的產(chǎn)生，加強(qiáng)重點(diǎn)設(shè)防地區(qū)保障設(shè)施的備用方案的論證選擇，注重舊城改造時(shí)防災(zāi)系統(tǒng)的配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施的改造。

2　哈爾濱市公共安全與規(guī)劃建設(shè)問題分析

2.1哈爾濱市公共安全存在隱患的主要方面

2.1.1自然災(zāi)害及地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，防災(zāi)減災(zāi)措施亟待加強(qiáng)

近年來，洪水、暴雪及城市內(nèi)澇等自然災(zāi)害和地面塌陷等城市地質(zhì)災(zāi)害不斷發(fā)生，對(duì)哈爾濱市的防災(zāi)避難空間、疏散通道及地下空間規(guī)劃和建設(shè)提出了更高的要求。

2.1.2城市霧霾污染加劇，生態(tài)環(huán)境亟需改善

機(jī)動(dòng)車保有量和能源消耗的迅猛增長(zhǎng)導(dǎo)致煙塵等顆粒狀污染物數(shù)量的不斷增加，造成哈爾濱市冬季霧霾天氣顯著增多，對(duì)城市公共安全尤其是人民群眾的生命健康帶來嚴(yán)重威脅。

2.1.3城市工業(yè)危險(xiǎn)源隱患突出，工業(yè)區(qū)布局需要優(yōu)化

哈爾濱市區(qū)仍然存在著諸如冶金、化工企業(yè)等眾多工業(yè)危險(xiǎn)源，并且缺乏專業(yè)的危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸路線，不但存在發(fā)生化學(xué)品危險(xiǎn)事故隱患，而且造成市區(qū)工業(yè)污染較為嚴(yán)重。

2.1.4城市生命線系統(tǒng)安全隱患較多，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要增強(qiáng)

供水設(shè)施安全可靠性較差，供電網(wǎng)絡(luò)布局不均衡，集中供熱發(fā)展緩慢且管網(wǎng)質(zhì)量問題較多，燃?xì)夤芫W(wǎng)老化等安全隱患較多。公共基礎(chǔ)設(shè)施的安全問題，會(huì)引發(fā)災(zāi)害與次生災(zāi)害，使人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)受到損失。

2.1.5高層建筑隱患增加，建筑布局規(guī)劃和管理需要規(guī)范

隨著哈爾濱市高層建筑的增多，高層建筑集中區(qū)的消防設(shè)施、消防通道及電梯等往往成為公共安全隱患較大的設(shè)施。高層建筑的間距和密度控制等也成為城市規(guī)劃亟需規(guī)范的問題。

2.2哈爾濱市公共安全的規(guī)劃建設(shè)問題

2.2.1缺乏健全的公共安全規(guī)劃體系

（1）缺少城市防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃。哈爾濱市目前的城市防災(zāi)規(guī)劃僅僅是從屬于總體規(guī)劃的“被動(dòng)式”規(guī)劃，缺少能夠真正操作的防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃，其指導(dǎo)意義和實(shí)際作用大打折扣。

（2）缺少綠色交通體系規(guī)劃。倡導(dǎo)綠色交通是解決哈爾濱市日益嚴(yán)重的交通問題，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的有效措施之一。然而，哈爾濱市目前尚未開展系統(tǒng)的綠色交通體系規(guī)劃，綠色交通尤其是慢行交通發(fā)展緩慢。

（3）應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃可操作性不強(qiáng)。雖然《哈爾濱市防災(zāi)避難疏散空間規(guī)劃》對(duì)哈爾濱市避震、防洪的疏散場(chǎng)所等進(jìn)行了相應(yīng)的布局規(guī)劃。但是，由于對(duì)應(yīng)急避難場(chǎng)所的功能定位不夠清晰，導(dǎo)致編制完成的成果可操作性不強(qiáng)，無法正常發(fā)揮應(yīng)急避難場(chǎng)所的功能。已經(jīng)規(guī)劃的大部分應(yīng)急避難場(chǎng)所幾乎沒有考慮應(yīng)急避險(xiǎn)的功能要求，更缺乏應(yīng)急避險(xiǎn)設(shè)施的配置，不能滿足災(zāi)時(shí)安全過渡的需求。

（4）缺少城市排澇標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和暴雨應(yīng)急專項(xiàng)規(guī)劃。目前國(guó)家規(guī)范體系中只承認(rèn)城市防洪和排水系統(tǒng)，而缺乏城市排澇的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。哈爾濱市對(duì)于日益頻繁的強(qiáng)降雨和暴雨天氣下的城市排水問題缺乏專門的規(guī)劃和應(yīng)急計(jì)劃，缺少有效的應(yīng)對(duì)措施，使得城市內(nèi)澇災(zāi)害頻繁發(fā)生。

2.2.2公共基礎(chǔ)設(shè)施安全隱患較多

（1）供水設(shè)施安全可靠性差。目前哈爾濱市飲用水只有一個(gè)水源地，單一的城市水源一旦發(fā)生枯水或者受到污染，將嚴(yán)重威脅到哈爾濱市的用水安全。

（2）供電網(wǎng)絡(luò)布局不均衡。哈爾濱市城市電網(wǎng)存在負(fù)荷分布不均、電源布局不平衡、網(wǎng)絡(luò)不盡合理，安全可靠性差、高壓走廊侵蝕現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，城區(qū)電纜普及率較低。

（3）燃?xì)夤芫W(wǎng)安全隱患多。哈爾濱市部分燃?xì)夤芫W(wǎng)已接近或達(dá)到運(yùn)行壽命終點(diǎn)，處于事故多發(fā)期。近幾年，管網(wǎng)系統(tǒng)腐蝕穿孔事故頻發(fā)，且呈上升趨勢(shì)。城市燃?xì)夤芫W(wǎng)老化，已成為燃?xì)廨斉涞闹匾踩[患。

（4）集中供熱規(guī)模小，管網(wǎng)質(zhì)量問題較多。哈爾濱市集中供熱僅覆蓋了五個(gè)城區(qū)的部分中心地段，供熱面積普及率很低，沒有體現(xiàn)供熱的主導(dǎo)地位。供熱管網(wǎng)老化、堵塞造成的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象極為嚴(yán)重，大大影響了供熱管網(wǎng)的管道保溫，熱量損失極為嚴(yán)重。

2.2.3公共安全管理體制不健全

（1）缺乏高效統(tǒng)一的公共突發(fā)事件危機(jī)管理綜合協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)。雖然哈爾濱市各部門基本設(shè)置了各類公共突發(fā)事件危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，但大多為虛設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)（協(xié)調(diào)）小組，在處理危機(jī)時(shí)容易形成多中心、多環(huán)節(jié)，不利于統(tǒng)一指揮。

（2）缺乏有效的部門協(xié)調(diào)機(jī)制。由于哈爾濱市的公共突發(fā)事件危機(jī)管理體系建設(shè)基本是以部門為主，造成一些部門各自為戰(zhàn)，“條條分隔”現(xiàn)象嚴(yán)重，設(shè)施、設(shè)備、信息不能共享，重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重。一旦發(fā)生突發(fā)事件，很難快速協(xié)調(diào)，造成處置效率低下。

（3）缺乏有效的危機(jī)預(yù)警機(jī)制。哈爾濱市各個(gè)部門雖然有一些信息收集的制度和措施，但是由于缺乏全市統(tǒng)一的信息收集網(wǎng)絡(luò)，無法實(shí)現(xiàn)信息共享，而且由于沒有專門的機(jī)構(gòu)對(duì)信息進(jìn)行分析處理，沒有轉(zhuǎn)化為預(yù)報(bào)，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3　哈爾濱市公共安全的規(guī)劃對(duì)策

3.1健全公共安全規(guī)劃體系，全面提升公共安全建設(shè)水平

3.1.1編制防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃，有效應(yīng)對(duì)災(zāi)害發(fā)生

對(duì)城市可能發(fā)生的災(zāi)害進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)，探索有效的城市防災(zāi)減災(zāi)管理模式，提出城市避災(zāi)、防災(zāi)、減災(zāi)工作方案，制定城市防災(zāi)工程建設(shè)規(guī)劃，提出城市救災(zāi)物資儲(chǔ)備計(jì)劃，提出城市防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急預(yù)案，對(duì)專業(yè)救援隊(duì)伍建設(shè)提出建議。

3.1.2完善《應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃》，提高規(guī)劃的可操作性

在已有《哈爾濱市防災(zāi)避難疏散空間規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃，提高規(guī)劃的可操作性，推動(dòng)城市防災(zāi)避難疏散空間的建設(shè)。

3.1.3編制綠色空間系統(tǒng)規(guī)劃，改善城市生態(tài)環(huán)境

進(jìn)一步落實(shí)《城市綠地系統(tǒng)布局規(guī)劃》，編制《城市開放空間專項(xiàng)規(guī)劃》，制定《屋頂綠化的實(shí)施規(guī)范和細(xì)則》，全面提高哈爾濱市的綠化水平，有效“預(yù)防”大氣污染源的產(chǎn)生；推進(jìn)落實(shí)《工業(yè)區(qū)布局規(guī)劃》，編制《綠色交通體系規(guī)劃》，開展《城市風(fēng)道規(guī)劃》的研究工作，降低工業(yè)污染源對(duì)城市環(huán)境的影響，有效“控制”大氣污染源的分布。

3.1.4編制城市內(nèi)澇綜合防治體系規(guī)劃，全面提升城市排澇能力

通過規(guī)劃構(gòu)建城市內(nèi)澇綜合防治體系，具體規(guī)劃內(nèi)容和措施包括：城市排水管網(wǎng)系統(tǒng)：編制《城市排水專項(xiàng)規(guī)劃》，加快雨水管網(wǎng)系統(tǒng)及其泵站和附屬設(shè)施建設(shè)；雨水徑流控制系統(tǒng)：制定強(qiáng)制性的《城市透水地面規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)》，提出降低地面硬化率的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)雨水的徑流控制；超標(biāo)雨水排放系統(tǒng)：推行“洼地—滲渠系統(tǒng)”，采用專設(shè)“安全閥”管道技術(shù)，將綠化屋頂措施列入城市規(guī)劃，增加雨水滯蓄設(shè)施，對(duì)超標(biāo)雨水實(shí)現(xiàn)滯留調(diào)蓄并資源化利用；排水管網(wǎng)運(yùn)行管理系統(tǒng)：建立城市排水系統(tǒng)GIS數(shù)據(jù)庫(kù)，編制《城市暴雨排澇應(yīng)急搶險(xiǎn)預(yù)案》，實(shí)現(xiàn)對(duì)排水設(shè)施的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，提高減災(zāi)應(yīng)急保障能力。

3.1.5編制《城市綜合管廊規(guī)劃》，推動(dòng)城市綜合管廊建設(shè)

加強(qiáng)市政管網(wǎng)系統(tǒng)的檢查更新，提高管網(wǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，積極推行地下綜合管廊建設(shè)。

3.1.6開展高層建筑建設(shè)專項(xiàng)治理，提高高層建筑防災(zāi)減災(zāi)水平

針對(duì)高層建筑火災(zāi)救援的特點(diǎn)，編制《高層建筑區(qū)消防專項(xiàng)規(guī)劃》，對(duì)高層建筑集中區(qū)的消防站等城市公共消防設(shè)施和消防裝備進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃并提出實(shí)施意見和措施；制定《高層建筑城市規(guī)劃管理規(guī)范》，對(duì)高層建筑的間距控制、建筑退讓等作出具體規(guī)定；完善《高層建筑防火疏散設(shè)計(jì)規(guī)范》，采用增加疏散出口、設(shè)置避難區(qū)、無裙樓設(shè)計(jì)、兩側(cè)架構(gòu)設(shè)計(jì)、底層架空設(shè)計(jì)及屋頂直升機(jī)停機(jī)坪設(shè)計(jì)等方法，降低高層建筑發(fā)生火災(zāi)時(shí)的救援難度。

3.2加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，消除生命線系統(tǒng)安全隱患

3.2.1加強(qiáng)供水管網(wǎng)和水源工程建設(shè)

合理規(guī)劃布置供水管網(wǎng)，分步安排老舊管網(wǎng)的更新改造，推廣應(yīng)用優(yōu)質(zhì)管材；做好城市后備水源的規(guī)劃勘測(cè)及水資源保護(hù)工作，控制水污染，加強(qiáng)松花江水污染治理。

3.2.2加快熱源建設(shè)和管網(wǎng)工程建設(shè)

規(guī)劃實(shí)施熱源建設(shè)重點(diǎn)工程，增加集中供熱能力，同時(shí)進(jìn)行陳舊老化管網(wǎng)改造。

3.2.3優(yōu)化城市供電主網(wǎng)結(jié)構(gòu)和城市核心區(qū)域電網(wǎng)運(yùn)行方式

加強(qiáng)供電線路、供電設(shè)備設(shè)施的隱患排查治理，提高供電保障和應(yīng)急能力；嚴(yán)格按城市道路網(wǎng)規(guī)劃進(jìn)行高壓走廊建設(shè)，逐步拆除現(xiàn)狀高壓走廊用地范圍內(nèi)非法建筑。

3.2.4嚴(yán)格控制燃?xì)夤芫€的安全距離

嚴(yán)格控制燃?xì)夤芫€分別與其他管道、鐵路、公路、橋梁、通信線纜、電力設(shè)施等構(gòu)（建）筑物之間的安全距離；提高城市燃?xì)夤艿赖募夹g(shù)要求，加強(qiáng)工程質(zhì)量監(jiān)督。

3.2.5開展城市管網(wǎng)普查工作

建立地下管線檔案，摸清地下管線存在的病害，為實(shí)現(xiàn)地下管線統(tǒng)一規(guī)劃、管理奠定基礎(chǔ)，有效提升城市地下管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)和管理水平。

3.2.6完善防洪體系

充分發(fā)揮現(xiàn)有防洪工程的作用，使防洪的工程措施與非工程措施相結(jié)合。

3.3構(gòu)建綜合應(yīng)急救援通道，確保災(zāi)害發(fā)生時(shí)救援通道暢通

3.3.1構(gòu)建立體的應(yīng)急避難交通系統(tǒng)

建立由緊急救援通道、避難及輸送通道、消防通道、輔助通道四級(jí)通道組成的陸上應(yīng)急避難通道體系；保證鐵路、航空、水運(yùn)等運(yùn)輸線路及樞紐的暢通，確保其成為與周邊臨近城市取得聯(lián)系的最為快捷的通道。

3.3.2建立交通事故緊急搶救“綠色通道”

采取在城區(qū)采用智能交通引導(dǎo)交通事故救援，利用公交專用道設(shè)置救險(xiǎn)車輛專用車道，建立并實(shí)施飛機(jī)救援系統(tǒng)等措施，建立交通事故緊急搶救“綠色通道”。

3.4健全公共安全管理體制，提高公共安全危機(jī)處置能力

3.4.1構(gòu)建系統(tǒng)的城市公共安全危機(jī)事件預(yù)防和應(yīng)急機(jī)制

建立公共安全應(yīng)急組織指揮系統(tǒng)，打破條塊分割的傳統(tǒng)公共安全處置機(jī)制；建立公共安全專家決策支持系統(tǒng)，為突發(fā)事件的處置出謀劃策，制定中長(zhǎng)期的公共安全戰(zhàn)略和應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃；形成完備的人、財(cái)、物應(yīng)急保障體系，建立專業(yè)的救援隊(duì)伍，統(tǒng)籌規(guī)劃全市應(yīng)急物資的儲(chǔ)備種類和數(shù)量，建立健全覆蓋市、區(qū)兩級(jí)的應(yīng)急物資保障體系。

3.4.2加快城市公共安全立法，完善城市公共安全法規(guī)體系

在現(xiàn)有城市立法權(quán)限范圍內(nèi)加強(qiáng)城市公共安全立法體系的研究，合理制定公共安全立法規(guī)劃，爭(zhēng)取早日把城市公共安全納入法律管理的軌道，建立有序的城市公共安全管理范圍。

3.4.3加強(qiáng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警，有效防御和減輕災(zāi)害損失

完善監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等的監(jiān)測(cè)預(yù)警；建立哈爾濱市突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)功能，統(tǒng)一發(fā)布預(yù)警信息和應(yīng)對(duì)措施以及面向社會(huì)公眾的提示信息。

[1]唐孝炎，王如松，宋豫秦.我國(guó)典型城市生態(tài)問題的現(xiàn)狀與對(duì)策[J].國(guó)土資源，2005（05）.

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