●高 潔 伍笛笛 藍(lán)澤兵 陳姣姣

以軌道交通創(chuàng)新發(fā)展促進(jìn)成都城市轉(zhuǎn)型升級研究※

●高 潔 伍笛笛 藍(lán)澤兵 陳姣姣

作為重要的交通承載工具，軌道交通對于現(xiàn)代化城市的建設(shè)具有十分重要的價(jià)值。經(jīng)驗(yàn)表明，軌道交通的發(fā)展將給城市發(fā)展帶來了一系列的聯(lián)動效應(yīng)，為城市轉(zhuǎn)型升級提供了新的契機(jī)和動力。本論文在分析成都市軌道交通，尤其是地鐵建設(shè)的基本現(xiàn)狀和面臨問題的基礎(chǔ)上，提出了軌道交通引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型升級的總體思路、對策建議和體制機(jī)制創(chuàng)新保障。

軌道交通；城市；轉(zhuǎn)型升級；創(chuàng)新發(fā)展

當(dāng)前正值成都加快城市化進(jìn)程、構(gòu)建城市形態(tài)和塑造城市品牌的關(guān)鍵階段，省委、省政府對成都提出了加快城市空間、城市產(chǎn)業(yè)、城市生態(tài)、城市管理、城鄉(xiāng)形態(tài)五個(gè)轉(zhuǎn)型升級的重大要求，這既是對成都城市建設(shè)和管理規(guī)律的深刻把握，也是對長遠(yuǎn)發(fā)展深謀遠(yuǎn)慮的戰(zhàn)略考量。城市軌道交通帶來的要素空間分布變化是調(diào)整和重塑城市空間的優(yōu)勢契機(jī)，以軌道交通為核心已經(jīng)成為了城市發(fā)展的新理念和新模式，軌道交通不僅僅是交通基礎(chǔ)設(shè)施中的一部分，更為城市轉(zhuǎn)型升級提供了新的契機(jī)和動力。

一、成都市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀

自2010年軌道交通啟動建設(shè)以來，成都市已建成運(yùn)營地鐵1號線一期及南延線、2號線、3號線和4號線，總運(yùn)營里程108公里，位居國內(nèi)城市第9位。此外，連接市郊的成灌快鐵，成彭支線已建成通車。按照《成都市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃（2013-2020年）》，到2020年，將形成運(yùn)營規(guī)模將達(dá)500公里以上，“環(huán)+放射形”的軌道交通基本網(wǎng)絡(luò)，如圖1所示。

圖1《成都市城市軌道交通近期建設(shè)規(guī)劃（2013-2020年）》示意圖

二、軌道交通成網(wǎng)下城市發(fā)展面臨的問題

目前，成都高密度的軌道交通網(wǎng)絡(luò)尚未形成，軌道交通還處在“以交通看交通”的傳統(tǒng)階段，在城市的不同區(qū)域的建設(shè)和運(yùn)營還存在著一些問題，在空間資源挖掘、城市功能拓展、舊城更新、產(chǎn)業(yè)升級、文化引領(lǐng)等方面發(fā)揮的帶動作用仍顯不足。

1.地鐵商業(yè)開發(fā)持續(xù)強(qiáng)化，但與城市區(qū)域特色彰顯脫節(jié)

地鐵建設(shè)推動著城市的區(qū)位優(yōu)勢向四周擴(kuò)散，帶動核心商業(yè)資源的對外拓展。以地鐵1、2號線為例，兩條線路的開通運(yùn)營促使商業(yè)資源循地鐵沿線向多中心發(fā)展，2010年以來，全市主要的商業(yè)聚集區(qū)大多聚集在軌道站點(diǎn)或分布在地鐵一、二號線沿線。然而，圍繞地鐵開發(fā)的項(xiàng)目大同小異，缺乏區(qū)域特色的彰顯以及獨(dú)特吸引力的營造。在當(dāng)前全市綜合體已經(jīng)出現(xiàn)一定程度過剩的背景下，缺乏特色的開發(fā)勢必會加劇過剩，導(dǎo)致區(qū)域之間的競爭白熱化，不利于地鐵發(fā)展對整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的拉動，不利于軌道交通與城市融合發(fā)展。

圖2 2015年成都商業(yè)聚集區(qū)沿軌道交通沿線分布圖

2.軌道交通加速延伸，但未釋放二三圈城站點(diǎn)土地資源優(yōu)勢

當(dāng)前，成都軌道交通要實(shí)現(xiàn)“人隨線走”面臨諸多制約，突出表現(xiàn)為市內(nèi)輕軌未實(shí)現(xiàn)公交化運(yùn)營，二、三圈層潛力站點(diǎn)不能發(fā)揮土地資源優(yōu)勢。受體制機(jī)制制約，城際軌道交通未能實(shí)現(xiàn)公交化運(yùn)營，購票不便利、發(fā)車頻率低等原因，造成客流量較少，無法有效建立起城市中心地區(qū)與郊區(qū)之間的便利聯(lián)系，使城市郊區(qū)軌道交通站點(diǎn)周邊的土地資源優(yōu)勢不能充分釋放。

3.帶動沿線區(qū)域發(fā)展，但對城市功能催化與整合不明顯

地鐵以其通達(dá)性高、準(zhǔn)點(diǎn)性高的優(yōu)勢成為房地產(chǎn)發(fā)展的重要機(jī)遇，促進(jìn)了區(qū)域房地產(chǎn)市場開發(fā)力度的加大，催化區(qū)域商業(yè)、辦公和娛樂等多功能的興起，從而帶動整個(gè)區(qū)域價(jià)值和商業(yè)價(jià)值的全面提升。1、2號線開通以來，地鐵沿線聚集了包括和黃·南城都匯、英郡、領(lǐng)館區(qū)一號、華潤鳳凰城、中海蘭庭等中高檔地產(chǎn)，正加快形成以地鐵為中心的環(huán)地鐵居住區(qū)。但有些地鐵站點(diǎn)開通運(yùn)營已經(jīng)超過2年，圍繞地鐵站廳和部分站點(diǎn)的商業(yè)運(yùn)營依舊沒有啟動；同時(shí)，部分客流集中的站點(diǎn)商業(yè)開發(fā)不足，如2號線的犀浦、茶店子、成都行政學(xué)院等幾個(gè)客流集中的站點(diǎn)，周邊商業(yè)發(fā)展與地鐵開通之前基本差別不大。而且多種公共交通方式對接不協(xié)調(diào)，有些公交線路、站點(diǎn)的設(shè)置還不盡合理，與地鐵的接駁還不夠配套，沒有真正實(shí)現(xiàn)無縫對接。

4.推動城市更新加速，但與城市形態(tài)、文態(tài)協(xié)調(diào)不足

軌道交通能夠有效推動推動城市面貌的更新以及城市文化的傳播，結(jié)合地鐵開發(fā)，目前軌道交通在改善城市面貌和文化空間拓展方面均取得了較大的成效，但也存在區(qū)域整體形態(tài)不協(xié)調(diào)，景觀缺少空間連貫性等問題。成都地鐵采用的一站一景、一景一站設(shè)計(jì)理念，如文殊院站采用了復(fù)古風(fēng)格，省體育館站圓環(huán)采用代表著奧運(yùn)五環(huán)的藍(lán)、黃、黑、綠、紅5種顏色；倪家橋站具有濃烈的川西生活氛圍，在追求各站點(diǎn)不同的同時(shí)，忽略了地鐵線路的空間連貫性，使得景觀在整體上聯(lián)系不強(qiáng)，影響了整體的美感。

5.問題小結(jié)

成都軌道交通發(fā)展存在多個(gè)問題，究其原因主要是成都軌道交通還處于起步階段，專門的法律法規(guī)尚未成體系，地鐵建設(shè)缺乏完善的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)制；軌道交通尚未形成“TOD”的開發(fā)理念，軌道在建設(shè)過程中主要解決城市交通問題，救急大于引導(dǎo)，政府、地鐵公司、開發(fā)商三者之間缺乏有效合作的機(jī)制；站點(diǎn)周邊開發(fā)功能單一，缺乏特色化的產(chǎn)業(yè)布局等也顯著地制約了地鐵對成都經(jīng)濟(jì)的帶動作用。

三、軌道交通引導(dǎo)下的城市轉(zhuǎn)型升級的總體思路

國內(nèi)外發(fā)達(dá)城市軌道交通站點(diǎn)的發(fā)展模式都將軌道交通這一城市交通網(wǎng)絡(luò)深植于城市經(jīng)濟(jì)空間的發(fā)展與調(diào)整之中，以軌道交通線路為骨架實(shí)現(xiàn)了軌道交通網(wǎng)絡(luò)與經(jīng)濟(jì)流向、產(chǎn)業(yè)空間布局、人口聚集分布等要素的有機(jī)疊加?？偟膩碚f，國內(nèi)外發(fā)達(dá)城市軌道交通站點(diǎn)周邊開發(fā)成功的首要之處在于著力踐行“TOD”（以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)）、“SOD”（服務(wù)引導(dǎo)發(fā)展模式）發(fā)展理念，充分發(fā)揮了軌道交通對城市轉(zhuǎn)型升級的引導(dǎo)作用。

1.樹立軌道交通引導(dǎo)城市轉(zhuǎn)型升級新理念：“突破交通看地鐵”

以地鐵為主的軌道交通不僅僅是交通工具，更是支撐城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動脈。軌道交通交通的規(guī)劃修建是城市經(jīng)濟(jì)提質(zhì)升位的重要戰(zhàn)略資源，具有不可復(fù)制性。因此，要樹立“突破交通看地鐵”這一核心觀念，提升軌道交通帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、引領(lǐng)城市空間優(yōu)化的認(rèn)識，將地鐵建設(shè)帶來的區(qū)位優(yōu)勢最大化地融入到提升城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以及城市區(qū)域的整體開發(fā)中，充分利用軌道交通集聚和導(dǎo)向效應(yīng)，使軌道交通成為城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟(jì)空間重塑的重要支撐。

2.協(xié)調(diào)城市規(guī)劃和軌道交通規(guī)劃：用“TOD”模式引導(dǎo)城市發(fā)展

目前，成都已跨入了超大城市行列，而從發(fā)展趨勢看未來50年內(nèi)，由于城市群的發(fā)展，人口還會繼續(xù)增長，典型城市如北京、上海等。按照“TOD”的理念，新增10條線路，300個(gè)站點(diǎn)，主要向二、三圈層分散，打通中心城區(qū)與二、三圈層通道，盡快形成以快速軌道交通為骨干的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，引導(dǎo)人口向二、三圈層轉(zhuǎn)移，加快進(jìn)入“人隨線走”階段，強(qiáng)化分擔(dān)城市中心區(qū)的某些職能，改善二、三圈層用地結(jié)構(gòu)，注重混合居住的密度。

3.協(xié)調(diào)公共服務(wù)布局規(guī)劃與軌道交通規(guī)劃：探索TOD”與“SOD”相結(jié)合

加強(qiáng)公共服務(wù)業(yè)布局規(guī)劃的調(diào)整，將“TOD”與“SOD”相結(jié)合，從空間結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，科學(xué)調(diào)控中心城區(qū)公共服務(wù)設(shè)施布局，結(jié)合群眾述求，逐步疏解帶來大量外來客流并與城市定位不匹配的一些公共服務(wù)功能。綜合考慮軌道交通潛力站點(diǎn)的容積率、建筑規(guī)模、人口、業(yè)態(tài)等因素，將大型公共服務(wù)設(shè)施預(yù)先布局到合適的站點(diǎn)周邊，充分發(fā)揮兩者的紅利，實(shí)現(xiàn)共贏。同時(shí)，可以根據(jù)變化的市場條件對站點(diǎn)周邊相關(guān)公共服務(wù)功能等進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，從而規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)利益最大化。

圖3“TOD”與“SOD”相結(jié)合的開發(fā)模式

四、軌道交通推動成都市轉(zhuǎn)型升級的主要路徑

1.引導(dǎo)城市建設(shè)轉(zhuǎn)型——TOD導(dǎo)向下的城市形態(tài)更新

按照地鐵區(qū)域現(xiàn)狀的不同，可進(jìn)一步分為傳統(tǒng)商圈、商務(wù)集聚區(qū)、舊城更新區(qū)和城市新開發(fā)區(qū)四大類，以TOD導(dǎo)向規(guī)劃地鐵站點(diǎn)的開發(fā)，綜合利用站點(diǎn)地上地下空間，引導(dǎo)成都城市形態(tài)更新。一是針對傳統(tǒng)商圈，注重地下空間整合開發(fā)和提升連通性。二是針對商務(wù)集聚區(qū)，實(shí)施地鐵上蓋“聚合立體式”的綜合開發(fā)。三是針對舊城更新區(qū)，圍繞站點(diǎn)整合城市功能打造城市組團(tuán)，推動地鐵站點(diǎn)舊城功能的優(yōu)化和更新。四是針對城市新開發(fā)區(qū)，要著重樹立起“人隨線走”的發(fā)展理念，充分發(fā)揮地鐵的客流引導(dǎo)作用，高質(zhì)量推進(jìn)人居及城市功能拓展。

2.引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型——軌道交通帶來的城市產(chǎn)業(yè)新生

軌道交通建設(shè)將引起交通通達(dá)度的改變并起到聚散人流的樞紐作用，進(jìn)而對地鐵站點(diǎn)周圍一定范圍內(nèi)不同產(chǎn)業(yè)的集聚變化產(chǎn)生重大影響，從而不斷改變和塑造著城市產(chǎn)業(yè)布局，帶來城市產(chǎn)業(yè)新生。一是基于公共服務(wù)設(shè)施布局產(chǎn)業(yè)配套，充分發(fā)揮“SOD”的“造血”功能，引入相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套，并由產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引人口居住，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城一體，最終有效地引導(dǎo)區(qū)域建設(shè)和發(fā)展。二是圍繞軌道交通站點(diǎn)打造新興服務(wù)業(yè)，統(tǒng)籌成都站點(diǎn)開發(fā)，加快布局特色產(chǎn)業(yè)，形成獨(dú)具特色的樞紐經(jīng)濟(jì)點(diǎn)。三是分類分層打造差異化產(chǎn)業(yè)與商業(yè)業(yè)態(tài)，按照城市中心型站點(diǎn)、交通樞紐型站點(diǎn)、居住型站點(diǎn)、景觀開放型站點(diǎn)、工業(yè)型站點(diǎn)等五個(gè)類型進(jìn)行分類打造，布局差異化產(chǎn)業(yè)類型。

3.引導(dǎo)城鄉(xiāng)形態(tài)轉(zhuǎn)型——時(shí)空距離拉近中的城鄉(xiāng)融合

統(tǒng)籌成都軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，加大衛(wèi)星城圍繞軌道交通建設(shè)力度，形成串珠式的開發(fā)格局，以加快推進(jìn)全市城鄉(xiāng)交通一體化進(jìn)程，從時(shí)空距離拉近主城區(qū)與周邊衛(wèi)星城，助推新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)融合。一是圍繞軌道交通，加快構(gòu)建大疏大密的大都市區(qū)空間格局，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)人口和功能疏解，提升衛(wèi)星城和區(qū)域中心城發(fā)展水平。二是加快衛(wèi)星城軌道交通布局，以地鐵干線軌道網(wǎng)和區(qū)域鐵路為支撐，以現(xiàn)代有軌電車為補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)軌道交通全面通達(dá)衛(wèi)星城城區(qū)。三是錯位打造近郊地鐵商業(yè)，對潛力站點(diǎn)的發(fā)展趨勢及潛力進(jìn)行綜合考慮，引入符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的外溢產(chǎn)業(yè)布局到站點(diǎn)周邊，助推城鄉(xiāng)形態(tài)轉(zhuǎn)型。

4.引導(dǎo)城市文態(tài)轉(zhuǎn)型——現(xiàn)代文化元素的地鐵沿線表達(dá)

地鐵成為城市通勤人群最為密集的區(qū)域，也不可避免成為城市文態(tài)的重要組成部分。因此，要結(jié)合地鐵的密集建設(shè)，加快現(xiàn)代文化注入，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代文化元素的地鐵表達(dá)。一是擴(kuò)展融合地鐵站地域文化要素類型，充分結(jié)合自然地理環(huán)境和歷史文化脈絡(luò)，充分考慮不同站點(diǎn)文化要素的有機(jī)結(jié)合。二是深入挖掘地域文化內(nèi)涵，不僅要抓住最能代表本土的文化特征元素，更要緊握時(shí)代內(nèi)涵，認(rèn)識到當(dāng)代城市日益向上的前進(jìn)步伐和朝氣蓬勃的時(shí)代形象以及新時(shí)代中形成的文化因子，既有繼承又有發(fā)展地將文化元素運(yùn)用到地鐵站點(diǎn)中來。

5.引導(dǎo)城市生態(tài)轉(zhuǎn)型——公共交通下的低碳城市實(shí)踐

充分發(fā)揮地鐵大容量、低排放、親環(huán)境的優(yōu)勢，加快地鐵對傳統(tǒng)交通出行工具的替換，實(shí)現(xiàn)公共交通下的低碳城市實(shí)踐。一是加強(qiáng)區(qū)域快速交通走廊的復(fù)合化，支撐走廊式、組團(tuán)化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。二是統(tǒng)籌全域公共交通發(fā)展，構(gòu)建全域快速公交網(wǎng)絡(luò)和城鄉(xiāng)公交網(wǎng)絡(luò)，設(shè)置“P+R”停車場，鼓勵小汽車使用者換乘地鐵。三是貫徹“大力發(fā)展公共交通、優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)”的基本方針，優(yōu)化出行結(jié)構(gòu)。

五、以體制機(jī)制創(chuàng)新釋放軌道交通潛力

從國內(nèi)實(shí)踐來看，軌道交通引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型升級還面臨著諸多體制機(jī)制障礙，制約了軌道交通效益的發(fā)揮，關(guān)鍵要以改革統(tǒng)籌聯(lián)動，重點(diǎn)圍繞以下四大方向，加快改革創(chuàng)新、試點(diǎn)先行。

1.部門聯(lián)動，完善樞紐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制

軌道交通帶動城市發(fā)展是一個(gè)綜合性的課題，需要各部門的協(xié)同努力，也需要各項(xiàng)交通政策和技術(shù)手段的配合。建議成立軌道交通站點(diǎn)周邊地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展主管機(jī)構(gòu)，由發(fā)改委、國土局、規(guī)劃局、地鐵公司共同組成，負(fù)責(zé)開展協(xié)同發(fā)展模式創(chuàng)新，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)站點(diǎn)周邊地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)與日常管理。

2.完善規(guī)劃，建立規(guī)劃引導(dǎo)城區(qū)發(fā)展機(jī)制

一是制定樞紐規(guī)劃設(shè)計(jì)總體導(dǎo)則。對全市不同地區(qū)、性質(zhì)和規(guī)模的樞紐區(qū)域，在功能定位、設(shè)施配置、集約用地、交通組織、開發(fā)強(qiáng)度等方面予以分類指導(dǎo)。二是加強(qiáng)地鐵線及站點(diǎn)周邊地區(qū)的規(guī)劃管理。劃定地鐵站點(diǎn)影響區(qū)，切實(shí)加強(qiáng)地鐵沿線特別是地鐵站點(diǎn)及周邊500米范圍內(nèi)土地的集約優(yōu)化利用，提早吸納和儲備地鐵的紅利效應(yīng)。三是制定站點(diǎn)綜合開發(fā)方案。編制地鐵站點(diǎn)周邊物業(yè)開發(fā)規(guī)劃，開展具體的功能需求和地塊包裝研究。

3.站點(diǎn)統(tǒng)籌，優(yōu)化樞紐站點(diǎn)整體開發(fā)機(jī)制

一是優(yōu)化招商機(jī)制。改變現(xiàn)有地鐵站點(diǎn)規(guī)劃確定或者建設(shè)完成之后再出讓的方式，將站點(diǎn)深度設(shè)計(jì)方案納入土地上市招拍掛條件。二是調(diào)整區(qū)劃管理機(jī)制。提出與地鐵規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)相適應(yīng)的街道社區(qū)區(qū)劃調(diào)整方案，保障地鐵站點(diǎn)統(tǒng)籌規(guī)劃、整體開發(fā)。三是完善地下空間開發(fā)的體制機(jī)制。成立地下空間開發(fā)指導(dǎo)委員會，加快編制城市軌道交通地下空間總體規(guī)劃，并提出切實(shí)可行的方案。

4.創(chuàng)新開發(fā)，試點(diǎn)可持續(xù)經(jīng)營模式

一是探索PPP站點(diǎn)開發(fā)模式。從成都地鐵發(fā)展的現(xiàn)狀來看，尚未考慮將整條線路采用PPP開發(fā)模式，因此建議在部分線路和站點(diǎn)引入社會資本建設(shè)并并獲取一定產(chǎn)權(quán)，以保障站點(diǎn)規(guī)模開發(fā)和緩解財(cái)政壓力。二是試點(diǎn)在部分站點(diǎn)開展地鐵站點(diǎn)周邊物業(yè)聯(lián)合開發(fā)，使土地增值的外部效益內(nèi)化為城市發(fā)展的內(nèi)部效益。三是試點(diǎn)地下空間綜合開發(fā)，在部分站點(diǎn)區(qū)域加大地下空間的開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)品質(zhì)，并加強(qiáng)公共交通統(tǒng)籌，加快建設(shè)一批換乘便捷、智能智慧的綜合交通樞紐。

2016-08-02

F57

A

1008-5947（2016）05-0081-04

本文為成都市科學(xué)技術(shù)局2014年度軟科學(xué)項(xiàng)目成果報(bào)告精要，項(xiàng)目編號：2014-RK00-00028-ZF，課題負(fù)責(zé)人高潔。

作者及單位：高潔，四川省社會科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，研究方向：城鎮(zhèn)化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和改革領(lǐng)域；伍笛笛，中共成都市委黨校市情研究所講師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；藍(lán)澤兵，成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所副所長，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)和科技創(chuàng)新領(lǐng)域；陳姣姣，成都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所經(jīng)濟(jì)師，研究方向：城市經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。（四川 成都610072）

責(zé)任編輯 李 尚