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        作為治理工具的自愿性標準:理論、現(xiàn)狀與未來

        2016-01-08 11:26:52于連超
        宏觀質(zhì)量研究 2015年4期

        摘要:自愿性標準是以市場驅(qū)動和社會協(xié)商為基礎(chǔ)的治理體系。作為標準體系的重要組成部分,自愿性標準已成為協(xié)同治理和私人治理的基本工具。然而,我國現(xiàn)有標準化立法與科技政策不足以為自愿性標準發(fā)揮其治理工具功能提供周全的制度保障。改革現(xiàn)有標準化體制是我國現(xiàn)階段標準化工作的首要任務(wù)。標準化體制的改革應(yīng)在法治化框架內(nèi)進行,堅持自愿性標準與強制性標準二分的理論認識,堅持自愿性標準體制改革的市場化方向。在制度建設(shè)方面應(yīng)積極搭建自愿性標準信息服務(wù)平臺,促進自愿性標準體制的內(nèi)部民主治理機制,并積極營造自愿性標準自由、公平競爭的外部環(huán)境。

        關(guān)鍵詞:自愿性標準;強制性標準;治理工具;標準化法

        “多一些治理,少一些統(tǒng)治”是21世紀人類政治文明變革的發(fā)展趨勢。在我國,黨的十八屆三中全會也將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。在以風(fēng)險控制和技術(shù)塑造為重要特征的當今人類社會,標準扮演著重要角色。源于治理主體的多元化,以市場驅(qū)動和社會協(xié)商為基礎(chǔ)的自愿性標準日益成為治理的工具。本文在辨析自愿性標準范疇并理論闡釋自愿性標準作為治理工具的基礎(chǔ)上,通過梳理自愿性標準在中國立法與政策中的現(xiàn)狀,為發(fā)揮自愿性標準的治理工具功能,提出未來標準化體制改革的基本原則和若干制度建設(shè),以為中國標準化法制的建設(shè)與完善有所裨益。

        一、自愿性標準:作為治理的工具

        (一)自愿性標準辨析

        無論在理論上,還是實踐中,標準都是一個極為復(fù)雜的問題,標準的類型化認識有助于降低這一復(fù)雜性。自愿性標準和強制性標準被認為是標準體系的兩個主體部分。自愿性標準與強制性標準二分法,是從標準是否具有來自于法律的強制實施力這一角度進行的劃分,這一分類的科學(xué)性及其重要意義獲得諸多學(xué)者的肯定(胡彩梅等,2010)。然而,在不同法例中,關(guān)于標準的上述類型化表述有所不同。在WTO框架下,標準的范疇僅限于自愿性標準,強制性標準則屬于技術(shù)法規(guī)(Technical Regulation)范疇。在我國,國家標準(GB/T20000)《標準化工作指南》直接援引ISO/IEC(國際標準化組織/國際電工委員會)1996年的第2號指南關(guān)于標準的界定,即認為標準是為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序,經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認機構(gòu)批準,規(guī)定活動或活動結(jié)果的供通用或重復(fù)使用的規(guī)則、指南或特性。在這一框架下,標準既可是自愿性的,亦可是強制性的。對標準的使用人而言,可將標準視為一個“連續(xù)統(tǒng)”(Continuum),即使用人擁有不同程度的選擇自由。在這一連續(xù)統(tǒng)中,其中一端是強制性標準,另一端是自愿性標準,位于中間地帶的則是政府制定的推薦性標準以及具有事實上一定約束力的私人制定的標準。盡管位于中間地帶的那些標準也是自愿性的,但如果生產(chǎn)者不采用這些標準,可能要面臨無法進入相關(guān)市場的問題,因為現(xiàn)有市場已廣泛接納了這類標準,這也源于標準的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。由標準引發(fā)的這一作用有可能會造成市場壟斷、阻礙技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用、限制消費者選擇等系列不良后果?,F(xiàn)代反壟斷最新立法對此問題表示十分關(guān)注,其中歐盟反壟斷法指南將他人能否自由開發(fā)可替代性標準以及能否自由生產(chǎn)不符合特定標準的產(chǎn)品作為評估某一標準化協(xié)議是否會產(chǎn)生壟斷影響的重要因素(于連超,2012a)。

        關(guān)于標準最近的理論認識,是將其按制定標準的主旨或利益取向的不同,劃分為公標準和私標準,前者表達的是“顯規(guī)則”,后者表達的是“隱規(guī)則”(李春田,2014)。這里的私標準主要是指那些由企業(yè)、企業(yè)聯(lián)合以及行業(yè)協(xié)會等市場主體自我規(guī)制(Self-regulation)而制定的標準,或者稱之為私有標準(Private Standards)(于連超,2012b)。公標準則是由政府等公共組織制定的標準。然而,公標準并非全然是強制性的,私標準亦非全然是自愿性的。私標準的自愿性程度取決于推行該標準的主體支配權(quán)力的能力和形式,即使由于采納私標準的主體擁有足夠的市場力量,以至于該私標準在商業(yè)意義上具有了事實上的強制性,但是還不具有公標準法律意義上的強制性。然而,私標準可能會被具有公權(quán)力的機構(gòu)采納,由此私標準的遵從便是強制性的,即為法律授權(quán)的私標準。如歐盟有關(guān)電信和電子產(chǎn)品的CE標志指令便引用了ISO9000系列標準。公標準的形式主要是政府頒布的法規(guī),并在政府權(quán)力范圍內(nèi)獲得強制性。與此同時,政府也會頒布一些自愿性標準,有學(xué)者將此類標準稱為“可選的法律”(Optional Laws)(Brunsson, N. et al,2000)。在我國,現(xiàn)行《標準化法》框架內(nèi)的推薦性標準也具有強烈的公標準屬性,然而它在實施力上則是自愿性的??梢?,標準的“私”與“公”屬性與標準的“自愿性”與“強制性”并不是一一對應(yīng)的關(guān)系。然而,私標準的自愿性是其本然屬性的體現(xiàn),而公標準的自愿性則是政府倡導(dǎo)性的表達。

        (二)自愿性標準作為治理工具的理論分析

        治理(Governance)一詞源于古希臘語和拉丁文,其本意是控制、操縱和引導(dǎo)。但是,治理一詞有多種含義,并在不同場合使用。近些年來,治理理論發(fā)展成為政治學(xué)中的一個重要理論。聯(lián)合國全球治理委員會認為,治理是各類公共的或者是私有的機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總稱。治理是一個過程,不是一整套規(guī)則或一種活動;治理的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào),而不是控制;治理既涉及公共機構(gòu),也涉及私部門;治理是一種持續(xù)的互動,而不是一種正式的制度(俞可平,2000)。同時,治理強調(diào)政府與公民兩方角色都要進行變換,政府能力主要表達為整合、動員與管制等方面,公民則成為積極的決策參與者、公共事務(wù)的管理者和公共政策的執(zhí)行者。此時的政府與公民是“共治”關(guān)系,強調(diào)公民的“共享權(quán)”,即作為國家成員的公民要求政府保障其能夠共同享有資源和利益的權(quán)利(羅英,2013)。其中,在公民的這一參與過程中,第三部門將成為重要的組織載體(王詩宗,2009)。在很大程度上,治理是相對于“統(tǒng)治”這一概念而言的。從傳統(tǒng)社會的統(tǒng)治走向現(xiàn)代社會的治理被認為是人類政治發(fā)展的普遍趨勢。盡管治理是一種政治行為或過程,它表達了一定的政治價值,但治理的技術(shù)性因素要重于其價值性因素。治理主要表達了國家的工具理性,即治理是實現(xiàn)一定的社會政治與經(jīng)濟發(fā)展目標的手段,相對于國家的統(tǒng)治體制而言,治理體制是一種工具理性(俞可平,2015)?,F(xiàn)代治理背景下,標準已然成為治理的工具。與治理權(quán)威主體的多元化相一致,現(xiàn)代標準化活動的主體亦是多元化的,包括政府機構(gòu)、社會中間組織和企業(yè)。其中,標準被視為政府管制的重要政策工具。在政府管制工具譜系中,標準處于低干預(yù)強度的信息管制和高干預(yù)強度的事前批準之間的地帶。而目標標準、性能(產(chǎn)出)標準和規(guī)格(輸入)標準分別代表不同的干預(yù)強度(安東尼·奧格斯,2008)。

        20世紀90年代以來,全球范圍內(nèi)權(quán)力逐漸具有多極性、復(fù)雜性和流動性、分散性,國家不再是國際關(guān)系、經(jīng)濟調(diào)節(jié)以及與地方政權(quán)關(guān)系等事務(wù)的中心(讓-皮埃爾·戈丹,2010)。這一背景下,治理也多以協(xié)同治理(Collaborative Governance)和私人治理(Private Governance)的方式表達出來。如今是一個多元治理力量共存的環(huán)境,政府不再是“干預(yù)與否”以及“少干預(yù)”的問題,而是在眾多非政府組織以及其他社會自治力量開展治理行動的過程中,政府如何“不厭其多”地提供服務(wù)和引導(dǎo),建立起共同(或協(xié)同)治理的體系(田培杰,2014)。后工業(yè)化進程中所向往的是服務(wù)型政府,而服務(wù)型政府應(yīng)當以“他在性”為導(dǎo)向,應(yīng)當確立起“他在性”的原則(張康之,2014)。而協(xié)調(diào)治理實現(xiàn)了政府與市場對社會公共事務(wù)的合作管理,這也是公共利益最大化的治理過程,是治理的一種理想狀態(tài),即善治。在政府與市場主體協(xié)同治理框架下,自愿性標準成為重要的政策工具,此時由政府推出的自愿性標準代表著公共利益,表達著政府對市場的指導(dǎo)與倡導(dǎo)。而在市場自治領(lǐng)域,則屬于私人治理發(fā)揮作用的空間。由跨國公司或者企業(yè)聯(lián)盟推出的自愿性標準,表現(xiàn)為一種私有的、非政府的以及以市場為基礎(chǔ)的管制體系,來管理跨國公司和全球化的供應(yīng)和銷售網(wǎng)絡(luò)。這一自愿性標準體系的權(quán)威性、合理性以及執(zhí)行力并不來自政府,而是來自于市場。由社會中間組織制定的標準也已成為自愿性標準體系的重要組成部分。在美國,一百多年來的標準化活動最初是由民間組織根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要主導(dǎo)發(fā)展起來的。市場驅(qū)動和以民間組織為主體是美國標準化體制的兩大基點,民間組織包括科學(xué)和專業(yè)學(xué)協(xié)會、貿(mào)易協(xié)會以及測試和認證組織,其中很多組織在國際上都有很大影響力,主導(dǎo)或參與本領(lǐng)域國際標準的制定。國家標準和專業(yè)團體標準是整個美國標準體系的主要構(gòu)成部分,前者包括美國國家標準協(xié)會(ANSI)認可的標準制定組織(SDO)制定的標準、ANSI與政府部門共同制定的標準以及ANSI和其他認可的標準組織聯(lián)合制定的標準;后者則是標準制定組織制定的未被ANSI認可的標準,但二者均屬于自愿性標準范疇(劉春青等,2012)。此時,由市場驅(qū)動和社會協(xié)商為基礎(chǔ)的自愿性標準已成為治理的基本工具。面對現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的種種利益沖突,自愿性標準體系中的自愿規(guī)則以及與之關(guān)聯(lián)的合格評定(Conformity Assessment)和標簽機制為市場主體提供了更廣泛且更可接受的解決問題渠道(John J. Kirton et al,2004)。當然,違反自愿性標準規(guī)則并不會受法律的制裁,但應(yīng)接受市場和社會的懲罰。實踐中,自愿性標準體系所代表的治理機制遍布農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食品加工、工業(yè)產(chǎn)品制造、公共管理與服務(wù)提供等幾乎所有的產(chǎn)業(yè)部門,成為普遍存在且蓬勃發(fā)展的治理機制。

        二、自愿性標準在中國的現(xiàn)狀:立法與政策

        (一)標準體系中的自愿性標準

        標準體系一般是指為實現(xiàn)確定的目標,由若干相互依存、相互制約的標準組成的具有特定功能的有機整體,其中標準綜合體是一種具有特定目的的標準體系(梁麗濤,2013)。在我國現(xiàn)行標準化法制框架下,標準體系由國家標準、行業(yè)標準、地方標準和企業(yè)標準四級標準構(gòu)成。但是,現(xiàn)有立法并沒有關(guān)于自愿性標準的明確界定。依《標準化法》規(guī)定,國家標準、行業(yè)標準與地方標準三類標準可分為強制性標準和推薦性標準。但該立法文本也沒有對推薦性標準的內(nèi)涵做出明確界定,而是采用排除法,在界定強制性標準的基礎(chǔ)上,認為強制性標準之外的標準即為推薦性標準。推薦性標準屬于自愿性標準范疇,并不具有來自法律所賦予的強制約束力,即市場主體完全按照自愿原則自主決定是否采用。據(jù)統(tǒng)計, 2006-2013年間,推薦性國家標準占整個國家標準體系總量的比例平均值高達86.37%。2006-2011年間,推薦性行業(yè)標準占整個行業(yè)標準體系總量的比例高達91.96%(中國標準化研究院,2012)。截止2013年底,我國累計備案地方標準共計27658項,其中推薦性地方標準24221項,約占87.57%(中國標準化研究院,2014)。由此可見,在國家標準、行業(yè)標準與地方標準三類標準體系中,自愿性標準占據(jù)了絕大多數(shù)份額。在我國現(xiàn)行《標準化法》框架下,自愿性標準體系包括政府主導(dǎo)制定的自愿性標準和市場主導(dǎo)制定的自愿性標準兩個基本層面,前者表現(xiàn)為推薦性標準,有推薦性國家標準、推薦性行業(yè)標準和推薦性地方標準;后者有聯(lián)盟(團體)標準和企業(yè)標準(如表1所示)。

        表1自愿性標準體系類型及其法律淵源表

        基本層面 具體類型 法律淵源示例

        自愿性標準體系 政府主導(dǎo)制定的自愿性標準(推薦性標準) 推薦性國家標準 《標準化法》第7條規(guī)定:“國家標準、行業(yè)標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康,人身、財產(chǎn)安全的標準和法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標準是強制性標準,其他標準是推薦性標準。”

        推薦性行業(yè)標準

        推薦性地方標準 《地方標準管理辦法》第3條規(guī)定:“法律、法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的地方標準,為強制性標準;規(guī)定非強制執(zhí)行的地方標準,為推薦性標準?!?/p>

        市場主導(dǎo)制定的自愿性標準 聯(lián)盟(團體)

        標準 《深化標準化工作改革方案》強調(diào)“培育發(fā)展團體標準”;山東省《企業(yè)聯(lián)盟標準管理辦法(試行)》、寧波市《聯(lián)盟標準與標準聯(lián)盟組織管理辦法(試行)》等。

        企業(yè)標準 《標準化法》第6條規(guī)定:“企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品沒有國家標準和行業(yè)標準的,應(yīng)當制定企業(yè)標準,作為組織生產(chǎn)的依據(jù)”;《企業(yè)標準化管理辦法》、《企業(yè)產(chǎn)品標準管理規(guī)定》等。

        企業(yè)標準是作為市場主體的經(jīng)營者對其企業(yè)范圍內(nèi)需要協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的技術(shù)要求、管理要求和工作要求所制定的標準。企業(yè)標準具有兩項基本功能,一是作為企業(yè)進行技術(shù)積累和存檔的形式;二是作為企業(yè)內(nèi)部一項強制執(zhí)行的技術(shù)指令(王平,2015)。企業(yè)標準的制定與實施完全是企業(yè)內(nèi)部的事務(wù),因此,企業(yè)標準是典型的私標準,也是典型的自愿性標準。目前,我國對企業(yè)標準實行“備案制”監(jiān)管。關(guān)于企業(yè)標準的立法文件主要有《企業(yè)標準化管理辦法》、《企業(yè)產(chǎn)品標準管理規(guī)定》以及《食品安全企業(yè)標準備案辦法》等。近些年來,聯(lián)盟標準成為自愿性標準新的表現(xiàn)形式。聯(lián)盟標準被視為團體標準的一種類型,主要是指由某一產(chǎn)業(yè)或某一行業(yè)內(nèi)的數(shù)個成員自發(fā)形成組織或聯(lián)合,為本產(chǎn)業(yè)或本行業(yè)的共同利益,經(jīng)協(xié)商一致而共同制定并承諾制定的標準體系。從秩序角度來看,聯(lián)盟標準是為了滿足企業(yè)和行業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的利益需要,由市場主體自發(fā)組織制定,進行自我規(guī)范的秩序選擇。目前,我國聯(lián)盟標準的組織形態(tài)主要有兩種,一是制定并實施標準的聯(lián)盟,如國家半導(dǎo)體照明工程研發(fā)及產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟;二是實施標準的聯(lián)盟,但不制定標準,如數(shù)字電視產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。我國在立法層面還沒有關(guān)于聯(lián)盟標準的明確規(guī)定,而主要散見于部分標準化政策和一些地方性的試行規(guī)定?!稑藴驶聵I(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出,促進聯(lián)盟標準的有序發(fā)展是進一步完善標準體系的必要內(nèi)容。《深圳市知識產(chǎn)權(quán)與標準化戰(zhàn)略綱要(2011-2015年)》強調(diào)在專利聯(lián)盟和標準聯(lián)盟的基礎(chǔ)上,進一步推動企業(yè)、科研機構(gòu)以及中介組織以技術(shù)標準和專利許可為紐帶構(gòu)建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟。在聯(lián)盟標準管理制度建設(shè)方面,許多地方質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門制定了聯(lián)盟標準管理辦法,如2009年山東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局制定的《企業(yè)聯(lián)盟標準管理辦法(試行)》,2013年寧波市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局制定的《寧波市聯(lián)盟標準與標準聯(lián)盟組織管理辦法(試行)》,這些辦法對聯(lián)盟標準的管理主體、制定發(fā)布程序以及備案管理等具體問題做了規(guī)定??梢哉f,我國已形成了支持聯(lián)盟標準發(fā)展的政策環(huán)境。但是,聯(lián)盟標準的法律定位并不明確,地方政府的管理方式也可能會束縛聯(lián)盟標準的發(fā)展。此外,國際上普遍存在的協(xié)會標準也是自愿性標準的重要形態(tài)。但我國現(xiàn)行《標準化法》并沒有對協(xié)會標準做出規(guī)定,而行業(yè)標準和協(xié)會標準是完全不同的概念,二者在自愿性、靈活性、開放性和先進性、國際性等方面存在根本差異。在未來《標準化法》中引入?yún)f(xié)會標準,將現(xiàn)行體制中的行業(yè)標準有計劃、區(qū)別性地轉(zhuǎn)化為協(xié)會標準被視為重要的改革方向(劉瑾等,2012)。

        現(xiàn)行標準化立法與標準化政策并沒有專門針對自愿性標準做出規(guī)定或做較為具體的規(guī)劃,而主要是從標準體系建設(shè)與完善角度提及自愿性標準。目前,我國的標準化體系不夠健全,而一個成熟的標準治理體系被認為應(yīng)有三大板塊構(gòu)成,即政府、社會組織和企業(yè)三大板塊構(gòu)成整個標準化“三位一體”的社會架構(gòu)(廖麗,2014)??梢?,作為治理工具的自愿性標準應(yīng)得到標準化立法與政策的重視,否則僅強調(diào)強制性標準的標準體系將是一“跛子”。國務(wù)院2015年3月頒布的《深化標準化工作改革方案》明確指出,我國標準體系不夠合理,這已經(jīng)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。其中突出問題主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)制定的標準比重過高,且主要集中在應(yīng)由市場主體遵循市場規(guī)律制定的一般性產(chǎn)品與服務(wù)標準;在經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮重要作用的團體標準在我國現(xiàn)行《標準化法》中沒有明確的法律地位;對企業(yè)標準的過度行政干預(yù)抑制了企業(yè)標準創(chuàng)新的積極性。因此,完善標準體系將是整個標準化工作的基本目標。

        (二)科技政策中的自愿性標準

        標準以科技和經(jīng)驗的綜合成果為基礎(chǔ),是科技創(chuàng)新的重要載體。標準制定與實施也是科技創(chuàng)新成果普及傳播與產(chǎn)業(yè)化、市場化的過程。因此,標準化工作實質(zhì)上也是科技工作的一部分。在我國,由于標準化立法不盡完善,科技政策在扮演著標準化活動重要支撐力量的角色。同樣,科技政策也是自愿性標準體系的重要基礎(chǔ)和支撐力量,其中既有科技綜合政策、科技專項政策,也有標準與科技協(xié)同發(fā)展政策,內(nèi)容涉及改革基礎(chǔ)科研制度、完善市場主導(dǎo)機制、強化獎勵激勵措施等方面(如表2所示)。

        表2與自愿性標準相關(guān)的科技政策類型、淵源與內(nèi)容

        政策類型 政策淵源示例 政策內(nèi)容

        科技綜合政策 國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要

        (2006━2020年) 改革基礎(chǔ)科研制度;完善市場主導(dǎo)機制;強化獎勵激勵措施等。

        科技專項政策 國家“十二五”科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃

        標準科技政策 “十二五”技術(shù)標準科技發(fā)展專項規(guī)劃

        首先,科學(xué)研究是自愿性標準制定與實施活動的基礎(chǔ)性工作,而其中的科研體制也被認為是科技政策的基本內(nèi)容之一。在我國,科技政策多年倡導(dǎo)要重視“產(chǎn)學(xué)研”相結(jié)合,但是科技創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展兩張皮的問題還始終存在??萍紕?chuàng)新活動與經(jīng)濟發(fā)展活動被分割在不同的行政系統(tǒng)之中,這兩個行政系統(tǒng)的行為方式、價值導(dǎo)向以及社會脈絡(luò)等方面存在巨大差異,以至于現(xiàn)實中常出現(xiàn)科研的“曲高和寡”,阻礙了科技創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展的互動和滲透(金周英,2002)。早在上世紀90年代我國就展開了“產(chǎn)學(xué)研”協(xié)同創(chuàng)新的組織與管理工作,但實際取得的成果并不多見。進入21世紀以來,政府積極推進獨立科研機構(gòu)的企業(yè)化改革,試圖從體制上解決科研活動與經(jīng)濟發(fā)展兩張皮問題?!秶抑虚L期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006-2020年)》指出,要深化科研機構(gòu)改革,建設(shè)“職責(zé)明確、評價科學(xué)、開放有序、管理規(guī)范”的現(xiàn)代科研院所制度。2012年4月,由教育部和財政部共同研究制定的“高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計劃”(即“2011計劃”)正式啟動。該計劃把協(xié)同創(chuàng)新機制建設(shè)作為重點,突破高校內(nèi)部以及與外部的體制機制壁壘,促進知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新的分割狀態(tài)向科技工作的上游、中游、下游聯(lián)合、貫通的方向轉(zhuǎn)變。改革與現(xiàn)代社會治理模式和市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的科研體制是當今科技政策的重要任務(wù),堅持政府私權(quán)謙讓與監(jiān)督相結(jié)合的原則,建立尊重科研、民主治理以及權(quán)益合理分配的科研制度才能為自愿性標準體系的建設(shè)提供長久動力。

        其次,企業(yè)是科技活動的主體,是自愿性標準制定與實施的中堅力量。目前,我國企業(yè)尚未真正成為技術(shù)創(chuàng)新的主體,自主創(chuàng)新能力不強。支持鼓勵企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新主體是科技體制改革的重點任務(wù)?!丁笆濉奔夹g(shù)標準科技發(fā)展專項規(guī)劃》要求強化企業(yè)在技術(shù)標準創(chuàng)制中的主體地位。一方面,建立以企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)技術(shù)標準創(chuàng)制機制,充分發(fā)揮企業(yè)在產(chǎn)業(yè)技術(shù)標準需求、投入、研制和應(yīng)用中的主體作用。另一方面,引導(dǎo)和支持企業(yè)加強技術(shù)標準創(chuàng)制能力建設(shè),如開展科技創(chuàng)新、標準研制和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互協(xié)同的企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展模式試點示范;鼓勵科技型企業(yè)、企業(yè)技術(shù)研究院設(shè)立技術(shù)標準專門機構(gòu)。標準聯(lián)盟組織是自愿性標準體系建設(shè)的重要推動力量,科技政策應(yīng)為標準聯(lián)盟組織的生存與發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境?!渡虾J袠藴驶l(fā)展戰(zhàn)略綱要(2007- 2020年) 》表示要支持組建標準聯(lián)盟,即積極支持同產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的大型企業(yè)對相關(guān)的同一性技術(shù)問題進行標準化發(fā)展的合作,進而組建標準聯(lián)盟以形成較大的市場影響力。自愿性標準是以市場和社會為基礎(chǔ)的,只有當企業(yè)及其聯(lián)盟組織成為自愿性標準活動的主體,才能使其成為真正的質(zhì)量責(zé)任主體,正如《質(zhì)量發(fā)展綱要(2011-2020年)》指出,要強化企業(yè)質(zhì)量主體作用,促進企業(yè)創(chuàng)制標準和實施標準的能力,以提升整體質(zhì)量水平,增強質(zhì)量競爭力。

        再次,促進科技創(chuàng)新與科技成果的應(yīng)用是科技政策的基本任務(wù),以至于眾多科技立法以“促進”“進步”和“振興”等名稱貫之。這涉及科技政策工具問題,科技政策工具是政府將政策目標轉(zhuǎn)化為具體政策行動的機制,亦即政策設(shè)計與政策執(zhí)行的橋梁,恰當?shù)剡x擇與使用政策工具是實現(xiàn)政策目標的關(guān)鍵??萍颊吖ぞ呖稍诶碚撋戏譃楣┙o方導(dǎo)向的政策工具,如對科研提供直接的資助;需求方導(dǎo)向的政策工具,如政府采購,包括標準購買;環(huán)境方導(dǎo)向的政策工具,如提供稅收優(yōu)惠以及維護公平競爭秩序(陳勁,2013)??梢姡C合運用科技政策工具,以促進自愿性標準體系的建設(shè)與完善。其實,早在上世紀90年代原國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局就制定了《標準化科學(xué)技術(shù)進步獎勵辦法》。后來,各部門也陸續(xù)出臺了相應(yīng)的標準化獎勵辦法。如《醫(yī)藥標準化工作獎勵辦法》(1991)、《農(nóng)業(yè)標準化實施示范項目資金管理暫行辦法》(2006)等,但這些辦法獎勵的對象范圍相對狹窄?!秶摇笆濉笨茖W(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》指出要進一步完善科技獎勵制度,充分發(fā)揮科技獎勵在引導(dǎo)科技發(fā)展方向和創(chuàng)新模式、激勵和表彰科技創(chuàng)新人才、促進社會進步和國家發(fā)展中的重要作用?!丁笆濉奔夹g(shù)標準科技發(fā)展專項規(guī)劃》則強調(diào)鼓勵將市場廣泛認可且具有明顯技術(shù)優(yōu)勢的企業(yè)標準或聯(lián)盟標準制定為行業(yè)標準、國家標準;在高新技術(shù)企業(yè)認定、科技型中小企業(yè)創(chuàng)新基金申請中優(yōu)先支持承擔(dān)或參與國際標準、國家標準、行業(yè)標準研制任務(wù)的企業(yè)。應(yīng)當認識到,制定并實施積極的科技促進政策能夠為自愿性標準體系的建設(shè)與完善注入強大推動力。

        三、自愿性標準的未來:兼論標準化法制的革新

        (一)標準化體制改革的基本原則

        如今,社會各利益相關(guān)方的協(xié)同治理以及市場主體的私人治理是經(jīng)濟社會治理模式的發(fā)展趨勢。如前文所述,自愿性標準已成為協(xié)同治理和私人治理的重要工具。中國現(xiàn)行的標準化體制是由《標準化法》所確立的,這一部源于上世紀80年代的基本法具有濃厚的計劃經(jīng)濟或者是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的痕跡。而由該法所確立的標準化體制,更多地側(cè)重強制性標準的管理,對自愿性標準的管理措施更多地具有行政干預(yù)色彩。這一體制對自愿性標準在現(xiàn)代治理背景下所扮演的角色和承載的功能難以提供周全的制度保障。因此,改革我國標準化體制是目前標準化工作的第一任務(wù)。首先,堅持標準化體制改革的法治化軌道。近些年來,中國標準化體制呈現(xiàn)出強烈的政策性、部門性和地方化,這勢必會威脅標準化體系的整體性和系統(tǒng)性。而法律則能為標準化活動提供穩(wěn)定性和信任機制,進而能夠為標準作為治理工具作用的發(fā)揮提供根本性制度保障。法治也是善治的基本要求,沒有健全完善的法律制度,沒有對法律的充分信任和尊重,就沒有建立在法律之上的經(jīng)濟社會秩序,就不會有善治。對自愿性標準而言,法律也可以有效筑建起抑制行政權(quán)力對市場自治不當干預(yù)的藩籬。其次,強調(diào)自愿性標準與強制性標準分類的理論認識。強制性標準主要承擔(dān)著風(fēng)險控制與市場準入功能,它是政府進行經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制的基本工具;而自愿性標準則是市場主體進行自我規(guī)制以及相關(guān)利益方進行共同治理的重要工具。前者是以政府為基礎(chǔ)的,主要是治理公共領(lǐng)域的秩序問題;后者則是以市場和社會為基礎(chǔ)的,主要是治理私人領(lǐng)域的秩序(程虹、劉蕓,2013),這應(yīng)是標準化體制革新的理論認識。得此理論認識,才能對強制性標準與自愿性標準構(gòu)建不同的監(jiān)管模式。再次,堅持自愿性標準體制改革的市場化方向。市場經(jīng)濟理念侵入到社會的每一領(lǐng)域是我們這個時代最重大的發(fā)展之一,標準化體制改革應(yīng)體現(xiàn)市場經(jīng)濟的內(nèi)在規(guī)定性特征。既然自愿性標準的基礎(chǔ)是市場和社會,那么就應(yīng)把其交予市場和社會去治理,而不是由政府來控制。當然,這并不否認政府可在其中扮演服務(wù)者的角色。如此,在標準化體制革新這一頂層設(shè)計工作的基礎(chǔ)上,再進一步展開健全并完善支撐標準化體系的法律規(guī)范與具體措施的工作。

        (二)自愿性標準體系的制度建設(shè)方面

        第一,搭建自愿性標準信息服務(wù)平臺。目前,由政府及其部門制定的推薦性標準是自愿性標準體系的主體內(nèi)容之一,立法也明確表示要積極推動推薦性標準的實施,需要把這一立法表示的規(guī)則具體化,以增強實施效力。對由市場驅(qū)動和社會協(xié)商的自愿性標準而言,政府要積極搭建信息服務(wù)平臺。盡管現(xiàn)有立法對企業(yè)標準和聯(lián)盟標準實行“備案制”管理,但“自我聲明公開和監(jiān)督制度”將是未來自愿性標準自我管理的基本模式,這也是市場主體責(zé)任自擔(dān)的法理要求。對自愿性標準,政府要轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式、加強事后監(jiān)管。為促進標準信息的及時公開與透明,促進對標準制定及其實施等情況的社會監(jiān)督和同業(yè)監(jiān)督,政府應(yīng)積極搭建標準信息服務(wù)平臺,建立企業(yè)標準信息公開制度,由此可強化對企業(yè)的信用約束,進而保護消費者權(quán)益和保障公平競爭,這也是服務(wù)型政府的職責(zé)所在。在這一方面,我國相關(guān)領(lǐng)域的改革和制度建設(shè)已經(jīng)啟動或正在規(guī)劃?!渡罨瘶藴驶ぷ鞲母锓桨浮诽岢鲆砰_搞活企業(yè)標準,建立企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)標準自我聲明公開和監(jiān)督制度,逐步取消政府對企業(yè)產(chǎn)品標準的備案管理。今年下半年,全國標準化主管機構(gòu)開始啟動企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)標準自我聲明公開和監(jiān)督制度行業(yè)試點工作。

        第二,促進自愿性標準體系的民主治理機制?!皡f(xié)商一致”與“反映了各相關(guān)方的利益訴求”是標準制定和實施的本然屬性。民主是標準的基本特征,這要求標準是各相關(guān)利益方協(xié)商一致的產(chǎn)物。對于自愿性標準的制定、實施與修訂活動而言,更是一個商談式的解決問題的過程。當這一過程被視為通過民主的進路進行技術(shù)風(fēng)險評定活動的時候,標準組織內(nèi)部機制的作用在很大程度上就是促進更多參與,包括標準制定、實施與修訂的全過程(伊麗莎白·費雪,2012)。這符合善治的基本要求,即參與。參與包括利益相關(guān)方對政治、經(jīng)濟、文化等多方面社會生活的參與,離開自愿合作和對權(quán)威的自覺認同,就不會有善治。標準組織內(nèi)部機制應(yīng)該把目標定位于確保不同利益相關(guān)者都能夠獲得有意義的參與機會,從而進一步確保最后的決策是各相關(guān)方商談的產(chǎn)物。由此,方能克服壟斷、偏見和極權(quán)主義的影響,進而保障自愿性標準獲得權(quán)威性和執(zhí)行力。民主是以保障個人權(quán)利為基礎(chǔ)的,促進自愿性標準的民主性絕不意味著對企業(yè)私益的限制或剝奪,對自愿性標準的監(jiān)管需要以保障企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、商業(yè)秘密權(quán)等私人利益為前提,否則會違背制度設(shè)計的初衷?!氨U侠嫦嚓P(guān)方充分參與,促進保障制修訂過程更加公開透明”是現(xiàn)階段我國標準化體制機制創(chuàng)新,強化標準制修訂管理的重要目標。

        第三,營造自愿性標準自由、公平競爭的外部環(huán)境。在標準化領(lǐng)域,公平競爭的環(huán)境是十分重要的,各類標準化主體的公平競爭才有利于激發(fā)創(chuàng)新活力。在市場經(jīng)濟條件下,自愿性標準之間存在著競爭關(guān)系。只有自由與公平的競爭,才能保障先進的自愿性標準在市場競爭中獲勝。因此,政府應(yīng)積極營造自由、公平競爭的外部環(huán)境。一方面,要防止標準制定者濫用市場支配地位或標準制定者之間的壟斷協(xié)議。標準經(jīng)常會與專利、著作權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)相結(jié)合,此時應(yīng)警惕知識產(chǎn)權(quán)持有人通過標準的推廣使用濫用知識產(chǎn)權(quán)而獲取壟斷利潤的行為。如果存在拒絕許可、高價許可以及差別待遇、不合理搭售等行為,或者多個知識產(chǎn)權(quán)持有人達成限制競爭協(xié)議時,則可能會產(chǎn)生限制、排除相關(guān)市場競爭的不良影響,此時可借助反壟斷法予以規(guī)制。另一方面,立法態(tài)度與政府行為對各類標準制定者也不能厚此薄彼。歐盟理事會于2012年10月發(fā)布的《關(guān)于歐洲標準化的第1025/2012號指南》將更多的標準制定組織制定的自愿性標準納入立法可采用的范圍。某項自愿性標準能否獲得立法認可的條件是該標準被市場高度接受。這一規(guī)定意旨在所有標準制定組織制定的自愿性標準能夠獲得平等的市場地位,而不僅僅限于歐洲的三大標準化組織。歐洲的三大標準化組織是指歐洲標準化委員會(CEN)、歐洲電工標準化委員會(CENELEC)和歐洲電信標準學(xué)會(ETSI),依據(jù)歐盟83/189/EEC指令的正式認可,歐洲統(tǒng)一標準的制定工作主要由上述三大標準化組織負責(zé)完成。歐盟的這一立法,值得為日后中國標準化政策和法制完善所借鑒。

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        As a Tool of Governance of Voluntary Standards: Theory, Present and Future:

        On the Reform Chinas Legal System of Standardization

        Yu Lianchao

        (Law School of Tianjin Normal University;Sub-Institute of Standardization theory and Strategy of China National Institute of Standardization)

        Abstract:Voluntary standard is the governance system based on market driven and social negotiation. As an important part of the standard system, voluntary standard has become a basic tool for collaborative governance and private governance. However, existing standardization legislation and policy of science and technology are not sufficient to provide an institutional guarantee for play its governance tools of voluntary standards. At the present stage, reforming the existing standardization system is the first task of the standardization work in China. The reformation of standardized system should have been done within the framework of the rule of law, adherence to the theoretical knowledge of binary of voluntary standards and mandatory standard, adhere to the market-oriented direction reformation of voluntary standards system.And we should set up service platform of voluntary standard information, establish democratic governance mechanisms of voluntary standards system, and create the external environment of free and fair competition for voluntary standard.

        Key Words:voluntary standards;mandatory standards;governance tool;Standardization Law

        ■責(zé)任編輯汪曉清

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