陳秋燕，呂 躍，鄧翠馨，謝巧云，李高朋

（廣州大學，廣州 510006）

廣州市社區(qū)管理與攤販治理模式研究

陳秋燕，呂 躍，鄧翠馨，謝巧云，李高朋

（廣州大學，廣州 510006）

在面臨社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌“雙轉(zhuǎn)”期的廣州，城市化進程中大量外來人口涌入，由此引發(fā)的社會管理風險與日俱增。傳統(tǒng)“大政府”社區(qū)治理模式已無法適應新的社會現(xiàn)實。近幾年，政府和基層群眾之間的關(guān)系問題、外來人口就業(yè)問題以及生存環(huán)境問題引起了眾多學者的廣泛討論。本文將以廣州市為例，采用理論分析、實證分析研究和多主體問卷調(diào)查研究方法，重點對社區(qū)管理和攤販治理模式進行研究。

社區(qū)治理；地攤經(jīng)濟；多中心治理

1　廣州市社區(qū)治理現(xiàn)狀及問題分析

自十一屆三中全會以來，在經(jīng)濟全球化、城市化和現(xiàn)代化的多重驅(qū)動下，廣州市社區(qū)治理呈現(xiàn)出新的局面。從1986年政府提出社區(qū)建設(shè)的目標，到十六屆六中全會提出和諧社會建設(shè)至今，社區(qū)作為社會基層組織形式，與社會的整體和諧密不可分。政府開始重視發(fā)展社區(qū)自治權(quán)利，逐步實現(xiàn)從“單位人”到“社會人”的轉(zhuǎn)變。截至2013年數(shù)據(jù)顯示，廣州市流動人口首次反超廣州市常住人口，省內(nèi)農(nóng)村人口和外省城市人口居多。自由職業(yè)者、外來人口失業(yè)人口的不斷增多，加速了新貧困階層的出現(xiàn)。階級分化嚴重和社會財富分配不均等問題加劇了治理的復雜性。對于當下出現(xiàn)的治理危機，舊制度下的社區(qū)形態(tài)并沒有足夠的和經(jīng)驗去應對。

1.1治理現(xiàn)狀的多元復雜

雙轉(zhuǎn)型時期人口流動加速造成社區(qū)人口結(jié)構(gòu)多元化，社區(qū)治理要求提高社區(qū)服務質(zhì)量，涵蓋更廣的被服務人群。社區(qū)主體復雜化和社區(qū)居民需求多元化，傳統(tǒng)的社區(qū)職能顯然已經(jīng)無法滿足人們的需求。

一些社區(qū)邊緣形成了“兩不管”地帶，城管（政府部門）管不好，社區(qū)也管不了。因地攤經(jīng)營的流動性、不規(guī)范性、異質(zhì)性，攤販主長期以來成為游走在邊緣地帶的“兩難管”群體。攤販多為外來人口，居住地分散，集聚在人流量大的社區(qū)周邊，由于缺乏良性引導，對社區(qū)的衛(wèi)生環(huán)境和居民生活帶來諸多負面影響。

1.2治理主體單一，服務人群狹隘

傳統(tǒng)治理體制長期采用單一主體治理模式，過分強調(diào)政府和管理部門在執(zhí)法中的權(quán)威性，整體表現(xiàn)為“大政府，小社會”，自上而下對社會事務實行單一性、命令式的管理。

社區(qū)管理結(jié)構(gòu)不合理，自治和監(jiān)管水平低下。作為中心社區(qū)管理主體的街道辦事處、居委會，支配主要社區(qū)資源，長期將攤販拒之門外。非政府組織和居民很少能真正參與生活環(huán)境的管理。攤販主作為社區(qū)轄域內(nèi)的經(jīng)營者、社區(qū)利益的相關(guān)者，脫離于社區(qū)，無從獲得經(jīng)營地的社區(qū)資源。

1.3服務人員專業(yè)性不足

當前，從事社區(qū)管理服務的人員主要是街道辦事處和居委會人員，以及少數(shù)家綜社工人員。由于服務人員從業(yè)門檻低，人員準入制度不嚴格，使得服務人員素質(zhì)參差不齊，綜合服務水平不高，地域服務水平不均等。此外，管理人員專業(yè)技能較為單一，未能更好地在管理過程中評估多方需求和科學地分析社區(qū)管理和流動攤販間的相互關(guān)系及相互作用，一直沿用“老辦法”管理“新社區(qū)”。

2　廣州市地攤經(jīng)濟現(xiàn)狀及問題分析

地攤經(jīng)濟是指通過擺地攤獲得收入來源形成的一種經(jīng)濟形式，在緩解就業(yè)壓力、滿足不同需求和促進消費等方面發(fā)揮作用。但是，地攤的存在也使得廣州市的城市衛(wèi)生環(huán)境、外來流動人口的管理難度增加。

本次研究分別針對消費者、疏導區(qū)攤販以及非疏導區(qū)攤販三個利益關(guān)系群體發(fā)出遞進式問卷共550份，平均有效率為93%。發(fā)放地點分別是大學城和海珠區(qū)南州街瀝滘村環(huán)城高速橋下攤販疏導區(qū)、越秀區(qū)云雙南路雙燕崗攤販疏導區(qū)。經(jīng)分析得出當前廣州市地攤管理存在這樣幾個核心問題。

2.1整治手段強硬，攤販主與城管關(guān)系長期僵持不下

城管執(zhí)法始于20世紀80年代，采用巡視的執(zhí)法方式，對于發(fā)現(xiàn)的亂擺賣行為即刻進行取締和處罰。治理手段粗暴簡單，整頓手法一邊倒。近年來由此引發(fā)了大量攤販與城管街頭暴力爭執(zhí)的負面案件。就如何看待城管部門的治理行為的問題上，有高達88%的被采訪廣州市民表示對政府治理行為不滿，希望會采取更有效的作為；43%的市民認為應該“以保障商販生存生活權(quán)利為重點，允許流動商販在部分街道沿街設(shè)點”，一味禁止只會禁而不止，觸發(fā)社會階層的對立與仇恨；分別有22%和28%的人選擇“尋求二者平衡”和“拓寬就業(yè)渠道，減少商販”，而7%的群眾則傾向于“以市容環(huán)境為重點，嚴厲打擊小商販”。

2.2政府單一壟斷治理，治理主體單一，溝通方向單一

廣州市當前的治理方式是政府權(quán)力主導，城管部門負責管理，為部分攤販提供疏導區(qū)進行經(jīng)營。但是大多數(shù)攤販仍維持在非疏導區(qū)零散設(shè)攤經(jīng)營的狀態(tài)。同時，缺乏相應開放而完善的民意反饋機制，造成溝通斷層。攤販主作為社會底層勞作人民，缺乏表達利益訴求的平臺，導致地攤治理問題得不到根本成效。

2.3試行疏導區(qū)成效不明顯

2010年8月，廣州市首批三個“走鬼”集中擺賣點相繼在荔灣區(qū)南源街、逢源街和蘿崗區(qū)青年路開張，收編“走鬼”定點正規(guī)經(jīng)營。廣州市城管委通報，力爭3 年內(nèi)建成120處，引導10萬流動商販入室入場入點經(jīng)營，3年內(nèi)建成120處臨時疏導區(qū)。但是，仍然有接近20萬流動攤販處在“人人喊打”的情境。

在隨機接受調(diào)查的流動攤販中，67%的人表示未曾聽說過疏導區(qū)。除廣州市政府出臺相關(guān)政策后宣傳教育工作力度不足外，疏導區(qū)管理費用過高，設(shè)點位置和建設(shè)數(shù)量不合理，疏導區(qū)周邊流動攤販的不平等競爭等問題，均打擊了守法經(jīng)營攤販主的積極性，使得疏導區(qū)的發(fā)展止步不前。

2.4內(nèi)外因素的制約和限制

目前仍沒有社會民眾和非政府組織同政府共同參與社會治理的相關(guān)法律法規(guī)，基層人民的主體權(quán)利得不到保障，各主體在治理過程中分工不明，這是外因；攤販等社會民眾社會治理參與意識不強，參與能力不足，“象征性參與”多于“實質(zhì)性參與”，一時間難以一下子承擔起政府放權(quán)而來的職責，這是內(nèi)因。

總的來說，過渡時期的地攤經(jīng)濟，處于半合法化半被驅(qū)逐的尷尬地位，在城市重點地區(qū)仍然堅持排斥性的“堵”，在合適區(qū)域建設(shè)疏導區(qū)進行包容性的“疏”。

3　社區(qū)治理模式理論基礎(chǔ)分析

3.1“善治”理論模式

善治是通過有效的雙向溝通來傾聽民意和合作決策，來預見社會危機，解決社會問題和維護社會穩(wěn)定，最終達到互利共贏的公共管理模式?！吧浦巍钡奶岢?，源于中國古代的政治詞匯和亞里士多德的哲學思想當中，現(xiàn)象征一種重視政府與公民對社會的合作管理理念，提倡合作治理，為探討新型社區(qū)管理方式提供了一個新的視角。

3.2多中心社區(qū)治理模式

社區(qū)治理理論最初源于西方，美國學者埃莉塔·奧斯特羅姆夫婦提出了多中心治理理論，強調(diào)多元權(quán)利主體平等共同參與社區(qū)管理，各權(quán)利主體之間民主、合作、和諧法制、地位同等。結(jié)合中國實際，基于當前基層群體和非政府組織能力薄弱，不能單純套用西方的自由資本模式。與此同時，越來越多的學者指出必須承認地攤經(jīng)濟存在的必然性和合理性，接納他們成為城市的一個部分。社會學家王明美認為：“地攤經(jīng)濟，是人類最原始，也是最有生命力的商業(yè)活動之一，城市應該為地攤一族‘松綁’”。

4　社區(qū)治理—攤販管理模式對策分析

4.1轉(zhuǎn)變政府職能，扶持社會組織

轉(zhuǎn)變政府的中心地位，讓政府（城管部門）職能從“控制”向“監(jiān)督監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。同時發(fā)揮非政府組織的‘紐帶’的作用，協(xié)調(diào)政府、社區(qū)、市民與攤販之間的關(guān)系，尋求攤販利益、市民需求和城市秩序之間的平衡，使政府包括城管部門從大量瑣碎繁雜的事務中解脫出來，同時強化民主參與，實現(xiàn)社區(qū)自治。

4.2成立地攤經(jīng)營管理協(xié)會

地攤經(jīng)營管理協(xié)會是由地攤行業(yè)內(nèi)部成立、通過民主選舉管理層、科學制定行業(yè)內(nèi)經(jīng)營者共同遵守的規(guī)章制度、致力于解決經(jīng)營問題和經(jīng)營糾紛的行業(yè)自治組織。在日常經(jīng)營中，攤販個別問題可以通過行業(yè)自治組織先行解決，進而再到社區(qū)，將大大減少政府相關(guān)工作，且更有利于問題的針對性解決。協(xié)會的定位是協(xié)助政府部門管理流動攤販、實現(xiàn)自我管理、促進行業(yè)健康發(fā)展。協(xié)會代表廣大攤販主發(fā)聲，為他們爭取生存和經(jīng)營權(quán)利，同時也約束了攤販主自身的經(jīng)營行為，防止亂擺賣、隨意處理廢棄物和不合理的價格競爭等行為。

4.3擴大社區(qū)自治權(quán)利，完善社區(qū)轄區(qū)內(nèi)攤販經(jīng)營監(jiān)管制度

將傳統(tǒng)的城管及相關(guān)管理部門職能轉(zhuǎn)移到社區(qū)治理范疇，真正為社區(qū)“增權(quán)”。由社區(qū)自治基層組織（街道辦事處、居民委員會等）聯(lián)合有關(guān)專家，協(xié)同地攤經(jīng)營管理協(xié)會，共同制定社區(qū)治理條例，設(shè)計管理方案，明確社區(qū)轄區(qū)內(nèi)一切攤販經(jīng)營的準入、登記、取得經(jīng)營許可及監(jiān)管程序，辦理地攤準入、登記手續(xù)及日常管理辦法等。

成立社區(qū)地攤治理監(jiān)管部門，與政府城管部門共同負有監(jiān)管職責。監(jiān)管部門人員由城市規(guī)劃專業(yè)人員、社會事務辦公室工作人員、衛(wèi)生安全檢測人員、社會危機管理專家、社區(qū)內(nèi)攤販主代表、社區(qū)居民代表等相關(guān)人員組成，定期向社區(qū)反饋經(jīng)營管理出現(xiàn)的問題和提出意見。

4.4長期購買專項社會工作服務

自近幾年政府購買社會工作服務的正面效應凸顯，不斷有社區(qū)管理研究者將目光轉(zhuǎn)而投放到社區(qū)工作專業(yè)服務上，預見未來社會工作組織參與管理的主體地位。攤販屬于社會底層弱勢群體之一，存在許多生存問題、家庭糾紛等問題需要社會工作專業(yè)服務的介入。政府可以設(shè)立地攤治理專項社會工作服務試點，該專項服務致力于協(xié)助解決攤販生存困難、家庭糾紛、語言障礙、適應融入等，提高攤販維護公共秩序與衛(wèi)生的意識，同時增強其社區(qū)歸屬感。

4.5打造廣州城市特色文化

廣州是個以經(jīng)濟文化包容性著稱的城市?！吧浦巍钡恼粌H僅是要整治好地攤經(jīng)濟，更要巧妙地將其利用起來，成為城市文化建設(shè)的一股新力量。興建廣州地攤經(jīng)營特色區(qū)，加強和諧社區(qū)攤販管理點建設(shè)，鼓勵地攤主進駐依法經(jīng)營，適當進行監(jiān)管，打造特色區(qū)品牌，并作為新型城市文化的重要項目之一積極推廣。

4.6構(gòu)建“政府—社團—社區(qū)—公民—流動攤販”的多中心社區(qū)治理模式

從中國實際出發(fā)，通過社區(qū)治理權(quán)從單一主體到多元主體轉(zhuǎn)變，形成政府主導，由黨委、政府機構(gòu)、社區(qū)自治組織（居民委員會和居民代表大會）、社區(qū)中介組織、轄區(qū)單位、行業(yè)自治協(xié)會等共同參與的社區(qū)治理模式，明確各個主體的角色分工，培養(yǎng)各個成員的社區(qū)主人公意識，引導社區(qū)內(nèi)的良性互動。

4.7成立風險評估隊伍

根據(jù)社區(qū)危機管理理論，在不斷革新體制的同時，也要關(guān)注地攤經(jīng)營隨城市經(jīng)濟發(fā)展動態(tài)發(fā)展不同階段的具體需求，做好應對風險的方案，預見社區(qū)危機發(fā)生、解決社區(qū)危機問題以及危機結(jié)束后的社會功能恢復，將一切可能引起社區(qū)危機的因素都要列入考量。

主要參考文獻

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廣州大學國家級大學生創(chuàng)新訓練項目（201411078023）。