韓丁

摘 要：2006-2014 年，德國大學進行了學費改革，經歷了從不收費到收費再到不收費的過程。文章詳細介紹了德國16 個聯(lián)邦州中7 個聯(lián)邦州大學收費的年限和額度，以及減免學費的法律條款，并通過對大學學費歷史的回顧和對德國媒體與學者就大學收費的反應和評價的研究，總結歸納德國大學學費改革對大學教育和社會帶來的影響，分析大學學費再次取消的原因。

關鍵詞：德國大學；學費改革；收費歷史；免學費

二、新一輪的德國大學學費改革

（二）各收費聯(lián)邦州收取學費的情況和學費減免政策

5.下薩克森州

該州議會于2005年12月決議自2006-2007學年冬季學期開始實行大學收費政策。收費額度全州統(tǒng)一為每學期500歐元。超過規(guī)定學期4個學期以上的學生，需要繳納超長滯留學費，額度在每學期600～800歐元。

同其他州一樣，下薩克森州規(guī)定了可以免除學費的情形：在每學期開學前，有一個未滿14歲的孩子需要撫養(yǎng)；經醫(yī)療保險認可的醫(yī)學鑒定，證明確有一個近親屬需要護理；擔任男女平等專員（Gleichstellungsbeauftragte）④，在沒有休學的條件下，可以享受最高兩學期的學費免除；同時注冊另一所大學，且繳納了學費；學習條例里規(guī)定有赴國外學習的，此期間免除學費；學習條例里規(guī)定有實習學期的，此期間免除學費；醫(yī)生許可條例里規(guī)定有實習年的；外國學生根據國家間或校際協(xié)議互免學費或主要由聯(lián)邦或州財政資助；整學期休學的學生；獲得公共資金資助的博士獎學金生或同等水平獎學金生；在北德司法大學就讀的學生。此外，下薩克森州規(guī)定低齡大學生可免除學費，以此來吸引學生盡早開始大學學習。

如果學生因需繳納學費而生活窘困，可以向學校申請免除學費。學校所收取的學費必須用于改善師生比例，增加額外的輔導員，改善圖書館、教室以及實驗室設施。

2013年1月，紅綠聯(lián)盟在州選舉中獲勝，經過一系列法律程序，最終，州政府于同年7月宣布，自2014-2015學年冬季學期起取消統(tǒng)一學費，保留超長滯留學費，但將其額度從原來的600～800歐元降至500歐元，且超過規(guī)定學期6個學期以上才收取，比之前延長了2個學期。自此，最后一個收取大學學費的聯(lián)邦州取消了學費，全德境內再沒有公立大學收取學費了。

6.北威州

2006年3月，北威州議會通過了該州的《大學學費法》。法律規(guī)定自2006-2007學年冬季學期起，北威州的大學可以自行規(guī)定是否收取學費，但收取的額度不能超過每學期500歐元。該法律還規(guī)定，于2006-2007學年冬季學期入學的新生須立刻繳納學費，而老生則從2007夏季學期開始繳納。

北威州政府解釋了收取學費的三個目的：改善學習條件和教學質量；學生和高校間的關系將被重新定位在新的伙伴關系的基礎上；收取學費的同時要注意社會可承受性的配套設計，無論家長的收入高低，保證所有具有大學入學資格且有意愿上大學的學生都有機會進入大學學習。

北威州將收取學費的權利下放給了州內的各大學，大部分大學收取了學費，每學期學費的額度為275～500歐元。

法律同時規(guī)定了以下類型學生享有免除學費政策：休學的、在實習學期或國外學習期內的、在根據醫(yī)生許可條例規(guī)定的實習年內的、學習完全由第三方資助的專業(yè)的、攻讀博士學位的學生，以及國家間或校際間有互免學費協(xié)議的外國學生。

有下列情形可以申請減免學費：有一個孩子需要撫養(yǎng)的（最多三學期）；在學校內或學生團體內被選作代表（最多兩學期）；擔任男女平等專員（最多兩學期）；因殘疾或嚴重疾病導致必須延長學習時間的學生。

2010年5月州選舉中，黑黃聯(lián)盟（基民盟和自民黨聯(lián)盟）失利，但紅綠聯(lián)盟也未能獲得絕對多數的支持，和左黨及基督教民主聯(lián)盟協(xié)商失敗后，紅綠聯(lián)盟決定組建少數政府。2011年2月，北威州議會作出決議，新的《改善北威州大學入學機會均等法》中規(guī)定從2011-2012學年冬季學期起取消大學學費。

7.薩爾州

薩爾州于2003-2004學年冬季學期引入了超長滯留學費。2006年7月立法規(guī)定，從2007-2008學年冬季學期開始，所有薩爾州公立大學（除管理應用科學大學外）均收取學費。前兩學期的額度為每學期300歐元，之后的學期連同與之銜接的碩士學習階段學費為每學期500歐元。

薩爾州規(guī)定休學學生、在學習條例里規(guī)定了實習學期或赴國外學習期間的學生免除學費。此外，還可以申請免除學費的情形如下：在每學期開學前，有一個未滿10歲的孩子需要撫養(yǎng)；因殘疾達到就學困難程度；有州、聯(lián)邦或國際層面互免學費協(xié)議的外國學生；A級田徑運動員、國家或國際杰出年輕音樂家、國家藝術獎項獲得者。

薩爾州是唯一一個將藝術杰出貢獻作為免學費情形的聯(lián)邦州。同時，法律規(guī)定所收取的學費只能用作改善教學質量，不能用作擴大招生的依據，并且在決定學費的用途時，學生須以適當的形式參與決定。

2009年，綠黨決定放棄社民黨和黑黃聯(lián)盟組成聯(lián)合政府，并借此將取消學費寫入了聯(lián)合執(zhí)政協(xié)議中。2010年2月，州議會通過決議，自2010年夏季學期起停止收取大學學費。2010年6月，州政府將是否收取超長滯留學生和第二學位學生學費的決定權交給州內各大學，但大學在協(xié)商后達成一致，不再收取超長滯留學費和第二學位學費。[10]

三、大學收費帶來的影響

（一）對學生的影響

雖然在德國16個聯(lián)邦州中只有7個聯(lián)邦州曾經收費，但需要指出的是，這7個聯(lián)邦州多位于德國人口相對密集的地區(qū)，從2007年秋季起約有70%的德國大學生需要繳納學費[11]，可以說涉及面很廣。據聯(lián)邦教育與科研部（BMBF）統(tǒng)計，每學期500歐元的學費約占所有大學期間總開銷的近1/10[12]。有學者預測收取學費后，學習強度將不會發(fā)生變化，但打工時間將會增加，業(yè)余時間將會減少[13]。在新生入學方面，影響高中畢業(yè)生是否讀大學的因素有很多，但無疑能否負擔起學費是一個重要因素。調查顯示，德國4/5高收入、父母受過較多教育家庭的孩子會進入大學學習，而只有1/10來自低收入、父母沒受過較多教育的家庭的孩子能夠進入大學[14]。收取學費是否會加劇這種高收入高學歷、低收入低學歷的惡性循環(huán)？2008年海涅（Heine）等學者的調查表明：有4%高中畢業(yè)生因大學收費而放棄上大學，這些學生的家人多數沒有高等教育學歷。有22%的高中畢業(yè)生因為學費而猶豫是否要上大學，6%的被訪者認為是否收取學費是在選擇該大學時的決定性因素。但也有近半數表示是否選擇該校，與該校是否收費無關。有66%的人認為，因為收取學費，所以學生必須加快學習速度。2010年，赫策（Hetze）等學者通過對2005-2006學年至2008-2009學年的分析得出結論：漢堡州在收取學費的前提下，學生人數有所增長。然而，不萊梅、萊茵蘭法爾茨州（簡稱萊法州）、下薩克森州的學生人數都受到學費影響有所下降，相應的，東德地區(qū)不收學費大學的在校生人數則保持增長。這表明，學費確實“嚇退”了一些大學生。此外，2012年阿雷克（Alecke）和米策（Mitze）對學費和學生流動情況的研究表明：從2005年開始，從西德收費州進入東德不收費州的學生人數大幅增加，而從西德不收費州進入東德不收費州的學生人數基本保持不變，從西部收費州遷入西部不收費州的人數急劇上升，故得出結論，學費政策確實影響學生對學校的選擇，且對收費州的學生人數構成了負面影響。[15]

德國高校信息系統(tǒng)有限公司（HIS）于2007年對德國150所高校近2.2萬名大學生進行了調查，其中只有15%的大學生贊同大學收費，值得思考的是，有72%的不收費大學在校生反對收費，64%的收費大學在校生反對大學收費。一種可能的解釋是，反對收費的大學生已經從收費大學轉到了不收費大學，或者入學時直接選擇了免費大學。有近2/3的受訪者認為，學生對學費分配的參與不足，另外23%的學生則認為根本不清楚學費怎樣分配。有近2/3的受訪者不知道由誰來決定學費的用途[16]。這明顯違背了大學學費出臺前的承諾：學費的分配應當透明；學生應該被告知大學學費的去向；學生應適當參與到學費用途的決定中[17]。此外，學生還抱怨，自己所交的學費將會是留給以后學生的“遺產”，自己多無緣享受其帶來的改善。因為如果按照收取學費的初衷，學費可以用來改善學習條件，那么新建或翻新教室等歷時比較久的項目也在這一范疇內，確實有的學生在畢業(yè)前也沒有享受到自己所交學費帶來的改善，甚至可能都沒有看見任何變化，因為往往從設計到許可再到開工都需要很長時間。這也是學生不滿學費分配的原因之一。[18]

（二）對大學的影響

德國大學在經歷了多年的財政緊縮之后，終于在2006年迎來了收費所帶來的“紅利”。假設一個中等規(guī)模的大學有1萬名注冊大學生，每人每學年繳納1000歐元的學費，那么這就意味著大學每年新增可支配的資金多達1000萬歐元。例如，科隆大學收取學費后的第一年的報告顯示，科隆大學一年學費凈收入約17億歐元，其中1/4按照向學生和公眾承諾的那樣用在了改善教學上，但還有690萬歐元沒有完全花在為學生謀利上，更有610萬歐元沒有使用，被放入下一財年[19]。顯然，面對這突如其來的“幸福”，科隆大學有點措手不及。但隨之而來的還有州政府削減財政教育預算。根據《威斯特法倫評論》的調查，從2006年征收學費起，威斯特法倫地區(qū)用于大學工作人員的政府預算被削減了4%。因此有人懷疑大學用收取的學費來填補政府預算削減帶來的空缺。[20]

萊法州科研部長尤爾根·措內爾（Jürgen Z？觟llner）早就預見到了這一點，在2006年回答《科研與教學》雜志提問時說：“我懷疑大學學費能否起到長期改善大學收入的作用。我懷疑它正是因為我從一個‘政治現實角度來看這個問題。當然，所有人都會保證收取學費不會引發(fā)政府預算削減。但事實上，議會和立法者會牢記大學收學費一事。這樣，（大學收入的）增長就不會比沒有額外收入（學費）大很多。到頭來，正負相抵一場空。”[21]這也是萊法州并未引入收費制度的原因之一。

大學老師也對學費的分配頗為不滿。為了改善師生比例，就需要雇傭更多的教師，但因為經費的來源是學費，不是政府財政，所以所有新雇傭的教師都不能拿到長期雇傭合同。1～2年的短期合同很難吸引優(yōu)秀的老師，這樣無法達到改善教學質量的目的。[22]

（三）對助學貸款的影響

大學學費直接催生了德國的助學貸款（Studiendarlehen）。在這里，我們先對兩個概念作區(qū)分：國家助學金（BAf？觟G）和助學貸款。國家助學金是根據1971年通過的《聯(lián)邦教育促進法》建立的、幫助來自貧困家庭大學生的免息貸款。而助學貸款則是在大學收費后，根據聯(lián)邦憲法法院的要求建立的助學低息貸款。憲法法院在2005年1月判決學費禁令無效的同時，也要求收取學費的聯(lián)邦州建立相應的配套措施，以避免學生因家境貧窮而輟學[23]。收取學費之前，大學生只需擔負自己的生活費用，所以對助學貸款的需求并不是非常迫切，如果學生擔負不起自己的生活費，可以申請國家助學金。學費的出臺直接導致學生每年需多支出1000歐元，三年則是3000歐元，如果學生讀到碩士，則是5000歐元。助學貸款是特別為此設立的。隨著學費的取消，助學貸款存在的基礎也就消失了，從2014-2015學年冬季學期起，德國復興信貸銀行（KfW）不再接受助學貸款申請。

四、取消大學學費的原因分析

（一）德國經濟的改善

德國的經濟情況和教育投入有著非常重要的關系，經濟情況持續(xù)改善使得聯(lián)邦和州政府手中能夠支配的資金變多了，財政不再那么捉襟見肘。根據德國聯(lián)邦統(tǒng)計局統(tǒng)計，德國的經濟在2003年陷入一個非常低迷的時期，從2006年開始，德國的經濟開始復蘇，由于2008年國際金融危機的影響，當年的經濟增長為負值。但隨著2008年德國的經濟刺激方案的出臺，經濟又開始好轉，且在此次金融危機中德國遠比歐盟其他國家受到的影響?。ㄒ姳?）。

改善的經濟情況使得聯(lián)邦財政和州財政有充足的資金投入到教育領域中，這是取消學費的主要原因。

（二）德國政黨換屆選舉

從上面關于德國大學學費出臺和取消的介紹不難看出，出臺收取學費政策的聯(lián)邦州多是由基督教民主聯(lián)盟或基督教社會聯(lián)盟和自民黨執(zhí)政的聯(lián)邦州，而取消收費政策的聯(lián)邦州則多是社民黨和綠黨主政的聯(lián)邦州。這一方面說明了兩個黨派聯(lián)盟具有不同的高等教育政策主張和執(zhí)政目標；另一方面，黨派間對選民的爭奪十分激烈。大家都意識到，大學生群體不僅僅代表大學生一個人，而且影響到一個家庭的選票；同時，現在的大學生會是將來政治參與度非常高的群體，他們的選票也有著非常重的分量。因此，爭取這一群體的選票成為競選中的一件大事，誰都不愿將大學生這一選民群體拱手讓與他人。

（三）德國大學生抗議

德國大學生的抗議活動和形式多樣的抗議方式也給收取學費的支持者很大的壓力。從游行到裸奔、從校園內到網絡中，德國大學生反對學費的抗議十分強烈。同時，德國的學生團體也在學費分配的過程中起到了重要的作用。在很多州的關于大學收費的法律中都提到大學生要參與到學費的分配中，因此，很多情況下，學生團體的監(jiān)督確實起到了一定作用，使得大學在分配學費的用途時不能隨心所欲，往往被學生團體掣肘。[25]

此外，很多學生拿起了法律的武器來捍衛(wèi)自己的權利。2007年11月1日，黑森州行政法院宣布，由于一名學生的緊急申請，該生在法院作出結論之前無需繳納學費，同時法院表示推遲繳費的原因是嚴重懷疑《大學學費法》和《黑森州憲法》相違背[26]。雖然該生最終還是需要繳納學費，但不得不說大學生的抗爭在學費取消過程中起到了積極的作用。

（四）德國大學入學適齡人口下降

之前有一些原因使得德國大學相信其將迎來數量巨大的大學新生，所以增加投入迫在眉睫。其中，一個原因是德國計劃將小學到高中從13年縮短到12年，即將文理中學（Gymnasium）的5～13年級，縮短到5～12年級，以便和歐洲大部分國家的學制接軌，并使學生盡早進入大學，從而盡早進入職場。這樣一來將會使得有一年的高中畢業(yè)生比往年多一倍。2003年，該項目啟動，2008年，梅克倫堡前波莫瑞州（簡稱梅前州）首先迎來了雙年高中畢業(yè)生（Doppelabitur），之后其他聯(lián)邦州陸續(xù)出現了雙年高中畢業(yè)生（除了萊法州，該州僅作試點并未推廣）。這一特殊情況確實使得在短時間內德國高中畢業(yè)生人數大增。

德國大學新生人數在2011年的時候達到了峰值，但之后人數就開始回落，入學人數并沒有大學預計的那么多（見表3）。

（五）“博洛尼亞進程”的實施

1999年，歐洲29國在意大利博洛尼亞簽訂《博洛尼亞宣言》。根據《宣言》，到2010年前，德國將取消其傳統(tǒng)的本碩連讀學制，改為英、美國家實行的本碩分開的兩段制。這使得德國大學需要徹底改變自19世紀沿用下來的學制，學制改革需要大學重新制定教學大綱，重新調配師資，且新舊兩種制度在一段時間內還要并存，這一切都需要資金支持。

2010年，隨著“博洛尼亞進程”的初步完成，學制改革后的教學逐漸步入正軌。這使得大學無需再擴建或投入資金調整課程，資金的壓力變小。

（六）可免除學費的學生人數眾多

由上述德國大學學費減免情形可以看出，州法律設立了很多減免條款。這使得相當一部分德國大學生可以享受減免政策。首先，大學要選出10%成績優(yōu)異的學生予以免除學費獎勵；其次，很多德國孩子有兄弟姐妹，這在有的州也是減免學費的情形之一；大學有時候還要去鑒別一個學生是否真的因為學費而生活窘迫，這對大學的行政體系來說是一種很大的負擔。這使得在面對是否應該收取第二學位學費和超長滯留學費的時候，薩爾州的大學一致選擇放棄收取該學費，理由是可減免學費的特殊情況太多，其行政負擔和所收取的學費不成比例。[28]

五、總結

德國大學取消學費或許是基于以上6個理由。其中經濟的改善是主因，換屆選舉是契機，而學生抗議則是催化劑。有學者批評：如此短的時間內頻繁改變教育政策，是對國家資源的浪費，也影響了教育政策的穩(wěn)定性，使得大學無法制定長期計劃[29]。但總體上來說，德國是一個依靠出口高新科技及其產品來保持經濟增長的國家，同時是自然資源匱乏的國家，而高科技產業(yè)依靠的核心力量還是人才。培養(yǎng)科學和技術人才應該是德國教育的根基，大學作為人才培養(yǎng)的主要場所和機構，應該優(yōu)先獲得資金保障。[30]

德國憲法法院的判決打開了大學收費的閘門，為政府在經濟困難時可以隨時拿起這一調節(jié)工具鋪平了道路。如果未來德國的經濟發(fā)展再次放緩，或者出現巨額赤字，或者入學人數猛增，不能排除各州政府再次使用這一愈加順手的工具來填補預算缺口。因此，取消大學學費只是暫時而已，待情況需要，大學學費還會卷土重來。

注釋：

④該職位是設立于社會組織、國家機關或企業(yè)內的一個職位，負責監(jiān)督相關單位內男女同權平等的促進和貫徹執(zhí)行。

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編輯 呂伊雯 校對 潘雅