李鑫+王崇民

人們在羨慕歐美國家高效的監(jiān)管制度和一流的產(chǎn)品品質(zhì)時卻不曾想過，歐美等國也是經(jīng)歷了眾多安全事件后才痛定思痛進行整改。1958年，美國紐約臭名昭著的“泔水奶”丑聞導(dǎo)致一年內(nèi)因食用毒奶造成死亡的兒童多達8000余名；1996年爆發(fā)的瘋牛病疫情和1999年的二惡英事件令民眾對食品安全問題產(chǎn)生了巨大恐慌；2009年因奶制品細菌污染，德國、奧地利和捷克等地爆發(fā)了李氏桿菌疫情，造成25%的感染者死亡。這些事件最終成為食品安全監(jiān)管的推動力，使其與時俱進、不斷完善。中國的食品安全體系與發(fā)達國家一樣，也需要時間和不斷探索實踐才能逐步發(fā)展完善。在此方面，德、法等歐洲發(fā)達國家食品安全體系發(fā)展的歷史經(jīng)驗和現(xiàn)今的運作模式可以對我國起到重要的借鑒作用。

2015年11月6日，由德、法大使館共同發(fā)起的德、法兩國乳業(yè)食品安全體系研討會在北京法國大使館順利舉行，會議圍繞德、法兩國乳品行業(yè)安全風(fēng)險評估與監(jiān)管議題展開。主辦方邀請德、法兩國食品安全方面專家、官員及行業(yè)代表對兩國的食品安全體系進行介紹，為中方相關(guān)人士答疑解惑、使中國加深對德、法食品安全體系的了解，促進三地食品行業(yè)的交流，為中國食品安全建設(shè)發(fā)展提供有益參考。

1996年歐洲爆發(fā)了嚴重的瘋牛病疫情，由于科學(xué)建議的非獨立性和監(jiān)管體系的不完善，致使各國未能及時進行預(yù)測和控制、最終造成了巨大損失。此次事件后歐盟及歐洲各國反思過往，認為完善的法律保障和獨立的監(jiān)管機構(gòu)是保障民眾食品安全的基礎(chǔ)，并由此開始對食品安全體系進行全面改革和完善，最終成就了今天世界上最為嚴格的食品安全體系。歐洲食品安全體系最大的特點就是以科學(xué)為基礎(chǔ)從事風(fēng)險分析，將風(fēng)險評估作為安全體系的核心；風(fēng)險評估交流和風(fēng)險管理相互獨立、各司其職，目的就是為了最大限度的保障消費者健康。會上，歐盟委員會衛(wèi)生與食品安全總司總司長Mr. Xavier Prats Monne、德國聯(lián)邦風(fēng)險評估研究所（BfR）、法國國家食品安全、環(huán)境及勞動局（ANSES）、德國巴伐利亞州施瓦本省和法國使館農(nóng)業(yè)事務(wù)部門代表、德、法兩國企業(yè)代表分別就歐盟、德國、法國的安全體系框架，德、法兩國風(fēng)險評估體系，兩國監(jiān)管制度，企業(yè)在食品安全中的作用等進行了系統(tǒng)的講解。

食品安全危機在任何時代、任何科技條件下都會發(fā)生。本次會議使中國民眾更好地了解德、法乃至歐盟的食品安全體系，為中國食品安全體系建設(shè)提供了借鑒。與時俱進的監(jiān)管理念、嚴格明確的政府法規(guī)、獨立科學(xué)的數(shù)據(jù)渠道、快速完善的監(jiān)管機構(gòu)、覆蓋完整的管控系統(tǒng)、嚴謹有效的企業(yè)決策、成熟立體的培訓(xùn)體系以及人民對政府的信任共同構(gòu)成了德、法以及歐盟的食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，保證順利應(yīng)對各種突發(fā)食品危機，為民眾建立健康、互信的食品環(huán)境。以下筆者將通過法律框架、風(fēng)險評估與交流、監(jiān)督管理3個方面，以德、法兩國為例對歐洲食品安全體系進行大體介紹。

法律框架

歐洲各國的食品安全法律體系是在歐盟食品安全的法律框架下由各成員國針對實際情況而制定。自瘋牛病危機以來，歐洲食品安全問題層出不窮，為此，歐盟出臺了一系列新的政策法規(guī)來彌補法律體系的不足。2000年，歐盟頒布《食品安全白皮書》；2004年又頒布了對食品安全法律進行整合的“食品衛(wèi)生系列措施”，并出臺了《通用食品法》等一系列重要立法。此后，歐盟逐步簡化各項冗雜的食品法規(guī)，強調(diào)全程監(jiān)控、風(fēng)險評估和長效追溯機制等食品安全制度的重要性。種種措施使歐盟食品安全法律體系不斷調(diào)整并逐步走向完善。到目前為止，歐盟已經(jīng)制定了13類173個有關(guān)食品安全的法律法規(guī)，其中包括31個法令、128個指令和14個決定，并且還在不斷增加和完善中。歐洲食品安全法律有著系統(tǒng)的“傘狀”體系框架，涵蓋了食品安全有關(guān)的所有領(lǐng)域；法律將行政管理和技術(shù)要求相融合，利用科學(xué)風(fēng)險分析對從農(nóng)田到餐桌的每一個生產(chǎn)環(huán)節(jié)全程監(jiān)控，方便政府操作管理；同時，每一項法律法規(guī)都有著極強的時效性，保障了食品法律體系的連貫和高效。

《歐洲食品安全白皮書》是當今歐洲食品安全法律體系形成的基礎(chǔ)，全書長達52頁，在各個層次上均具有較高的透明性。《白皮書》內(nèi)容涉及食品安全法規(guī)、食品安全控制、消費者信息、國際范圍等多個方面，其中有116項條款對食品安全問題進行了詳細闡述，法規(guī)制度清晰明了、易于理解、便于執(zhí)行，從根本上奠定了“從農(nóng)田到餐桌”的食品法控制原則?！栋灼肥状翁岢鼋W洲食品管理局（EFSA）在內(nèi)的新歐盟食品管理機制，并建議設(shè)立食品安全程序，規(guī)定了一個綜合涵蓋整個食品鏈的安全保護措施，以及建立一個對所有飼料和食品在緊急情況下的綜合快速預(yù)警機制。這些改革建議提高了歐盟食品安全科學(xué)咨詢體系的能力，并以其較高的標準成為歐盟食品安全法律的指導(dǎo)核心。

2002年，歐盟出臺了《通用食品法》作為歐盟食品安全監(jiān)管的基本法。該法以《白皮書》作為基礎(chǔ)，具有法律強制力，分別就該法的適用范圍與定義、食品法總則、歐洲食品安全管理機構(gòu)、快速警報系統(tǒng)和風(fēng)險管理以及有關(guān)程序和其他條款做出了規(guī)定和描述。根據(jù)該法，歐盟成立了EFSA用以獨立進行有關(guān)食品監(jiān)管的科學(xué)工作（包括食品風(fēng)險評估和食品安全議題交流）、并協(xié)調(diào)歐盟各國建立新的監(jiān)管體系。

歐洲各國根據(jù)本國不同的國情對食品安全有著不同的立法，然而由于各成員國都在歐盟食品安全法律體系下，故而其法律體系有著共同的目的和標準。在德國，歐盟法與聯(lián)邦法、一般和特殊法律條款共同作用，構(gòu)成保護消費者不受侵害且不斷調(diào)整發(fā)展的完整體系。其中確立的預(yù)防原則及流通領(lǐng)域中的食品安全保證原則是消費者健康和安全保護體系的基礎(chǔ)，適用于整個生產(chǎn)鏈，對預(yù)防可能出現(xiàn)的危害起到了很好的保障作用。歐盟法是指2002年以來由歐洲議會和歐盟委員會先后頒布的9個關(guān)于食品生產(chǎn)和食品安全的法律文件，德國政府將這9個文件整理成冊，統(tǒng)稱為通用食品法中“2002年178號基礎(chǔ)條例”。基礎(chǔ)條例為預(yù)防瘋牛病和禽流感等重大疫情的發(fā)生構(gòu)建了一套各成員國協(xié)同作戰(zhàn)的快速反應(yīng)機制和預(yù)警系統(tǒng)。聯(lián)邦法適用于聯(lián)邦德國所有的州，其基礎(chǔ)支柱包括《食品和日用品管理法》、《食品衛(wèi)生管理條例》、《HACCP方案》、《添加劑許可法規(guī)》等法律法規(guī)。《食品和日用品管理法》作為保障聯(lián)邦食品安全的核心法律，為食品安全的其他法規(guī)提供了框架；其主要目的是“全面保護消費者，避免食品、煙草制品、化妝品和其它日用品危害消費者健康，損害消費者利益”。與之相配套的是《食品衛(wèi)生管理條例》，該條例詳盡規(guī)范了涉及食品安全的各個方面，針對性強、便于操作。《HACCP方案》是對食品企業(yè)自我檢查體系和義務(wù)進行詳細規(guī)范的法規(guī)，對生產(chǎn)產(chǎn)品的檢查和生產(chǎn)流程中食品安全的危害源頭檢查實現(xiàn)崗位責(zé)任制，以保證食品安全，保護食品消費者健康?！短砑觿┰S可法規(guī)》規(guī)范了允許使用的添加劑種類、使用量、可以在哪些產(chǎn)品中使用等具體細節(jié)。所有使用的添加劑只有在證明安全可靠并且技術(shù)上有必要時才能獲得使用許可證明，且所使用的添加劑必須在食品標簽上一一列出。

除以上法律法規(guī)外，德國還針對具體食品領(lǐng)域出臺了相關(guān)的法律條文進行規(guī)范，包括《畜肉衛(wèi)生法》、《禽肉衛(wèi)生法》等，與之配套的還有一系列條例規(guī)范，包括《畜肉管理條例》、《禽肉管理條例》、《混合碎肉管理條例》、《魚衛(wèi)生條例》、《奶衛(wèi)生條例》、《蛋衛(wèi)生條例》等。同時，《德國食品匯編集》、《純凈度標準》等一系列文獻和標準作為輔助性文獻也在立法和實施中扮演著重要的角色。

總體來說，德國食品安全法律法規(guī)體系完善、框架明細，法律雖少但內(nèi)容精細，覆蓋全面，有著較強的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性、操作性和時效性。這也是歐盟及其各主要成員國食品安全法律的主要特點。