崔　軍，張雅璇，邱　健

(中國(guó)人民大學(xué) a.公共管理學(xué)院;b.發(fā)展規(guī)劃處,北京　100872)

“一體兩翼”：我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐探索與學(xué)術(shù)研究的基本框架

崔軍a，張雅璇b，邱健a

(中國(guó)人民大學(xué) a.公共管理學(xué)院;b.發(fā)展規(guī)劃處,北京100872)

摘要：通過對(duì)西方國(guó)家與我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐發(fā)展階段與現(xiàn)存問題，以及相關(guān)公共管理理論在西方國(guó)家與政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐的呼應(yīng)演進(jìn)歷程分別進(jìn)行梳理與歸納，同時(shí)通過對(duì)已有研究成果的整理，文章剖析了國(guó)內(nèi)外政府購(gòu)買服務(wù)學(xué)術(shù)研究的發(fā)展趨勢(shì)與現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上，明確了推進(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐探索與學(xué)術(shù)研究發(fā)展，必須要借助于國(guó)內(nèi)實(shí)踐的總結(jié)和國(guó)(境)外經(jīng)驗(yàn)的借鑒，必須要著力于理論、制度、機(jī)制方面的創(chuàng)新性設(shè)計(jì)這一思路與構(gòu)想，從而確立了“一體兩翼”的基本框架。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買服務(wù)；一體兩翼；實(shí)踐探索；學(xué)術(shù)研究；基本框架

一、西方國(guó)家政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐發(fā)展、理論演進(jìn)與現(xiàn)實(shí)困境

西方國(guó)家的政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐至今已有三十多年的歷史，期間不斷地與新公共管理、治理等公共管理理論的演進(jìn)形成呼應(yīng)，其發(fā)展歷程大致可以劃分為“市場(chǎng)化”階段、“社會(huì)化”階段與回流階段。盡管經(jīng)驗(yàn)日益豐富，但隨著實(shí)踐探索與理論發(fā)展的逐步深入，西方國(guó)家政府購(gòu)買服務(wù)也面臨著現(xiàn)實(shí)的困境。

(一)西方國(guó)家政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐發(fā)展與理論演進(jìn)的三個(gè)階段

1.“市場(chǎng)化”階段：?jiǎn)渭儚?qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益

20世紀(jì)70年代末期起，新公共管理理論開始主張?jiān)诠膊块T進(jìn)行行政改革、引入市場(chǎng)與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、打破壟斷、重新界定政府與市場(chǎng)關(guān)系，以革除傳統(tǒng)政府管理模式中公共部門權(quán)責(zé)過大、機(jī)構(gòu)與人員冗余、運(yùn)行效率低下的弊端。面臨較為沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，一場(chǎng)旨在變革傳統(tǒng)政府管理模式的改革浪潮發(fā)端于撒切爾時(shí)代的英國(guó)，并很快席卷了西方世界，政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制由此應(yīng)運(yùn)而生，但在不同國(guó)家的具體形式略有差異，英國(guó)通過國(guó)有企業(yè)私有化、放松政府管制、鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等措施變革原有公共服務(wù)供給體系；美國(guó)則側(cè)重選用公共服務(wù)合同外包模式進(jìn)行民營(yíng)化改革。在這一階段，西方國(guó)家一改由政府直接生產(chǎn)并提供公共服務(wù)的方式，開始選擇市場(chǎng)中的營(yíng)利機(jī)構(gòu)作為公共服務(wù)生產(chǎn)主體，通過向市場(chǎng)“甩包袱”，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高了公共服務(wù)供給的經(jīng)濟(jì)效率。

2.“社會(huì)化”階段：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相結(jié)合

20世紀(jì)后期以來，現(xiàn)代公民社會(huì)不斷發(fā)展，社會(huì)組織力量日益壯大，民眾自治與公共治理水平逐步提高；興起于20世紀(jì)90年代的治理理論主張政府、社會(huì)組織、私營(yíng)部門以及居民個(gè)人等社會(huì)力量共同參與公共事務(wù)治理，強(qiáng)調(diào)多元主體交互共治、協(xié)同管理，淡化主客體地位與絕對(duì)權(quán)威。這為社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給奠定了理論基礎(chǔ)，使其進(jìn)入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，參與政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)成為必然趨勢(shì)。如這一階段的英國(guó)就積極倡導(dǎo)政府、私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織等多元力量共同參與公共服務(wù)合作供給，在關(guān)注公共服務(wù)供給效率的基礎(chǔ)上更加強(qiáng)調(diào)合作與公平。綜觀整個(gè)“社會(huì)化”階段，西方國(guó)家逐漸意識(shí)到公共利益應(yīng)是公共服務(wù)的本位，開始審視私營(yíng)部門對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的過分強(qiáng)調(diào)和對(duì)公共利益的忽略，因而鼓勵(lì)非營(yíng)利組織等成為某些公共服務(wù)領(lǐng)域的供給主體，在實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)將經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益相結(jié)合，重視政府、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織的多方參與，超越了上一階段“單純追求經(jīng)濟(jì)效益”的狀態(tài)。

3.回流階段：強(qiáng)調(diào)政府職責(zé)

近年來，西方國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)服務(wù)購(gòu)買中政府的職責(zé)。作為公共部門的典型代表和公共資源的最大掌握者，政府承擔(dān)著向社會(huì)提供公共服務(wù)的基本職責(zé)，公共服務(wù)供給體系的多元化并不意味著政府職責(zé)的減少，而是增加。在實(shí)踐中，政府被更加強(qiáng)調(diào)應(yīng)采取謹(jǐn)慎的購(gòu)買態(tài)度，承擔(dān)管理責(zé)任、履行監(jiān)督職能、提升監(jiān)管水平，應(yīng)努力成為精明的服務(wù)購(gòu)買者、嚴(yán)格的合同管理者和審慎的風(fēng)險(xiǎn)控制者。在這一階段，西方國(guó)家不再單純強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、社會(huì)的作用以及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而是冀以綜合運(yùn)用政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多種手段，增強(qiáng)政府提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的能力，并對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估以及績(jī)效考核。以德國(guó)為例，在強(qiáng)化政府責(zé)任、完善監(jiān)管職能的同時(shí)，建立完善的公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制，引入“標(biāo)桿管理”績(jī)效評(píng)估方式，在各城市之間實(shí)施“公共交互指標(biāo)網(wǎng)絡(luò)”。

需要強(qiáng)調(diào)的是，以上三個(gè)階段之間并沒有嚴(yán)格、清晰的時(shí)間界限，而且各個(gè)國(guó)家政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐進(jìn)程并不完全一致，因而在同一時(shí)點(diǎn)，不同國(guó)家所處的發(fā)展階段可能存在差異。

(二)西方國(guó)家政府購(gòu)買服務(wù)現(xiàn)存的問題

在上述發(fā)展進(jìn)程中乃至當(dāng)前，西方國(guó)家的政府購(gòu)買服務(wù)一直存在著一些問題。盡管這些問題目前并沒有在我國(guó)出現(xiàn)或只是初見端倪，但如不對(duì)此警覺，隨著發(fā)展階段的更迭，今天他人的問題就很有可能會(huì)同樣成為明天我們的切膚之痛。具體地說，這些問題包括以下幾方面。

1.社會(huì)組織對(duì)政府的依賴日益增強(qiáng)

隨著參與政府購(gòu)買服務(wù)的程度越來越深，部分社會(huì)組織對(duì)政府的依賴性越來越強(qiáng)，獨(dú)立性漸趨喪失，甚至出現(xiàn)了離開政府購(gòu)買服務(wù)的支持難以生存的狀況，尤其是一些規(guī)模較大的非營(yíng)利組織主要依靠地方政府資金資助予以維系，正逐漸變成“準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)”。同時(shí)，部分社會(huì)組織對(duì)服務(wù)評(píng)估審核機(jī)制過分關(guān)注，只考慮政府的服務(wù)審核標(biāo)準(zhǔn)，而忽視公眾的真實(shí)需求。社會(huì)組織在參與政府購(gòu)買服務(wù)的過程中越來越“聽政府的話”，逐漸喪失了其對(duì)公共需求反應(yīng)靈敏、創(chuàng)新性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，變得不再“接地氣”。長(zhǎng)此以往，社會(huì)組織本應(yīng)發(fā)揮的獨(dú)立性強(qiáng)、更了解民需的承接作用和機(jī)制優(yōu)勢(shì)將會(huì)消失，政府購(gòu)買服務(wù)推行的意義亦將殆盡。

2.社會(huì)組織出現(xiàn)壟斷態(tài)勢(shì)

政府購(gòu)買服務(wù)推行之初，社會(huì)組織由于具有處于壟斷地位的公共部門所不具備的多樣化、靈活性與競(jìng)爭(zhēng)性等優(yōu)勢(shì)而被納入公共服務(wù)供給體系。在政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐中，規(guī)模大、社會(huì)活動(dòng)能力強(qiáng)的社會(huì)組織基于其在技術(shù)、成本等方面的優(yōu)勢(shì)，更易獲得公共服務(wù)供給準(zhǔn)入資格，弱小組織則只能通過資源整合以其中一個(gè)組成部分的身份參與競(jìng)爭(zhēng)，或成為強(qiáng)大組織的分包商。久而久之，某一公共服務(wù)領(lǐng)域被幾個(gè)甚至一個(gè)社會(huì)組織長(zhǎng)期壟斷，政府購(gòu)買服務(wù)的市場(chǎng)缺少競(jìng)爭(zhēng)，政府議價(jià)能力降低，成本節(jié)約面臨難題，公共服務(wù)質(zhì)量也無法繼續(xù)提高。政府購(gòu)買服務(wù)出現(xiàn)了從政府壟斷轉(zhuǎn)向非營(yíng)利組織壟斷的不良趨勢(shì)，部分社會(huì)組織也表現(xiàn)出了異化為市場(chǎng)盈利主體的勢(shì)頭。

3.政府監(jiān)管能力與水平難以滿足政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制日益提高的要求

隨著政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制的深入推廣與持續(xù)發(fā)展，社會(huì)對(duì)政府的期待與要求越來越高，需要政府在提高核心公共服務(wù)供給能力的同時(shí)，提升監(jiān)管水平，完善制度機(jī)制設(shè)計(jì)，更加專業(yè)地履行監(jiān)管職責(zé)。但在實(shí)踐中，部分國(guó)家的政府部門對(duì)自身職責(zé)的認(rèn)知不夠深刻，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制的設(shè)計(jì)不夠完備，對(duì)社會(huì)組織的培育與引導(dǎo)不夠到位，監(jiān)管能力與水平距離政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制發(fā)展的要求出現(xiàn)差距且有持續(xù)擴(kuò)大之勢(shì)，這從根本上制約了政府購(gòu)買服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。

二、我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐探索與現(xiàn)存問題

盡管目前我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)事業(yè)依舊處于起步階段，但源起至今仍經(jīng)歷了由地方到中央、由實(shí)踐探索到制度設(shè)計(jì)的變化，大致可以劃分為三個(gè)時(shí)期，即個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)期、地方實(shí)踐活躍期和中央主導(dǎo)推廣期。同西方國(guó)家一樣，我國(guó)目前的政府購(gòu)買服務(wù)也面臨著種種問題，但問題的內(nèi)容和形式因發(fā)展階段與西方國(guó)家不同而有所差異。

(一)我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐探索的三個(gè)時(shí)期

以地方政府的實(shí)踐探索為起點(diǎn)，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展經(jīng)歷了“基層政府制定政策→省級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)范→中央頂層設(shè)計(jì)→地方政府不斷完善”的過程，這是一條主線；另一條主線，是從對(duì)某項(xiàng)特定服務(wù)購(gòu)買制定政策規(guī)范擴(kuò)大到對(duì)整個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)事業(yè)制定政策規(guī)范的過程。

1.1994至2005年：個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)期

1994年，深圳市羅湖區(qū)政府將環(huán)衛(wèi)服務(wù)外包，向有資質(zhì)的環(huán)衛(wèi)公司購(gòu)買城市公共衛(wèi)生服務(wù)，這是我國(guó)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的第一次嘗試；1995年，上海進(jìn)行政府購(gòu)買服務(wù)的探索，委托上海市基督教青年會(huì)對(duì)市民的社區(qū)活動(dòng)中心羅山會(huì)館進(jìn)行管理；2000年，上海市盧灣區(qū)等6個(gè)區(qū)的12個(gè)街道率先開始依托養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開展居家養(yǎng)老試點(diǎn)。這些地方政府的探索性實(shí)踐拉開了我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)事業(yè)的序幕。這一時(shí)期，各地零散實(shí)踐嘗試居多，相關(guān)制度規(guī)定并不多見，政府購(gòu)買服務(wù)的制度性、規(guī)范性與規(guī)模性都有所欠缺。

2.2005至2013年：地方實(shí)踐活躍期

2005年以后，地方政府購(gòu)買服務(wù)的探索不斷增多，形式趨于多樣。2005年12月9日，國(guó)務(wù)院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國(guó)扶貧基金會(huì)啟動(dòng)了“非政府組織與政府合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃”試點(diǎn)項(xiàng)目，這是我國(guó)第一個(gè)通過規(guī)范程序招標(biāo)進(jìn)行的公共服務(wù)購(gòu)買項(xiàng)目，標(biāo)志著政府對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買開始規(guī)范化。這一時(shí)期，地方政府開始出臺(tái)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見，不同層級(jí)的政府均有相關(guān)文件頒布(見表1)。

表1　地方實(shí)踐活躍期地方政府相關(guān)文件一覽表

在此期間，中央在不同層級(jí)文件及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人講話中也多次提及政府購(gòu)買服務(wù)，并下發(fā)了一些針對(duì)具體公共服務(wù)項(xiàng)目采取政府購(gòu)買方式的指導(dǎo)意見。2006年5月，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》中提出，“積極探索通過政府‘購(gòu)買服務(wù)’、項(xiàng)目管理等多種形式，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的積極性，促進(jìn)公共服務(wù)社會(huì)化”；2010年2月4日，時(shí)任總理溫家寶在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班上強(qiáng)調(diào)規(guī)范政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的重要性和緊迫性；2011年7月15日，民政部正式發(fā)布《中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要(2011—2015)》，明確提出要建立和實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)制度，推動(dòng)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)；2012年民政部出臺(tái)的《關(guān)于購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》對(duì)政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的主體、對(duì)象、范圍、程序與監(jiān)管提出了具體要求。同時(shí)，在國(guó)務(wù)院下發(fā)的國(guó)家基本公共服務(wù)體系、中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、中國(guó)殘疾人事業(yè)、社會(huì)保障等領(lǐng)域的“十二五”規(guī)劃綱要中均提出了要在相關(guān)領(lǐng)域積極推行政府購(gòu)買服務(wù)。

3.2013年以來：中央主導(dǎo)推廣期

2013年9月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))，明確闡釋了推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的目標(biāo)：“到2020年在全國(guó)基本建立比較完善的政府購(gòu)買服務(wù)制度?！边@標(biāo)志著我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)事業(yè)進(jìn)入了中央主導(dǎo)推廣期。與之配套，財(cái)政部為進(jìn)一步做好頂層設(shè)計(jì)，連續(xù)下發(fā)《關(guān)于做好政府購(gòu)買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》(財(cái)綜〔2013〕111號(hào))與《關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問題的通知》(財(cái)預(yù)〔2014〕13號(hào))，對(duì)有序推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)、加強(qiáng)組織實(shí)施提出了基本要求，并對(duì)預(yù)算規(guī)范管理問題作出了明確規(guī)定。

2013年11月12日，中共十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”；2014年1月16日，全國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)工作會(huì)議召開，部署了全國(guó)推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革工作，意味著政府購(gòu)買服務(wù)改革開始提速。財(cái)政部副部長(zhǎng)劉昆要求各級(jí)財(cái)政部門要把推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)工作擺在財(cái)政發(fā)展改革的重要位置，2014年在全國(guó)面上推開。

在中央力推的形勢(shì)下，各級(jí)政府紛紛行動(dòng)，陸續(xù)制定了本地區(qū)關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(見表2)。

表2　中央主導(dǎo)推廣期省級(jí)政府相關(guān)文件一覽表

到目前為止，從服務(wù)領(lǐng)域來看，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)涉及教育、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、殘疾人服務(wù)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)矯正、城市規(guī)劃、文化體育、環(huán)保、扶貧、培訓(xùn)、就業(yè)、政策咨詢等方面；從開展地區(qū)來看，全國(guó)各省、市、自治區(qū)均已開始了政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐工作，北京、廣東、江蘇等11個(gè)省市自治區(qū)出臺(tái)了政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)實(shí)施意見，其中，除云南、新疆外，其余9個(gè)省市自治區(qū)均制訂了政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)性目錄，一批基層地方政府也制訂了政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施辦法。

中央主導(dǎo)推廣期與地方實(shí)踐活躍期均有相當(dāng)數(shù)量的中央與地方政府制度文件出臺(tái)，但兩個(gè)時(shí)期差別性特征明顯：一是政府購(gòu)買服務(wù)工作的主導(dǎo)部門從民政部門轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政部門；二是推廣政府購(gòu)買服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)從規(guī)范社會(huì)組織行為轉(zhuǎn)變?yōu)閷⑵渥鳛橐豁?xiàng)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的事業(yè)進(jìn)行拓展，工作態(tài)度從相對(duì)被動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)，層次定位更高，職責(zé)任務(wù)更重。源于西方的政府購(gòu)買服務(wù)在我國(guó)有了新的發(fā)展，不再僅僅涉及政府管理模式與公共服務(wù)供給體系的變革，更與國(guó)家治理、現(xiàn)代財(cái)政制度以及事業(yè)單位分類改革緊密聯(lián)系起來，注入了更加豐富的中國(guó)元素和時(shí)代特征。

要實(shí)現(xiàn)地震應(yīng)急業(yè)務(wù)信息的整合，關(guān)鍵點(diǎn)便是明晰地震應(yīng)急工作各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)流向，數(shù)據(jù)流向體現(xiàn)在數(shù)據(jù)接口的概念定義上。地震應(yīng)急業(yè)務(wù)信息涉及的數(shù)據(jù)接口包括PC平臺(tái)地震應(yīng)急信息上傳服務(wù)器接口，服務(wù)端推送地震應(yīng)急信息至移動(dòng)平臺(tái)、PC平臺(tái)接口及PC端審核管理地震應(yīng)急信息接口。該系統(tǒng)中對(duì)數(shù)據(jù)傳輸?shù)膶?shí)時(shí)性與安全性要求較高，采用Socket加密的數(shù)據(jù)傳輸接口。

(二)我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)現(xiàn)存的問題

我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)事業(yè)在發(fā)展中積累了好的做法與經(jīng)驗(yàn)，但仍然存在一些必須予以關(guān)注的問題，可主要?dú)w納為思想認(rèn)識(shí)、制度設(shè)計(jì)、政府能力與客觀條件四個(gè)方面的問題。

1.思想認(rèn)識(shí)：對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)涵和本質(zhì)的認(rèn)知亟需明確

首先，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)，但不能簡(jiǎn)單地與政府“精兵簡(jiǎn)政”劃等號(hào)。一方面，引入政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，消減了政府部門的服務(wù)生產(chǎn)職能，但加重了其監(jiān)管職能，導(dǎo)致政府部門的職能結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化；另一方面，多元化公共服務(wù)供給體系對(duì)政府的監(jiān)管職能與水平提出了更加細(xì)化、全面、專業(yè)的要求。因此，政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制不能成為政府部門“精兵簡(jiǎn)政”的理由和工具，相反，它要求政府部門以公共服務(wù)不斷變化、日益豐富的現(xiàn)實(shí)需求為導(dǎo)向，進(jìn)一步加強(qiáng)職責(zé)設(shè)置和人員配備，完善監(jiān)管體系，提升監(jiān)管水平。

其次，應(yīng)準(zhǔn)確把握現(xiàn)階段政府購(gòu)買服務(wù)與政府采購(gòu)的差異與界限。雖然運(yùn)作模式在一定程度上相似，而且現(xiàn)行政府采購(gòu)的部分方式可以引入政府購(gòu)買服務(wù)工作中來，但二者還是有很大差異的：從服務(wù)本身看，政府采購(gòu)的服務(wù)一般具有非公益性，政府購(gòu)買服務(wù)的服務(wù)一般具有公益性；政府采購(gòu)的服務(wù)供政府部門自身使用，政府購(gòu)買服務(wù)的服務(wù)供社會(huì)公眾使用；政府采購(gòu)的服務(wù)是政府不能生產(chǎn)的，因而需要面向市場(chǎng)尋求競(jìng)爭(zhēng)主體生產(chǎn)服務(wù)，而政府購(gòu)買服務(wù)的服務(wù)是政府可以生產(chǎn)的，政府為了追求競(jìng)爭(zhēng)性和服務(wù)供給效率，才交予社會(huì)組織生產(chǎn)。從服務(wù)生產(chǎn)者看，政府采購(gòu)中的服務(wù)生產(chǎn)者具有市場(chǎng)性，以企業(yè)為主體，以盈利為目的甚至是唯一目的；而政府購(gòu)買服務(wù)中的生產(chǎn)者具有極強(qiáng)的社會(huì)性，以社會(huì)組織為主體，但不排除少量的市場(chǎng)主體，不以盈利為目的或至少不以盈利為唯一目的。從政府角色看，政府在政府采購(gòu)中是服務(wù)的使用主體，而在政府購(gòu)買服務(wù)中是服務(wù)的提供者與監(jiān)管者。

第三，政府購(gòu)買服務(wù)工作應(yīng)由財(cái)政部門統(tǒng)籌。政府購(gòu)買服務(wù)工作的綜合性很強(qiáng)，統(tǒng)籌管理的職責(zé)交由具體的業(yè)務(wù)部門顯然不妥，而且政府購(gòu)買服務(wù)使用的是財(cái)政資金，本質(zhì)上屬于政府財(cái)政活動(dòng)。因此，此項(xiàng)工作的統(tǒng)籌管理職責(zé)應(yīng)當(dāng)由掌管政府財(cái)政資金并具有較強(qiáng)綜合性的財(cái)政部門承擔(dān)起來[1]。

2.制度設(shè)計(jì)：法律制度體系與監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制亟需建立

3.政府能力：監(jiān)督管理能力與水平亟需提升

為滿足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)與不斷變化的公共服務(wù)需求，在公共服務(wù)供給體系中引入社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)供給主體多元化，一方面意味著政府在部分公共服務(wù)供給領(lǐng)域中直接生產(chǎn)責(zé)任的減少，但另一方面也寓示著政府對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)管職責(zé)不斷增加與強(qiáng)化。社會(huì)對(duì)政府的期待與要求越來越高，對(duì)政府監(jiān)管職能的要求也越來越高。而在認(rèn)識(shí)缺位、經(jīng)驗(yàn)與整體駕馭能力不足的現(xiàn)實(shí)情況下，政府部門需要在購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐中不斷摸索，盡快提升整體監(jiān)管能力和水平。

4.客觀條件：社會(huì)組織發(fā)育與成熟程度亟需提高

社會(huì)組織是政府購(gòu)買服務(wù)承接主體的重要組成部分。加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)、提升其發(fā)育和成熟程度，是推進(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)事業(yè)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。而目前我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育滯后、力量弱小，整體承接能力有限，影響了政府購(gòu)買服務(wù)的推廣和規(guī)模擴(kuò)大；在相當(dāng)一部分領(lǐng)域，社會(huì)組織的數(shù)量較少甚至極少，政府無法“擇優(yōu)”，嚴(yán)重影響了購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量。當(dāng)然，面對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況與問題，等、靠甚至不作為顯然不可取也不能取，同時(shí)，推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，客觀上也會(huì)加速我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育、成熟的進(jìn)程。

三、國(guó)內(nèi)外政府購(gòu)買服務(wù)學(xué)術(shù)研究的發(fā)展趨勢(shì)與現(xiàn)狀

學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐探索總是相輔相成的，國(guó)內(nèi)外均是如此。通過梳理并分析國(guó)內(nèi)外政府購(gòu)買服務(wù)學(xué)術(shù)研究的過往發(fā)展歷程與現(xiàn)狀，可為我國(guó)今后的實(shí)踐探索和進(jìn)一步的研究工作明確發(fā)展方向，提供理論支持。

(一)國(guó)外學(xué)術(shù)研究與發(fā)表趨勢(shì)

國(guó)外對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)問題的研究始于20世紀(jì)80年代后期，并從20世紀(jì)90年代前期開始，發(fā)文數(shù)量迅猛增長(zhǎng)，之后在總體上漲的趨勢(shì)下呈現(xiàn)出階段性波動(dòng)態(tài)勢(shì)。直到2008年前后，政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)問題的發(fā)文數(shù)量出現(xiàn)了一定程度的回落，基本與其實(shí)踐走向成熟的發(fā)展趨勢(shì)一致。

(二)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)研究與發(fā)表趨勢(shì)

從學(xué)術(shù)發(fā)表的趨勢(shì)看，國(guó)內(nèi)關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的研究成果始見于20世紀(jì)90年代末；從2010年起，大量的學(xué)術(shù)論文發(fā)表開始涌現(xiàn)，之后一直處于上升態(tài)勢(shì)，尤其是近兩年，數(shù)量增長(zhǎng)更是迅猛。與國(guó)外不同的是，我國(guó)的研究成果發(fā)表至今尚沒有出現(xiàn)數(shù)量下降的情況。整體來看，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)學(xué)術(shù)發(fā)表與實(shí)踐愈發(fā)繁榮向上的發(fā)展態(tài)勢(shì)是吻合的。

在學(xué)術(shù)發(fā)表數(shù)量不斷增長(zhǎng)的背后，是一批專注于政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域研究并有一定建樹的專家學(xué)者。值得注意的是，其中大部分學(xué)者集中于政治學(xué)、社會(huì)學(xué)與公共管理等學(xué)科，而財(cái)政領(lǐng)域的專家學(xué)者并沒有對(duì)作為財(cái)政活動(dòng)重要組成部分的政府購(gòu)買服務(wù)給予充分的關(guān)注和深入的研究，至少目前的學(xué)術(shù)發(fā)表情況能夠表明這一點(diǎn)。相信隨著我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)事業(yè)的推廣和管理機(jī)制的理順，這一局面會(huì)得到極大的改觀。

不斷涌現(xiàn)的學(xué)術(shù)成果和投身于此的專家學(xué)者形成了國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買服務(wù)研究的重要平臺(tái)。北京大學(xué)、清華大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、北京師范大學(xué)、國(guó)家行政學(xué)院以及財(cái)政部科學(xué)研究所等機(jī)構(gòu)則憑借雄厚的研究實(shí)力和地處北京、輻射全國(guó)的地緣優(yōu)勢(shì)，形成了較強(qiáng)的學(xué)術(shù)影響力，成為國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買服務(wù)研究的重要陣地。從地方層面來看，政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐活動(dòng)較早出現(xiàn)、具有一定示范效應(yīng)的廣東和上海兩地，則相應(yīng)形成了各自的研究基地——中山大學(xué)和上海交通大學(xué)，這也在一定程度上說明了學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐探索之間的密切聯(lián)系。

四、“一體兩翼”：我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐探索與學(xué)術(shù)研究的基本框架

通過對(duì)中外政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐探索與學(xué)術(shù)研究的歷程進(jìn)行梳理，對(duì)現(xiàn)實(shí)困境與問題進(jìn)行總結(jié)，我國(guó)今后政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐探索與學(xué)術(shù)研究的基本框架已十分明晰。與西方國(guó)家相比，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐探索與學(xué)術(shù)研究起步均較晚，面臨的主客觀條件也有較大差距，理論、制度與機(jī)制設(shè)計(jì)都亟待完善。要推進(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐發(fā)展，進(jìn)一步深化學(xué)術(shù)研究，就要充分考慮現(xiàn)實(shí)國(guó)情與實(shí)際需求，進(jìn)行理論、制度與機(jī)制的整體性創(chuàng)新與設(shè)計(jì)，而豐富的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與多樣的國(guó)內(nèi)實(shí)踐則是這一整體性創(chuàng)新與設(shè)計(jì)的輔助與參考，此即政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐探索與學(xué)術(shù)研究“一體兩翼”的基本框架(見圖1)，其中：“一體”是指我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的理論創(chuàng)新與制度、機(jī)制設(shè)計(jì)，即將國(guó)外相關(guān)理論引入并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情予以本土化，構(gòu)建具有中國(guó)特色的理論體系；在理論的指導(dǎo)下，完善政府購(gòu)買服務(wù)的制度規(guī)范；同時(shí)，在理論探索和制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出科學(xué)、合理的工作流程與全面、客觀的評(píng)價(jià)體系。“兩翼”是指歸納梳理國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)與總結(jié)借鑒國(guó)(境)外經(jīng)驗(yàn)這兩項(xiàng)手段，為我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的理論創(chuàng)新、制度規(guī)范設(shè)計(jì)與工作流程、評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建提供客觀全面的依據(jù)和路徑?！耙惑w”是核心要義和目標(biāo)指向，“兩翼”是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的手段與路徑；“一體”以“兩翼”為基礎(chǔ)，“兩翼”為“一體”作支撐。

圖1　我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐探索與學(xué)術(shù)研究的“一體兩翼”基本框架

(一)“一體”——實(shí)踐探索與學(xué)術(shù)研究的核心內(nèi)容

1.理論創(chuàng)新：形成具有中國(guó)特色的政府購(gòu)買服務(wù)理論體系

盡管政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐性很強(qiáng)，在西方國(guó)家以實(shí)踐探索為開端，但在其實(shí)踐發(fā)展的過程中，畢竟也有新公共管理、治理等公共管理理論與之契合并形成了有力的理論支撐。所以說，實(shí)踐發(fā)展離不開理論的指導(dǎo)和支持。同樣發(fā)源于地方實(shí)踐探索的我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)事業(yè)，支撐其健康持續(xù)發(fā)展的理論是什么呢？原封不動(dòng)地照搬西方國(guó)家的現(xiàn)成理論顯然不妥也不可行，雖然它們具有相當(dāng)大的借鑒意義，但畢竟刻有西方國(guó)家歷史傳統(tǒng)、制度環(huán)境和社會(huì)氛圍的專屬烙印，而我國(guó)有自己的特定國(guó)情、有自己的現(xiàn)實(shí)需要。現(xiàn)實(shí)的選擇就是將二者恰當(dāng)?shù)厝诤显谝黄?，即?guó)際化+本土化——在引入西方國(guó)家理論的同時(shí)，結(jié)合我國(guó)特定國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要，形成具有中國(guó)特色的政府購(gòu)買服務(wù)理論體系，為政府購(gòu)買服務(wù)在助力政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度中的重要定位和推動(dòng)作用提供強(qiáng)有力的理論支撐。

2.制度建設(shè)：完善政府購(gòu)買服務(wù)的制度安排

完善的政府購(gòu)買服務(wù)制度安排是推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐發(fā)展的重要保障，也是學(xué)術(shù)研究的核心內(nèi)容，應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面的考慮：一是管理模式的確定，是集中管理模式，還是分散管理模式，抑或是集中和分散相結(jié)合的管理模式？二是購(gòu)買內(nèi)容的界定，什么樣的服務(wù)必須納入？什么樣的服務(wù)禁止納入？什么樣的服務(wù)因時(shí)因地納入？有無必要分步推進(jìn)？三是購(gòu)買方式的選擇，政府采購(gòu)的采購(gòu)方式是否完全適用于政府購(gòu)買服務(wù)抑或完全不適用，如何把握競(jìng)爭(zhēng)性與政策扶持的尺度，以及每種購(gòu)買方式的適用范圍和限制條件；四是政府購(gòu)買服務(wù)的法律法規(guī)體系建設(shè)。

3.機(jī)制設(shè)計(jì)：構(gòu)建科學(xué)合理的服務(wù)購(gòu)買流程和績(jī)效評(píng)價(jià)體系

科學(xué)、完整的服務(wù)購(gòu)買流程應(yīng)包括制訂購(gòu)買計(jì)劃、編制部門預(yù)算、發(fā)布購(gòu)買信息、確定承接主體并簽訂購(gòu)買合同、實(shí)施購(gòu)買并對(duì)過程進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)項(xiàng)目評(píng)估驗(yàn)收并結(jié)算資金等步驟。在這個(gè)過程中如何確保購(gòu)買主體與承接主體權(quán)責(zé)清晰、購(gòu)買過程公平公正、充分體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性，是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的關(guān)鍵。同時(shí)，對(duì)如何評(píng)估公共服務(wù)需求、如何測(cè)算購(gòu)買成本、如何選擇承接主體要進(jìn)行定量研究，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)中的預(yù)算管理、合同管理、資金結(jié)算等事項(xiàng)要開展系統(tǒng)性研究。

全面、客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)具備四個(gè)方面的內(nèi)容：一是評(píng)價(jià)主體的確立，至少應(yīng)包括購(gòu)買部門的自我評(píng)價(jià)、政府財(cái)政部門及監(jiān)察審計(jì)部門的評(píng)價(jià)、社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)以及獨(dú)立第三方(中介機(jī)構(gòu))的評(píng)價(jià)[2]；二是評(píng)價(jià)內(nèi)容的界定，可以考慮包括對(duì)政府部門投入與管理的評(píng)價(jià)、對(duì)社會(huì)組織等承接主體的評(píng)價(jià)以及對(duì)公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的評(píng)價(jià)；三是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，應(yīng)堅(jiān)持效率、效益、效果和公平、公正、公開的價(jià)值取向，選擇自組織神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型(SOM)、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)、層次分析法(AHP)等適用的方法，選取可量化、可操作性強(qiáng)的指標(biāo)，構(gòu)建全面的指標(biāo)體系；四是評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，將評(píng)價(jià)結(jié)果納入信息庫(kù)，建立承接主體信用和服務(wù)質(zhì)量檔案，為今后選擇承接主體提供參考；同時(shí)，在完善服務(wù)購(gòu)買機(jī)制流程、防范風(fēng)險(xiǎn)方面體現(xiàn)評(píng)估結(jié)果的價(jià)值和意義。

(二)“兩翼”——實(shí)踐探索與學(xué)術(shù)研究的實(shí)現(xiàn)路徑

1.歸納梳理國(guó)內(nèi)實(shí)踐，提升理論性

一方面，要?jiǎng)討B(tài)追蹤和梳理中央與地方政府在購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域出臺(tái)的制度性文件，總結(jié)規(guī)律、發(fā)現(xiàn)問題、查找不足；另一方面，要深入地方調(diào)研，提煉不同地區(qū)、不同領(lǐng)域政府購(gòu)買服務(wù)的發(fā)展模式和有益經(jīng)驗(yàn)，以此為基礎(chǔ)建立制度文件信息庫(kù)和典型地區(qū)、典型服務(wù)項(xiàng)目案例庫(kù)，對(duì)我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的制度建設(shè)和實(shí)踐活動(dòng)進(jìn)行類別性研究與歸納，實(shí)現(xiàn)代表性模式及其示范經(jīng)驗(yàn)的推廣，同時(shí)提升其理論價(jià)值。

2.總結(jié)借鑒國(guó)(境)外經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)本土化

對(duì)國(guó)(境)外經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與借鑒是進(jìn)行政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐探索與學(xué)術(shù)研究的另一重要抓手。通過文獻(xiàn)研究、比較研究、實(shí)證研究等方法，研究不同國(guó)家和地區(qū)政府購(gòu)買服務(wù)的差異和共性之處，提煉出國(guó)外對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)基本內(nèi)涵界定、運(yùn)作模式設(shè)計(jì)以及制度規(guī)范創(chuàng)新的可取之處，對(duì)照我國(guó)具體國(guó)情，總結(jié)出適用于我國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)并在我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐中加以運(yùn)用，以實(shí)現(xiàn)國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)的本土化。同時(shí)，關(guān)注國(guó)際上政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐動(dòng)態(tài)和研究熱點(diǎn)，增強(qiáng)實(shí)踐工作與學(xué)術(shù)研究的敏感性和前瞻性。

參考文獻(xiàn)：

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[2]劉昆.貫徹落實(shí)三中全會(huì)精神 大力推廣政府購(gòu)買服務(wù)[J].中國(guó)社會(huì)組織,2014(3).

"OneBodyWithTwoWings":TheBasicFrameworkofthePracticalExploration

(責(zé)任編輯朱春花)

收稿日期：2014-10-22

基金項(xiàng)目：國(guó)家“985工程優(yōu)勢(shì)學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)項(xiàng)目”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)；聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)國(guó)際合作項(xiàng)目“政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)研究”；民政部2014年“中國(guó)社會(huì)組織建設(shè)與管理”理論研究部級(jí)課題“政府購(gòu)買服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究”；財(cái)政部專項(xiàng)課題“政府購(gòu)買服務(wù)問題研究”資助項(xiàng)目

作者簡(jiǎn)介：崔軍(1971- )，男，遼寧大連人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，博士生導(dǎo)師，地方財(cái)政研究中心主任，主要從事公共財(cái)政管理與政策(稅制改革、地方財(cái)政、政府購(gòu)買服務(wù))研究；張雅璇(1988- )，女，河北淶源人，中國(guó)人民大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處職員，主要從事稅制結(jié)構(gòu)、政府購(gòu)買服務(wù)研究；邱健(1983- )，女，河南社旗人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士，主要從事政府購(gòu)買服務(wù)研究。

中圖分類號(hào)：F810.45

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-3571(2015)02-0038-08

andAcademicResearchonGovernmentProcurementofPublicService

CUIJuna,ZHANG Ya-xuanb,QIU Jiana

(a.PublicAdministrationandPolicy;b.DevelopmentPlanningOffice,RenminUniversityofChina,Beijing100872,China)

Abstract：The practical exploration at different stages and current issues of government procuring public service in both China and western countries were firstly summarized in this article,so were the evolution process during which public administration theory echoed government procurement of public service practice in the western world.Then, this paper analyzes the developing trends and current condition of academic research through reviewing the existed literature.It concluded that both foreign and domestic experience should be adopted to promote the practical exploration and academic research of government procuring public service in China.Meanwhile,the innovative theory, institution and mechanism should also be highlighted to establish the basic framework of "one body with two wings".

Key words：government procurement of public service; one body with two wings; practical exploration; academic research; basic framework