■ 秦　怡

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《長江航運(yùn)公安局船舶消防行政處罰裁量指導(dǎo)意見》的理解與適用

■ 秦怡

0　引　言

2015年7月24日，長江航運(yùn)公安局印發(fā)了《船舶消防行政處罰裁量指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），現(xiàn)結(jié)合工作實(shí)際及對消防法律法規(guī)等知識的理解，對《意見》進(jìn)行解讀和分析，供大家參考。

1　起草背景及過程

維護(hù)長江干線水域船舶消防安全，保障“黃金水道”安全穩(wěn)定是長江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，船舶消防監(jiān)管則是重點(diǎn)和主業(yè)。但是，在貫徹水上消防行政執(zhí)法工作中，船舶消防違法行為定性、自由裁量權(quán)運(yùn)用等問題長期困擾著一線執(zhí)法民警，也直接影響了辦案效率和質(zhì)量。因此，長江航運(yùn)公安局朱俊局長、秦金弟副局長等領(lǐng)導(dǎo)高度重視執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作，要求法制處、水上消防總隊(duì)認(rèn)真總結(jié)研究，盡快制定出執(zhí)法指導(dǎo)意見，以規(guī)范船舶消防行政案件的辦理。

在這樣的背景下，筆者結(jié)合基層消防法制工作經(jīng)歷，系統(tǒng)梳理了經(jīng)本人審核的300多起普通程序消防行政案件，總結(jié)了辦案部門在辦理船舶消防行政案件過程中存在的具體問題及其困境，主要是就如何運(yùn)用行政處罰自由裁量權(quán)，做到量罰適當(dāng)，為《意見》的起草提供了較為翔實(shí)的第一手資料。2015年4月16日，長江航運(yùn)公安局在南通啟動了《意見》的起草工作，成立了以法制、消防專家為成員的起草小組，明確了《意見》的定位、主要章節(jié)、調(diào)整范圍等內(nèi)容。2015年5月10日，長江航運(yùn)公安局向各分局印發(fā)了《征求意見稿》，獲得了廣泛認(rèn)可和支持。2015年6月中旬，起草小組齊聚重慶，結(jié)合各消防支隊(duì)提出的意見和建議，對“征求意見稿”進(jìn)行了充分的調(diào)研和論證，形成審定稿。

2　基本原則和主要內(nèi)容

《意見》根據(jù)《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國行政處罰法》《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》《消防行政處罰裁量導(dǎo)則》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際執(zhí)法辦案的需要，對有關(guān)船舶消防行政處罰作出了具體規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范了消防行政執(zhí)法，確保了消防行政處罰公平、公正，維護(hù)了公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

《意見》共分五個(gè)部分。

第一部分為“船舶消防違法行為責(zé)任主體”，明確了船舶違反《消防法》，應(yīng)當(dāng)作為單位進(jìn)行處罰。

第二部分為“船舶消防行政處罰裁量原則”，列舉了對船舶實(shí)施行政處罰的裁量因素，劃分了處罰階次和罰款區(qū)間，規(guī)定了不予處罰、減輕處罰、較重處罰的情形。

第三部分為“船舶消防行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)”，規(guī)定了常見船舶消防違法行為情節(jié)較輕、一般、較重的具體情形和罰款區(qū)間。

第四部分為“實(shí)施消防行政處罰的禁止行為”，明確了在船舶消防行政案件辦理過程中容易出現(xiàn)的違反程序、有失公正的禁止行為和對有關(guān)責(zé)任人的處理。

第五部分為“附則”，列舉了常見船舶消防設(shè)施和器材等內(nèi)容。

3　部分條文說明

3.1 船舶消防違法行為責(zé)任主體

1）消防違法行為的主體可以是人，也可以是單位，而船舶往往掛靠在分散于全國各地的船公司，若要以船舶所屬的船公司為單位進(jìn)行處罰，勢必陷入取證難、執(zhí)行難的窘境，執(zhí)法部門無從下手，只能“變通”地對船員進(jìn)行處罰，船舶消防違法“成本”過低，直接導(dǎo)致船舶消防隱患和違法行為泛濫，且得不到有效遏制，給長江航運(yùn)和水域安全造成嚴(yán)重威脅。因此，明確對船舶作為單位進(jìn)行處罰，可以從制度上保障船舶因忌憚高昂“違法”成本而履行消防安全主體責(zé)任，消除消防安全隱患和違法行為，保障消防安全。

2）究竟對船舶還是對個(gè)人進(jìn)行處罰，情況較為復(fù)雜。在實(shí)際執(zhí)法過程中，船舶為了躲避較重處罰，讓船員“頂罪”主動承認(rèn)是其個(gè)人所為，企圖混淆辦案民警視線，筆者認(rèn)為對此類行為應(yīng)當(dāng)抓重點(diǎn)、找根本：比如，船員承認(rèn)私自關(guān)閉火災(zāi)報(bào)警系統(tǒng)的行為，從違法后果來講，火災(zāi)報(bào)警系統(tǒng)被停用，導(dǎo)致船舶一旦發(fā)生火災(zāi)無法及時(shí)報(bào)警，給船員生命造成嚴(yán)重威脅；從根本上來講，船舶應(yīng)當(dāng)落實(shí)逐級消防安全崗位責(zé)任，定期開展防火巡查、檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消除消防安全隱患。因此，看似船員個(gè)人擅自停用消防設(shè)施的行為，實(shí)則因船舶消防管理工作不到位所致，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)以船舶為違法主體進(jìn)行處罰。

3.2船舶消防行政處罰裁量原則

1）在以往執(zhí)法過程中，辦案部門很難拿捏處罰分寸，往往“一刀切”，即對單位處罰五千元、對個(gè)人處罰五百元，沒有綜合違法船舶類型、運(yùn)載能力、違法程度、改正措施等因素，也沒有搜集全面的證據(jù)材料，導(dǎo)致處罰不公。因此，規(guī)定了原則性內(nèi)容，倒逼辦案部門做到執(zhí)法規(guī)范。

2）《消防法》中對單位的罰款處罰區(qū)間較大，有五千至五萬，也有三萬至三十萬，如此大的自由裁量權(quán)，一旦運(yùn)用不當(dāng)，就會有失公正、侵害違法單位的合法權(quán)益。因此，劃分處罰標(biāo)準(zhǔn)，對應(yīng)處罰幅度顯得尤為重要。

3）不予處罰情形中“消防安全違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的”在實(shí)際工作中較為常見，具體包括：少量消防器材未保持完好有效或未配置，但不影響船舶整體滅火能力的；黃沙箱、消防桶內(nèi)堆放雜物，不影響實(shí)際滅火功能的；滅火器箱、消防栓旁邊放置雜物，但并不完全妨礙或者阻礙取用的；船員為了防止被盜，在其他船員知情的情況下將少量消防器材收藏在船艙內(nèi)，對消防器材使用影響不大的；機(jī)艙等安全出口被物品堵塞，能立即改正或者雖然被堵塞，但能從機(jī)艙內(nèi)將出口打開，不影響逃生的；船舶為了生產(chǎn)需要，使用水滅火系統(tǒng)沖洗甲板、噴淋降溫的。對消防違法行為輕微并當(dāng)場改正完畢，依法可以不予行政處罰的，可以口頭責(zé)令改正，不制發(fā)《責(zé)令改正通知書》，但應(yīng)在《船舶消防安全檢查記錄表》備注欄詳細(xì)注明。

那么，如何把握違法行為輕微和應(yīng)當(dāng)處罰之間的界限呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待：消防設(shè)施是最主要的滅火自救設(shè)備，一旦涉及消防設(shè)施的違法行為，可以以單位進(jìn)行處罰；消防器材是輔助滅火設(shè)備，具有方便快捷的優(yōu)點(diǎn)，50%以上或者30%以上防火重點(diǎn)部位的消防器材未保持完好有效，配置、設(shè)置不符合標(biāo)準(zhǔn)，被損壞、挪用、擅自停用、拆除的，可以以單位進(jìn)行處罰。

4）船舶消防違法行為是否改正，關(guān)系到“主動消除或者減輕消防安全違法行為危害后果”或者“拒不整改或者整改不力，違法行為處于持續(xù)狀態(tài)的”情節(jié)的認(rèn)定，分別對應(yīng)了較輕處罰和較重處罰階次。對于按時(shí)改正消防違法行為的，可認(rèn)定為情節(jié)較輕；對于整改期限已到，消防違法行為尚未整改到位，則認(rèn)定為情節(jié)較重。對于整改期限未到，消防違法行為沒有消除，船舶就要離開港口，以后的復(fù)查工作無法開展，是否整改到位也不得而知的情形，則對應(yīng)一般處罰階次。辦案部門在消防執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)加大宣傳教育力度，告知船舶單位及時(shí)改正違法行為的“好處”。這樣做一方面從根本上扭轉(zhuǎn)了“為了辦案而辦案”的低端模式，達(dá)到了消除火災(zāi)隱患及消防違法行為的終極目標(biāo)，保障船舶本質(zhì)安全；另一方面改正消防違法行為需要時(shí)間，也為調(diào)查取證贏得了足夠的時(shí)間，大大提升辦案質(zhì)量。

3.3 船舶消防行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)

1）水上餐飲娛樂船屬于公眾聚集場所，是消防安全重點(diǎn)單位，在長江中上游地區(qū)較為常見，這些場所一旦發(fā)生火災(zāi)事故，容易造成群死群傷。因此，此類場所在投入使用、營業(yè)前的檢查顯得尤為重要，同時(shí)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行消防監(jiān)管職責(zé)，加大對此類違法單位的查處力度。

2）船舶消防違法行為較陸域單位消防違法行為有著很大區(qū)別，筆者對常見船舶涉及《消防法》第六十條違法行為的理解如下：

①消防設(shè)施、器材未保持完好有效：根據(jù)《船舶檢驗(yàn)證書簿》配置在固定位置的消防設(shè)施、器材，因疏于消防安全管理、缺乏有效的維護(hù)保養(yǎng)，導(dǎo)致消防設(shè)施、器材無法正常使用或者影響滅火功能的。

②消防設(shè)施、器材配置不符合標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)《船舶檢驗(yàn)證書簿》和《船舶防火控制圖》消防設(shè)備一欄中應(yīng)當(dāng)配置的消防設(shè)施、器材而未配置到位、配置數(shù)量不夠或者設(shè)置位置不正確，影響滅火功能的。

③損壞、挪用消防設(shè)施、器材：故意損壞消防設(shè)施、器材，影響其滅火功能的；將消防設(shè)施、器材挪作他用，影響實(shí)際滅火功能或者在發(fā)生火災(zāi)時(shí)，無法及時(shí)取用以及長期挪用消防設(shè)施、器材的。

④擅自停用消防設(shè)施、器材：根據(jù)《船舶檢驗(yàn)證書簿》和《船舶防火控制圖》應(yīng)當(dāng)配置的消防設(shè)施、器材，因船舶消防安全管理不到位等原因造成消防設(shè)施、器材處于停用狀態(tài)或者無法使用。

⑤遮擋消火栓：消火栓被物品遮擋，且無法使用的。

⑥堵塞、封閉疏散通道、安全出口：堵塞、封閉疏散通道、安全出口，導(dǎo)致疏散通道、安全出口喪失疏散逃生功能的。

⑦不及時(shí)消除火災(zāi)隱患：公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)或者派出所出具且經(jīng)船舶單位簽收（拒絕簽收的應(yīng)當(dāng)注明）的《責(zé)令限期改正通知書》、《責(zé)令立即改正通知書》或《責(zé)令改正通知書》等法律文書，而火災(zāi)隱患未得到及時(shí)消除。

3）對船員涉及《消防法》第六十三條第二項(xiàng)“在具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場所吸煙”理解如下：在危險(xiǎn)品船、油船、水上加油站、油駁等具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的除規(guī)定的吸煙室以外的場所（比如駕駛室、船員宿舍等）以及其他船舶的機(jī)艙內(nèi)吸煙的行為。

4）閃點(diǎn)大于60℃的油船、低于2000總噸的貨船，其貨物火災(zāi)危險(xiǎn)性較低或載貨總量較少，因此規(guī)定處罰下限為五千，上限為三萬；閃點(diǎn)小于60℃的油船、化學(xué)品液貨船、水上加油（氣）站、客船、車客渡船、2000總噸以上的貨船，其貨物火災(zāi)危險(xiǎn)性較高、發(fā)生火災(zāi)事故容易造成群死群傷或者載貨總量較大，因此規(guī)定處罰下限為六千，上限為五萬。

3.4 實(shí)施消防行政處罰的禁止行為

其他濫用自由裁量權(quán)的情形主要包括：

1）背離或忽視消防違法行為事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害程度等客觀因素，私自與船方商定處罰幅度；

2）在未開具處罰決定書的情況下擅自進(jìn)行處罰；

3）未履行相關(guān)程序，當(dāng)場收取當(dāng)事人罰款；

4）將單位消防違法行為拆分成若干起個(gè)人違法行為或治安違法行為進(jìn)行處罰。

3.5 附則

列舉了常見的船舶消防設(shè)施和消防器材，明確了違法行為階次和處罰階次的“上”、“下”界限。