楊曉冉

[摘 要]近年來(lái)，我國(guó)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，現(xiàn)有的融資方式主要包括政府投資、銀行貸款、股權(quán)融資、債券融資、中外合資與合作和投資基金。應(yīng)用PPP投融資模式符合目前我國(guó)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，分析PPP合作項(xiàng)目流程，收費(fèi)機(jī)制和具有的優(yōu)勢(shì)。提出完善相關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)社會(huì)資本的保障力度，積極協(xié)調(diào)各參與方利益，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)屬性確定投資主體和收費(fèi)機(jī)制等對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]水運(yùn)建設(shè)；PPP投融資模式；政府部門(mén)；社會(huì)資本

[中圖分類(lèi)號(hào)]F74 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]2095-3283（2015）11-0097-03

一、政策背景

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)或地方政府在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，財(cái)政投入是重要的資金來(lái)源，但這種投融資方式使地方政府在提供基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)積累了大量政府債務(wù)。2014年11月26日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水運(yùn)、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；鼓勵(lì)社會(huì)資本投資建設(shè)港口、內(nèi)河航運(yùn)等設(shè)施；建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制。2014年11月29日，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，2014年12月2日國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。政府部門(mén)與社會(huì)資本合作（PPP）模式逐漸成為我國(guó)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建投融資的主要途徑。

二、我國(guó)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展概況

（一）水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資現(xiàn)狀

本文所指的水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要是指沿海港口以及內(nèi)河水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施（內(nèi)河水運(yùn)航道建設(shè)和內(nèi)河主要港口）建設(shè)。近年來(lái)，隨著內(nèi)河水路貨物、旅客運(yùn)輸量和港口貨物、旅客吞吐量的持續(xù)增加，我國(guó)對(duì)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的力度也在不斷加大。隨著 “21世紀(jì)海上絲綢之路”戰(zhàn)略的實(shí)施以及《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快長(zhǎng)江等內(nèi)河水運(yùn)發(fā)展意見(jiàn)》的出臺(tái)，水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迎來(lái)新的契機(jī)。

2010—2014年我國(guó)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額整體呈穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，最高達(dá)到2013年的1528.46億元，沿海建設(shè)投資額占比均在60%以上，內(nèi)河建設(shè)投資相對(duì)較低。2015年1—8月，東部地區(qū)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額最高，達(dá)到670億元，西部地區(qū)最低僅為85.71億元。

（二）水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)有融資方式

1.政府投資

中央政府財(cái)政資金、交通部專(zhuān)項(xiàng)資金和地方政府自籌資金是政府投資的主要形式。根據(jù)我國(guó)港口法第二十條和第二十一條相關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上有關(guān)人民政府應(yīng)當(dāng)保證必要的資金投入，用于港口公用的航道、防波堤、錨地等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，組織建設(shè)與港口配套的航道、鐵路、公路、給排水、供電和通信等設(shè)施。因此，政府投資主要用于水運(yùn)建設(shè)中非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)，不可進(jìn)入水運(yùn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)項(xiàng)目和一般項(xiàng)目。但由于對(duì)私人資本的吸引力不足，當(dāng)財(cái)政支持減少時(shí)，水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展將受到阻礙

2.銀行貸款

目前，主要有政策性銀行和商業(yè)銀行兩種貸款融資渠道。政策性銀行中，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行以有償使用和保本微利為貸款目的，還本付息為借款目的，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資業(yè)務(wù)，利率與商業(yè)銀行貸款利率相同，貸款期限較長(zhǎng)。商業(yè)銀行的貸款程序比政策性銀行更簡(jiǎn)單、靈活，可以根據(jù)融資需要隨時(shí)辦理，但貸款期限較短。

3.股權(quán)融資

股權(quán)融資通常是企業(yè)剛創(chuàng)立或擴(kuò)大資本時(shí)采取的融資方式。水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)利用股票市場(chǎng)向股東募集資金，融資范圍大，可獲得永久性且不必償還的資金，并可間接提高企業(yè)的知名度和競(jìng)爭(zhēng)力。但股權(quán)融資門(mén)檻相對(duì)較高，僅限于業(yè)績(jī)良好的企業(yè)，同時(shí)，企業(yè)會(huì)面臨信息披露、投資者以及被其他競(jìng)爭(zhēng)者兼并收購(gòu)的威脅等壓力，融資成本較高。

4.債券融資

水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)可憑自身的資信度發(fā)行債券。企業(yè)債券支付期限較長(zhǎng)，債券到期前企業(yè)需分期付息，到期后企業(yè)需償還本金。但債券融資需經(jīng)過(guò)國(guó)家主管部門(mén)的嚴(yán)格審查，發(fā)行量、發(fā)行日期和期限、發(fā)行率也受到一定的制約。

5.中外合資與合作

中外合資與合作是政府鼓勵(lì)的一種水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式。一般來(lái)說(shuō)，如果選擇了良好的合資、合作對(duì)象，不僅會(huì)給我國(guó)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)資金，而且還會(huì)帶來(lái)航班、貨源以及先進(jìn)的技術(shù)和管理方法。但是，當(dāng)大量的外資進(jìn)入、控制我國(guó)水運(yùn)市場(chǎng)以后，也會(huì)帶來(lái)一定負(fù)面影響。

6.投資基金

水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資基金一般由政府財(cái)政基金、城市建設(shè)行業(yè)相關(guān)法人投資和居民個(gè)人出資組成。由于該種類(lèi)型的項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)，需要通過(guò)資金運(yùn)作來(lái)解決投資基金的流動(dòng)性和效率性，面臨的難度和風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高。

三、PPP融資模式在水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

（一）PPP投融資模式的概念

PPP（Public-Private-Partnership）投融資模式，是政府部門(mén)與社會(huì)資本相互協(xié)作的模式。政府部門(mén)和社會(huì)資本為了互助協(xié)作為社會(huì)供給某種公共物品和服務(wù)或合作建設(shè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在特許權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上，構(gòu)成一種伙伴式的相互協(xié)作關(guān)系，并通過(guò)簽訂契約來(lái)明確各方的權(quán)利和義務(wù)，以保證相互協(xié)作可以順利實(shí)現(xiàn)，最終使得各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更有利的成果。政府部門(mén)可以通過(guò)與社會(huì)資本的合作，利用更少的資源來(lái)為社會(huì)提供更多的服務(wù)，從而優(yōu)化資源配置；社會(huì)資本可以依靠與政府的合作增加盈利，兩者實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)。

（二）合作項(xiàng)目流程

水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用PPP模式的流程一般為：政府部門(mén)允許發(fā)起人針對(duì)水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目設(shè)立有特殊目的的項(xiàng)目公司（SPV公司），政府部門(mén)給予政策支持和補(bǔ)貼；SPV公司負(fù)責(zé)水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目融資（包括股權(quán)融資和債務(wù)融資）、建設(shè)和后續(xù)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)；項(xiàng)目完成后，政府部門(mén)的特許企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)。endprint

圖2 PPP模式結(jié)構(gòu)

（三）收費(fèi)機(jī)制

PPP項(xiàng)目的收費(fèi)模式大體上分為三種。一是完全依賴(lài)項(xiàng)目的用戶(hù)付費(fèi)；二是全部由政府支付服務(wù)費(fèi)；三是部分依靠項(xiàng)目用戶(hù)付費(fèi)，缺口部分由政府提供補(bǔ)貼，以保障項(xiàng)目資金的正常周轉(zhuǎn)。其中，內(nèi)河航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，收費(fèi)來(lái)源主要依賴(lài)政府的補(bǔ)貼；內(nèi)河以及沿海港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，收費(fèi)來(lái)源主要為使用者付費(fèi)。

（四）優(yōu)勢(shì)

1.集中更多的社會(huì)資本參與到項(xiàng)目建設(shè)中。提高了水運(yùn)建設(shè)的效率，保證了資金的充足性，從而大大縮短項(xiàng)目建設(shè)周期。

2.有效分散風(fēng)險(xiǎn)。使風(fēng)險(xiǎn)在項(xiàng)目初期就得到分散，政府部門(mén)與社會(huì)資本共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，一旦項(xiàng)目發(fā)生虧損，政府部門(mén)與社會(huì)資本共同承擔(dān)損失。

3.節(jié)省建設(shè)費(fèi)用。政府部門(mén)和社會(huì)資本共同介入項(xiàng)目的初步識(shí)別、可行性研究和融資等建設(shè)過(guò)程，保證項(xiàng)目的可行性，縮短前期工作周期，從而降低了項(xiàng)目成本。同時(shí)，PPP模式在水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中只有在項(xiàng)目完成并取得批準(zhǔn)使用后，社會(huì)資本才開(kāi)始取得收入和利潤(rùn)，因此，PPP模式的水運(yùn)建設(shè)有利于降低工程造價(jià)。

四、有效應(yīng)用PPP投融資模式的對(duì)策建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)社會(huì)資本的保障力度

水運(yùn)建設(shè)項(xiàng)目通常需要較高的初始投資，投資回報(bào)周期較長(zhǎng)，影響項(xiàng)目順利進(jìn)行的不確定性因素較多，收入和利潤(rùn)的不確定性較大，社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)時(shí)常顧忌風(fēng)險(xiǎn)。因此應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)社會(huì)資本的保障力度，吸引更多的社會(huì)資本參與水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）積極協(xié)調(diào)各參與方利益

在PPP模式水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，政府部門(mén)應(yīng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行有效監(jiān)管，對(duì)社會(huì)資本的利益進(jìn)行調(diào)節(jié)，在充分保障公眾利益的同時(shí)保證社會(huì)資本能得到合理的收益。在簽訂合同時(shí)，擬定收益分配規(guī)則，平衡各方的收益。在社會(huì)資本獲得的收入和利潤(rùn)比較低時(shí)，政府應(yīng)依據(jù)合同的規(guī)定對(duì)社會(huì)資本給予補(bǔ)貼，保證合作順利有效的進(jìn)行；反之，當(dāng)社會(huì)資本超額收益時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)該依據(jù)合同的規(guī)定控制其收益，并使其收入維持在合理的水平。

（三）建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

政府部門(mén)對(duì)政策風(fēng)險(xiǎn)、法律變更有較高的預(yù)期能力，而財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)等風(fēng)險(xiǎn)與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接相關(guān)。因此，可根據(jù)具體情況，平衡各方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

（四）根據(jù)經(jīng)濟(jì)屬性確定投資主體和收費(fèi)機(jī)制

公益性基礎(chǔ)設(shè)施（如內(nèi)河航道）由各級(jí)政府作為投資主體，其收費(fèi)來(lái)源主要為政府補(bǔ)貼；經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施（如港口基礎(chǔ)設(shè)施）由政府規(guī)劃和審批，企業(yè)作為投資和經(jīng)營(yíng)的主體，其收費(fèi)來(lái)源應(yīng)主要為使用者。

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（責(zé)任編輯：劉 茜）endprint