摘要：本文首先介紹了什么是預(yù)決算偏離度以及政府預(yù)決算偏離度的基本內(nèi)涵，然后介紹了預(yù)決算偏離度的相關(guān)現(xiàn)狀，接著分析了預(yù)決算偏離度指標(biāo)的相關(guān)因素，最后提出了針對預(yù)決算偏離度的預(yù)算管理控制。

關(guān)鍵詞：預(yù)決算；偏離度

一、前言

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的迅猛發(fā)展，政府的財(cái)政收入和支出也迅速增加。政府預(yù)決算偏離度是指政府年度預(yù)算收支同政府年度決算收支之間的差異的程度，它是反映政府預(yù)算管理水平的一個(gè)指標(biāo)。

二、什么是預(yù)決算偏離度

所謂預(yù)決算偏離度，是指經(jīng)各級人大審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算收支與其實(shí)際執(zhí)行的政府決算收支兩者之間的差異，它是反映政府預(yù)算管理水平的一個(gè)指標(biāo)。

三、政府預(yù)決算偏離度的基本內(nèi)涵

政府預(yù)決算偏離度是一個(gè)較新的概念，一般預(yù)算管理的教材中少有提及，專門的預(yù)算管理著作中也很少見，當(dāng)前財(cái)政學(xué)術(shù)界也沒有對它形成統(tǒng)一的認(rèn)識?？梢园阉唵慰闯墒且粐甓阮A(yù)算收支同政府年度決算收支之間的差異程度，它是一個(gè)比值的概念，具體又可以把它分為政府預(yù)決算收入偏離度，政府預(yù)決算支出偏離度。在計(jì)算時(shí)，可以使用下面的公式：政府預(yù)決算收入偏離度二（政府決算收入數(shù)一政府預(yù)算收入數(shù)）/政府預(yù)算收入數(shù)100%；政府預(yù)決算支出偏離度二（政府決算支出數(shù)一政府預(yù)算支出數(shù)）/政府預(yù)算支出數(shù)100%。為了把政府預(yù)決算偏離度定義的更加科學(xué)，引用中國社會科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所副所長高培勇提出的對這一名詞的定義：“預(yù)決算偏離度指的是在經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算收支同作為其實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的政府決算收支之間出現(xiàn)了差異?！币部梢越凶觥邦A(yù)算差異度”。

四、預(yù)決算偏離度的相關(guān)現(xiàn)狀

近年來，隨著財(cái)政超收與超支狀況的不斷惡化，“預(yù)決算偏離度”作為其衡量指標(biāo)受到了普遍關(guān)注，這是一種“在經(jīng)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的政府預(yù)算收支同作為其實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的政府預(yù)算收支之間出現(xiàn)了差異”的指標(biāo)表現(xiàn)形式。

近年來預(yù)決算偏離度總體在不斷上升，并且財(cái)政收入預(yù)決算偏離度超過十個(gè)百分點(diǎn)在2011年達(dá)到15.37%，相較來說財(cái)政支出預(yù)決算偏離度相對穩(wěn)定并且數(shù)值小。從預(yù)算的編制環(huán)節(jié)看，歷來都是本著“留有余地”的原則確定的。財(cái)政收入預(yù)算編制，主要是依據(jù)年初國家確定的國內(nèi)生產(chǎn)總值、價(jià)格指數(shù)等主要宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的預(yù)期增長目標(biāo)，結(jié)合上年財(cái)政收入執(zhí)行情況，考慮稅收政策調(diào)整等增減收因素，并在充分聽取征管部門意見后分稅種測算確定的。從1998年起到2012年間，財(cái)政收入的增速一直高于GDP的增速，并在2007年和2011年創(chuàng)造了兩個(gè)距離高峰，比規(guī)定的超出百分點(diǎn)多。說明在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，政府預(yù)留了很大自由“超收”的空間。在預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)。政府預(yù)算的執(zhí)行一般分為兩個(gè)部分：政府預(yù)算收入的執(zhí)行和政府預(yù)算支出的執(zhí)行?，F(xiàn)在編入預(yù)算管理的只是財(cái)政資金的一部分，稱為預(yù)算內(nèi)資金，實(shí)際上，未編入預(yù)算管理的預(yù)算外資金量在一個(gè)地方的財(cái)政總收入中占相當(dāng)大的比重，有的甚至比預(yù)算內(nèi)的資金量更大。而這一部分資金并沒有納入預(yù)算編制的范圍，無需審查監(jiān)督批準(zhǔn)，繞開了審查與監(jiān)管的法律視野。在預(yù)算的審查環(huán)節(jié)?，F(xiàn)行的預(yù)算法對于“超收”與“超支”的規(guī)定頗為模糊，沒有條文可遵，因而“超收”收入的決策和“超支”基本上在行政系統(tǒng)內(nèi)遵循其內(nèi)在動機(jī)完成，而未納入人民代表大會的行政審批。在預(yù)算的監(jiān)督環(huán)節(jié)。由于預(yù)算機(jī)制的不健全，我國對預(yù)算的監(jiān)督受到忽略。

首先，預(yù)算編制的籠統(tǒng)性，缺少詳細(xì)的指標(biāo)和數(shù)字規(guī)范。其次，我國當(dāng)前的財(cái)政監(jiān)督審計(jì)體制的不合理性。

然后，財(cái)政監(jiān)督審計(jì)本身工作性質(zhì)的專業(yè)性與我國缺乏行業(yè)專業(yè)人員之間的矛盾。最后，財(cái)政的有效監(jiān)督要求預(yù)算體系編制、執(zhí)行等各方面的協(xié)調(diào)配合，并且要具備一定的時(shí)效性。正是在上述的體制機(jī)制性因素的交互作用下，不僅每年動輒幾千億元的“超收”滾滾而來。而且因“超收”而衍生的“超支”也在大幅上升，從而導(dǎo)致預(yù)決算收支之間的偏離度越來越大，因而政府預(yù)算的監(jiān)督制約作用在某種程度上形同虛設(shè)。

五、預(yù)決算偏離度指標(biāo)的相關(guān)因素分析

預(yù)決算偏離度計(jì)算中使用的了四個(gè)數(shù)據(jù)即財(cái)政預(yù)算收入、預(yù)算支出、決算收入、決算支出。其中預(yù)算收入與決算收入之間的差距即是我們所謂的財(cái)政超收，預(yù)算支出與決算支出之間的差距即是所謂的財(cái)政超支的依據(jù)。（1）分析導(dǎo)致超收的影響因素。主觀方面因素：編制預(yù)算的官僚機(jī)構(gòu)存在超收的內(nèi)在動機(jī)——追求自由裁量預(yù)算的最大化。由官僚團(tuán)體的內(nèi)在特征以及官僚獲得預(yù)算的三個(gè)前提官僚機(jī)構(gòu)是公共產(chǎn)品的獨(dú)家壟斷者、官僚所掌握的公共產(chǎn)品的真實(shí)成本是不公開的、制度上或技術(shù)上允許官僚提出一個(gè)不容討價(jià)還價(jià)的預(yù)算建議使得官僚的預(yù)算最大化追求有實(shí)現(xiàn)的客觀土壤?？陀^方面因素：預(yù)算體制的非健全性、編制的非規(guī)范性以及一些不可預(yù)測因素的影響。（2）分析導(dǎo)致超支的影響因素。普遍認(rèn)為，超收是超支的決定因素。在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算審查等環(huán)節(jié)存在的體制機(jī)制性因素的交互作用下，超收是必然會發(fā)生的，而在當(dāng)前預(yù)算管理格局不作調(diào)整的現(xiàn)實(shí)情況下，超收又會被不打任何折扣地轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的超支，因而在超收與超支之間，是一列高度相關(guān)的“直通車”。但是地方政府的需求剛性和追求資金自由裁量權(quán)最大化的內(nèi)在動機(jī)形成了對超收的“倒逼機(jī)制”。因此控制超收規(guī)模，消除超支的土壤，同時(shí)切斷超收與超支之間的直接轉(zhuǎn)化成為了解決預(yù)決算偏離度不斷擴(kuò)大的有效途徑。

六、針對預(yù)決算偏離度的預(yù)算管理控制

首先，在政府預(yù)算的編制環(huán)節(jié)，消除各級政府“留有余地”的思想。改進(jìn)政府的評價(jià)和獎勵機(jī)制，消除由于地方政府為了追求業(yè)績、薪金及津貼而產(chǎn)生的財(cái)政超收動力。加強(qiáng)預(yù)算法制建設(shè)，消除由于追求自由支配權(quán)而產(chǎn)生的財(cái)政超收動力。強(qiáng)化預(yù)算約束的法律效力，完善政府預(yù)算體系，將各個(gè)部門的各類收支統(tǒng)一納入預(yù)算系統(tǒng)，特別是“制度外收入”和“預(yù)算外資金”，以保持預(yù)算收入的完整性和預(yù)算支出的明晰可查性。其次，在政府預(yù)算的審查環(huán)節(jié)要嚴(yán)把“三關(guān)”。一是會前初審關(guān)。二是會中審查關(guān)。三是會后監(jiān)督關(guān)，建立全面健全獨(dú)立的預(yù)算審查程序，使得預(yù)算的漏洞能得到即使和有效的改正。然后，政府預(yù)算的監(jiān)督環(huán)節(jié)，完善監(jiān)督體制，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督。一要對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面的了解，及時(shí)分析收支狀況。二要督促有關(guān)部門落實(shí)人大通過的預(yù)算決議。三要聽取和審議上半年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告。四要對部門預(yù)算重點(diǎn)支出項(xiàng)目執(zhí)行情況隨機(jī)進(jìn)行抽查，指出被抽查單位及項(xiàng)目在執(zhí)行過程中存在的問題，提出整改意見和建議。最終，合理使用超收資金，切斷超收與超支之間的直通車。完善相關(guān)配套措施，促進(jìn)預(yù)算管理水平的提高：預(yù)算偏離度的影響因素較多，是一個(gè)綜合指標(biāo)，因此，必須完善相關(guān)的配套措施。首先，各部門要明確職責(zé)，建立單位預(yù)算應(yīng)急機(jī)制，以便及時(shí)作出調(diào)整；其次，加大對部門預(yù)算改革的“硬件”與“軟件”的投入；再次，將國有資產(chǎn)管理納入預(yù)算管理范圍，避免重置浪費(fèi)；最后，建立并完善預(yù)算編制、管理、監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)，營造良好的預(yù)算環(huán)境，使預(yù)算真正實(shí)現(xiàn)嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性。

七、結(jié)束語

近些年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的快速發(fā)展，國家的財(cái)政收入和支出也迅速增加。建立科學(xué)高效的財(cái)政預(yù)算管理制度，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和約束，是政府工作者首要解決的問題。

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