凌翠蘭

江西省撫州市廣昌縣審計(jì)局

摘要：審計(jì)監(jiān)督全覆蓋是黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)審計(jì)工作提出的新要求，更是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局在審計(jì)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。本文主要對(duì)基層審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的路徑選擇進(jìn)行分析探討。

關(guān)鍵詞：審計(jì)監(jiān)督全覆蓋；基層審計(jì)機(jī)關(guān)

一、審計(jì)監(jiān)督全覆蓋理論提出的背景

2014年1月9日，李克強(qiáng)在聽取審計(jì)署的年度工作匯報(bào)時(shí)指出要實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋；2014年1月11日，在國(guó)務(wù)院召開第二次廉政工作會(huì)議時(shí)李克強(qiáng)再次指出要實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋；國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見中指出：“凡是公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況都要進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”。在黨的十八屆四中全會(huì)決定中又再次指出實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，可見國(guó)家對(duì)實(shí)行審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的重視程度。劉家義曾經(jīng)舉例說：有些縣、市審計(jì)局，全局只有20多個(gè)人，一年要審計(jì)800多個(gè)項(xiàng)目，平均一個(gè)人要審計(jì)40多個(gè)項(xiàng)目，平均每天要出2～3個(gè)審計(jì)報(bào)告，這意味著審計(jì)業(yè)務(wù)人員幾乎沒時(shí)間到現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)取證，只能爭(zhēng)分奪秒寫報(bào)告、編底稿和取證記錄。而審計(jì)工作是必須要花費(fèi)大量時(shí)間進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)取證的，否則審計(jì)質(zhì)量根本無法保證。因此，審計(jì)全覆蓋必須符合現(xiàn)實(shí)的情況，不能只片面的追求數(shù)量而無視質(zhì)量，必須綜合考慮可審計(jì)資源與審計(jì)任務(wù)的配比性。

二、審計(jì)監(jiān)督全覆蓋需處理好幾個(gè)方面的關(guān)系

1、處理好審計(jì)全覆蓋與審計(jì)重點(diǎn)的關(guān)系。2013年劉家義講到審計(jì)全覆蓋時(shí)說，審計(jì)全覆蓋要有重點(diǎn)，不是所有領(lǐng)域、所有項(xiàng)目平均用力，不是眉毛胡子一把抓，要緊緊圍繞黨和政府工作重心，全面把握相關(guān)領(lǐng)域的總體情況，確定審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)注的重點(diǎn)問題。可見，全覆蓋初期階段還是要做到審計(jì)重點(diǎn)的全覆蓋，隨著審計(jì)工作的不斷成熟發(fā)展，監(jiān)督的對(duì)象、審計(jì)項(xiàng)目、審計(jì)金額等都會(huì)不斷增多，而當(dāng)前可利用的審計(jì)資源短時(shí)間內(nèi)是難以壯大和改善的，這些情況使得短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的絕對(duì)化是不現(xiàn)實(shí)的，只能先考慮審計(jì)重點(diǎn)的全覆蓋。在審計(jì)重點(diǎn)全覆蓋的基礎(chǔ)上，各項(xiàng)措施逐步完善，各項(xiàng)資源配備齊全，才能最終實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，力爭(zhēng)形成在抓重點(diǎn)的基礎(chǔ)上盡量實(shí)現(xiàn)無死角。

2、處理好全面發(fā)展與專業(yè)特長(zhǎng)的關(guān)系。在當(dāng)前，審計(jì)人才是大量缺失的，非常有限的審計(jì)人員根本無法適應(yīng)審計(jì)全覆蓋的需求，因此必須調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量，逐步培養(yǎng)財(cái)政審計(jì)、稅務(wù)審計(jì)、工程審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等方面的骨干人才，并在此基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)審計(jì)人員的綜合素質(zhì)，開展多方面的交流，從而拓寬工作經(jīng)驗(yàn)，盡快成長(zhǎng)成能夠滿足審計(jì)監(jiān)督全覆蓋需求的合格人才。

3、處理好統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與分級(jí)管理的關(guān)系。從審計(jì)署到審計(jì)廳再到審計(jì)局，各級(jí)政府部門都有著不同的工作職能，這些職能必須呈現(xiàn)金字塔式的分工才能有效、科學(xué)的完成。在審計(jì)全覆蓋方面，鄉(xiāng)級(jí)和縣級(jí)審計(jì)工作如何結(jié)合自身?xiàng)l件積極開展審計(jì)監(jiān)督工作，市級(jí)審計(jì)部門又如何對(duì)縣級(jí)的審計(jì)監(jiān)督工作進(jìn)行有重點(diǎn)的把控，這些都需要各級(jí)政府部門之間要形成整合，最終形成審計(jì)合力，從而緩解審計(jì)工作人員數(shù)量嚴(yán)重不足和專業(yè)化程度較低的問題。

三、基層審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的路徑和方法

1、完善相關(guān)法律法規(guī)，為全覆蓋提供法律保障。有法可依是實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的首要條件。在國(guó)家層面可以用修訂《審計(jì)法實(shí)施條例》或發(fā)布審計(jì)監(jiān)督全覆蓋相關(guān)規(guī)章的形式，明確審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的權(quán)限、程序以及法律責(zé)任等內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋有法可依。在地方層面可以通過發(fā)布地方性法規(guī)或行政規(guī)章的形式，為審計(jì)監(jiān)督全覆蓋提供制度保障，營(yíng)造良好的外部環(huán)境?？h區(qū)基層審計(jì)機(jī)關(guān)可根據(jù)法律法規(guī)，推動(dòng)當(dāng)?shù)卣m時(shí)出臺(tái)適合本地區(qū)特點(diǎn)的相關(guān)審計(jì)規(guī)定，從而將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)及領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任全部納入審計(jì)監(jiān)督范圍，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)縣本級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的公共資金、公有資產(chǎn)和公有資源以及使用者的全覆蓋。

2、推進(jìn)基層審計(jì)機(jī)構(gòu)改革，為全覆蓋提供組織保證。以十八屆四中全會(huì)《決定》提出的“探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理”為指引，推行設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)派出機(jī)構(gòu)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的獨(dú)立性和規(guī)范化。目前蘇州市吳中區(qū)等地已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了地方審計(jì)局的派出機(jī)構(gòu)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)監(jiān)督提升至縣區(qū)級(jí)監(jiān)督層面，以國(guó)家審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作，已取得了一定成效，為其它地區(qū)提供了借鑒與參考。即使不設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，審計(jì)部門也要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和考核監(jiān)督，以提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)人員的整體素質(zhì)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的質(zhì)量和水平。同時(shí)，進(jìn)一步建立健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，將負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任的下屬行政、事業(yè)單位及國(guó)有、集體企業(yè)主要負(fù)責(zé)人納入內(nèi)審監(jiān)督范圍，鞏固“三位一體”的審計(jì)監(jiān)督格局。

3、合理確定范圍和重點(diǎn)，制定全覆蓋的實(shí)施計(jì)劃。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)定期分析本地區(qū)審計(jì)對(duì)象的變化情況，跟蹤公共資金、資產(chǎn)、資源涉及的關(guān)聯(lián)主體，及時(shí)將其納入審計(jì)全覆蓋的監(jiān)督范圍?？茖W(xué)安排審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，合理分配審計(jì)資源，既要消除審計(jì)盲區(qū)，又要避免重復(fù)審計(jì)。例如蘇州市吳中區(qū)審計(jì)局將“必審制”、“年審制”和“輪審制”相結(jié)合：對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)、政府投資建設(shè)項(xiàng)目等實(shí)行“必審制”；對(duì)同級(jí)審、區(qū)屬國(guó)有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集團(tuán)公司等實(shí)行“年審制”；對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部任中審計(jì)、行政事業(yè)單位、財(cái)政專項(xiàng)資金、其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等實(shí)行“輪審制”。

4、樹立大數(shù)據(jù)審計(jì)理念，創(chuàng)新全覆蓋的技術(shù)方法。積極構(gòu)建審計(jì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，加大數(shù)據(jù)集中力度，探索大數(shù)據(jù)背景下的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)應(yīng)用。如吳中區(qū)自2008年開發(fā)了“財(cái)政聯(lián)網(wǎng)審計(jì)平臺(tái)”，多年來取得了較好效果，其經(jīng)驗(yàn)在全省得到推廣，目前正在開發(fā)“國(guó)有資產(chǎn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)云平臺(tái)”，進(jìn)一步加大聯(lián)網(wǎng)審計(jì)建設(shè)力度，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)級(jí)財(cái)政、部門預(yù)算、國(guó)有企業(yè)的聯(lián)網(wǎng)審計(jì)全覆蓋。審計(jì)機(jī)關(guān)可以構(gòu)建被審計(jì)單位數(shù)據(jù)庫(kù)，將全部審計(jì)對(duì)象納入監(jiān)管范圍，針對(duì)不同層級(jí)的審計(jì)對(duì)象，構(gòu)建不同的實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的常態(tài)化和動(dòng)態(tài)化。

5、加大整改和查處力度，深化全覆蓋的審計(jì)成效。落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》中關(guān)于“狠抓審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)”的要求，建立健全問責(zé)機(jī)制，推動(dòng)建立“一把手”負(fù)責(zé)和上級(jí)督辦相結(jié)合的審計(jì)整改工作機(jī)制，將審計(jì)成果真正有效地運(yùn)用到干部考核、監(jiān)督、教育、調(diào)整、評(píng)議等各個(gè)領(lǐng)域，提升審計(jì)整改的權(quán)威性和執(zhí)行力。進(jìn)一步完善多部門協(xié)作會(huì)商、聯(lián)合督查、協(xié)同查辦機(jī)制，優(yōu)化審計(jì)整改環(huán)境，實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量、有深度、有成效的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。

6、科學(xué)整合與分配資源，優(yōu)化全覆蓋的審計(jì)隊(duì)伍。基層審計(jì)機(jī)關(guān)要克服審計(jì)力量和資源的局限性，在重點(diǎn)項(xiàng)目上把國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)結(jié)合起來，實(shí)行“五個(gè)統(tǒng)一”（統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一審計(jì)方案、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑、統(tǒng)一審計(jì)報(bào)告和統(tǒng)一對(duì)外公布）的審計(jì)模式。審計(jì)機(jī)關(guān)要強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)的指導(dǎo)，完善對(duì)協(xié)審機(jī)構(gòu)及人員的監(jiān)督、管理、考核及優(yōu)勝劣汰機(jī)制，促進(jìn)協(xié)審人員樹立國(guó)家審計(jì)理念，認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)。要加強(qiáng)基層審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)，完善審計(jì)職業(yè)教育培訓(xùn)體系，不斷提升審計(jì)監(jiān)督全覆蓋所必備的審計(jì)能力。

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