程彩霞

新疆伊寧縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局 新疆 835100

摘要：隨著社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，中國(guó)城鄉(xiāng)面貌發(fā)生日新月異的變化有目共睹，同時(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃也面臨嚴(yán)峻的空間發(fā)展問(wèn)題，如何才能使城鄉(xiāng)規(guī)劃與空間發(fā)展相協(xié)調(diào)是未來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重點(diǎn)。本文主要探討了城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的空間發(fā)展問(wèn)題，并進(jìn)行原因分析，歸納總結(jié)了國(guó)家應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略所體現(xiàn)的思路等反面的內(nèi)容，就城鄉(xiāng)規(guī)劃如何應(yīng)對(duì)空間發(fā)展問(wèn)題提出了相關(guān)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；空間發(fā)展；問(wèn)題

引言

眾所周知，改革開(kāi)放后，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)工作也在一定的程度上取得了前所未有的發(fā)展。而現(xiàn)今新形勢(shì)下的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作不僅僅是關(guān)系著整個(gè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還對(duì)整個(gè)城鄉(xiāng)環(huán)境中的空間環(huán)境的整體塑造也有著多方面的影響；并且新形勢(shì)下使社會(huì)發(fā)展受阻，尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對(duì)空間發(fā)展面臨了諸多的問(wèn)題。因此，正確處理現(xiàn)今新形勢(shì)下的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作與空間發(fā)展問(wèn)題就成為了二者協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃的概述

近些年來(lái)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作成為社會(huì)發(fā)展的重中之重。城鄉(xiāng)規(guī)劃主要是指各級(jí)政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護(hù)社會(huì)公正與公平的重要依據(jù)，具有重要公共政策的屬性。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，城鄉(xiāng)規(guī)劃是以促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根本任務(wù)、促進(jìn)土地科學(xué)使用為基礎(chǔ)、促進(jìn)人居環(huán)境根本改善為目的，涵蓋城鄉(xiāng)居民點(diǎn)的空間布局規(guī)劃。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要目的是為了促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等幾個(gè)方面的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，因而就需要全面考慮有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的問(wèn)題。近期舉行中央城市工作會(huì)議，會(huì)議就對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展提出要求：要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)；要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展；要堅(jiān)持生態(tài)文明，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，盡可能減少對(duì)自然的干擾和損害，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源；要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)。

二、新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的空間發(fā)展問(wèn)題

2.1城鄉(xiāng)空間迅猛擴(kuò)張，用地結(jié)構(gòu)不合理

隨著時(shí)代的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，我國(guó)城鎮(zhèn)化率不斷上升。由1981年的20.16%提高到2006年底的43.90%，再到2013年的53.70%，都展現(xiàn)了城鎮(zhèn)化率的上升，但同時(shí)，也帶來(lái)了一系列的用地問(wèn)題。建筑用地的不斷擴(kuò)張，對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地和農(nóng)民生存空間的侵占，加大了城鄉(xiāng)之間的矛盾；由于缺乏合理的規(guī)劃，城鄉(xiāng)土地利用率極其低下，閑置土地過(guò)多；用地結(jié)構(gòu)不合理還表現(xiàn)為城市交通擁堵嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施不足，能源利用低效，休憩空間較少，人居環(huán)境不佳，直接影響城市土地對(duì)產(chǎn)業(yè)和人口的吸引力和承載力。

2.2 缺乏有效調(diào)控，空間規(guī)劃不合理

從2006年到2014年，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化率不斷提高，但人口城鎮(zhèn)化率卻沒(méi)有得到有效提高，造成城市人均建設(shè)用地占地面積極大提高，導(dǎo)致土地利用率降低，不利于土地的集約利用。同時(shí)，對(duì)于城市功能空間的劃分有著交叉區(qū)域，一些功能區(qū)劃分不清晰，并且主管部門(mén)權(quán)責(zé)不一，不能有效配合，也導(dǎo)致了空間規(guī)劃的不合理。

2.3 生態(tài)環(huán)境約束趨緊，水土資源缺乏保障

生態(tài)環(huán)境約束主要緣于兩個(gè)原因：一則我國(guó)資源環(huán)境“人均單薄、分布不均、結(jié)構(gòu)不佳”的現(xiàn)實(shí)狀況，尤其是水土資源緊張；二則自然資源遭“廢渣、廢水、廢氣”的破壞，目前表現(xiàn)最突出、危害最嚴(yán)重的是水體污染（林堅(jiān)等，2011）。一方面，1970年代末，我國(guó)局部地區(qū)開(kāi)始出現(xiàn)缺水現(xiàn)象，隨后經(jīng)歷了高速的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展，水資源由局部短缺演變成今日遍及全國(guó)的復(fù)雜局面。另一方面，我國(guó)人多地少加之自然條件約束，人均耕地不及世界平均值的40%，且后備資源不足，能轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的耕地?cái)?shù)量極為有限。這些都是空間規(guī)劃問(wèn)題的體現(xiàn)。

2.4 空間規(guī)劃多而交叉，技術(shù)法規(guī)調(diào)控乏力

引導(dǎo)和管理我國(guó)空間發(fā)展的主要有三大空間規(guī)劃：主體功能區(qū)規(guī)劃（與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相聯(lián)系）、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。由于規(guī)劃所覆蓋的空間和內(nèi)容有重疊，而主導(dǎo)與實(shí)施規(guī)劃的部門(mén)權(quán)責(zé)不一、欠缺協(xié)調(diào)機(jī)制，在實(shí)際的管理過(guò)程中，常出現(xiàn)規(guī)劃互相沖突，用地功能矛盾，管理效率下降。此外，直接針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)行管理的是城鄉(xiāng)規(guī)劃，從實(shí)際效果看，對(duì)增長(zhǎng)調(diào)控乏力。

三、新形勢(shì)下城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)空間問(wèn)題發(fā)展的策略探析

3.1 國(guó)家應(yīng)對(duì)空間發(fā)展問(wèn)題的總體戰(zhàn)略與思路

危機(jī)意識(shí)長(zhǎng)期貫穿黨和政府的執(zhí)政理念。面對(duì)一系列的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展問(wèn)題，中共中央也不斷提出發(fā)展戰(zhàn)略，例如近期在北京舉行中央城市工作會(huì)議，提出統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性；中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)，如提高城鎮(zhèn)建設(shè)水平?？偨Y(jié)這些戰(zhàn)略決策，其在空間發(fā)展問(wèn)題上體現(xiàn)了四個(gè)基本思路：區(qū)域城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)發(fā)展、節(jié)約集約利用資源、保護(hù)耕地以及保障生態(tài)安全格局。

3.2 應(yīng)對(duì)空間發(fā)展問(wèn)題的幾大策略

3.2.1 構(gòu)建一個(gè)完善的可持續(xù)發(fā)展城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)體系

作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作人員與設(shè)計(jì)人員，要從一定的程度上構(gòu)建一個(gè)相對(duì)比較完善的、可持續(xù)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)體系，從而最大限度的提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求，為以后城鄉(xiāng)的發(fā)展提供可持續(xù)的發(fā)展空間；另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃在發(fā)展的同時(shí)，還要努力制定一個(gè)能給社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)帶去更大效益的發(fā)展方針，確立一個(gè)城鄉(xiāng)發(fā)展最優(yōu)的結(jié)構(gòu)模式，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益的迅速實(shí)現(xiàn)。還因?yàn)槿丝谏仙?，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須制定一個(gè)合理的改善方針，只有有效的可持續(xù)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)體系，才能在本質(zhì)上確保社會(huì)的順利發(fā)展。（周立威，2011）

3.2.2 完善相關(guān)政策

區(qū)域協(xié)調(diào)的本質(zhì)是利益分配，核心就是在市場(chǎng)機(jī)制作用下實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作（楊保軍，2004），實(shí)現(xiàn)區(qū)域生產(chǎn)要素的高效配置，提高效率以達(dá)到整體效益最佳，解決區(qū)域問(wèn)題最有效的依然是健全的法制和政策。而現(xiàn)階段城鄉(xiāng)空間發(fā)展存在的問(wèn)題，很大程度上是因?yàn)檎鄙傧嚓P(guān)的法律法規(guī)，對(duì)此要完善相應(yīng)的政策。例如，由于當(dāng)前人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地呈擴(kuò)張趨勢(shì)，新增人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地遠(yuǎn)大于現(xiàn)狀高水平，如依舊使用以前的方法，可能解決不了，中央城市工作會(huì)議提出了：提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。

3.2.3 加強(qiáng)其城市空間的運(yùn)營(yíng)策略

就城鄉(xiāng)規(guī)劃所應(yīng)對(duì)的空間發(fā)展問(wèn)題來(lái)說(shuō)，不僅是對(duì)未來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展的美好規(guī)劃，更是體現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃自身功能的重要手段之一。因而，各個(gè)地區(qū)各級(jí)人們政府要以更好的城市空間運(yùn)營(yíng)為其手段，把未來(lái)的美好設(shè)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。隨著城市化進(jìn)程的不斷實(shí)現(xiàn)和完成，衰敗地區(qū)重新復(fù)興成為目前最為重要的一項(xiàng)課題，其更是一項(xiàng)艱巨且必須要去克服的任務(wù)。

3.2.4 合理明智地進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃

合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃，能夠促進(jìn)社會(huì)空間公平性的構(gòu)建。在國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的影響之下，社會(huì)中存在的空間分異等現(xiàn)象變得極其嚴(yán)峻，主要是在當(dāng)前新形勢(shì)下，在一定程度上要采取合理且明確的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案，中中央城市工作會(huì)議提出了：推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既要優(yōu)化宏觀布局，也要搞好城市微觀空間治理，來(lái)以此促進(jìn)社會(huì)空間的公平性，使城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)對(duì)空間資源更加合理的布局、分配，同時(shí)進(jìn)一步促進(jìn)了社會(huì)的和諧和融洽。

四、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)代新形勢(shì)下，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作以及其應(yīng)對(duì)的空間發(fā)展，仍肩負(fù)著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人口增長(zhǎng)的關(guān)鍵。雖然我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃空間發(fā)展取得了一些突破，但隨著社會(huì)發(fā)展還是會(huì)出現(xiàn)新的空間問(wèn)題。應(yīng)對(duì)這些新形勢(shì)下的新的空間發(fā)展問(wèn)題，城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)在各類(lèi)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)、法規(guī)政策完善、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面做更深入的探索，以有效解決城鄉(xiāng)用地問(wèn)題，解決空間發(fā)展問(wèn)題，推動(dòng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

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