廣東廣州 510000

摘要：本文主要從規(guī)劃管理工作中遇到的實際問題，思考控制性詳細規(guī)劃對于當前社會經(jīng)濟條件下如何更好的促進社會經(jīng)濟發(fā)展，以廣州市番禺區(qū)實際情況入手，對遇規(guī)劃編制和實施過程中遇到的問題進行一次探討，以期能夠參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：控制性詳細規(guī)劃；社會經(jīng)濟發(fā)展

在當前社會大環(huán)境下，經(jīng)濟指標一直作為衡量城市發(fā)展情況的最直接的評價依據(jù)。作為直接指導經(jīng)濟建設(shè)法定規(guī)劃的控制性詳細規(guī)劃，與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系密切相關(guān)?？刂菩栽敿氁?guī)劃的編制和修編在城市發(fā)展建設(shè)過程中扮演越來越重要的角色。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，在一些領(lǐng)域中也促使規(guī)劃方面需要隨著發(fā)展和更新。因此，如何使城市規(guī)劃與社會經(jīng)濟發(fā)展進一步的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，是規(guī)劃編制過程中要重點考慮的問題。

1 控制性詳細規(guī)劃的作用和地位

1.1控制性詳細規(guī)劃由來

控制性詳細規(guī)劃最早由西方國家提出并實施，自上世紀80年代引入我國，經(jīng)過30多年的不斷規(guī)劃實踐，結(jié)合我國改革開放的進程，對我國城市化發(fā)展和城市建設(shè)起到了巨大的作用。

1.2控制性詳細規(guī)劃的法定地位

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中對控制性詳細規(guī)劃的地位予以明確。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃，并要求修建性詳細規(guī)劃應符合控制性詳細規(guī)劃的要求。

控制性詳細規(guī)劃是法定的、唯一的直接規(guī)劃管理和實施的依據(jù)。并規(guī)定核發(fā)兩證一書的前提條件是符合所在地區(qū)的控制性詳細規(guī)劃。

依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并結(jié)合廣東省、廣州市的實際工作情況，也制定《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》、《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃程序規(guī)定》、《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)，在符合《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的基礎(chǔ)上，對具體工作環(huán)節(jié)遇到的問題提供依據(jù)和指導。

2 廣州市番禺區(qū)控制性詳細規(guī)劃編制情況

2.1 2000年之后，中國的經(jīng)濟發(fā)展進入到一個快速發(fā)展期。廣東作為經(jīng)濟發(fā)展強省，工業(yè)發(fā)展迅速，對工業(yè)用地的需求量也較大。為了推動工業(yè)的發(fā)展，番禺區(qū)曾經(jīng)在2000年后的幾年集中編制了20多個工業(yè)集聚區(qū)的控制性詳細規(guī)劃，以便能夠依程序出讓用地發(fā)展工業(yè)，并在之后的幾年收到了不錯的效果。

2.2 2008年，在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式實施之后，廣州市按照法律要求，并且為了填補部分城市區(qū)域沒有控制性詳細規(guī)劃提供指導，提出開展廣州市城市規(guī)劃全覆蓋工作。通過兩年多的編制和審批工作，2011年7月，廣州市人民政府正式批準《廣州市控制性詳細規(guī)劃全覆蓋》。

2.3 在控制性詳細規(guī)劃全覆蓋批出之后，廣州市根據(jù)新的發(fā)展要求，對十幾個重點項目平臺進行規(guī)劃修編工作。

3 控規(guī)批出以后遇到的問題

在2011年控制性詳細規(guī)劃批出之后，各級規(guī)劃管理部門依據(jù)批出的控規(guī)開展日常規(guī)劃管理工作。但是，通過近幾年的規(guī)劃管理工作，全覆蓋問題暴漏的問題越來越多，主要有以下幾方面問題：

3.1 現(xiàn)狀摸查工作不詳細

從2008年提出要開展控規(guī)全覆蓋工作到2011年7月控規(guī)全覆蓋批準實施，中間短短兩年多的時間，能夠?qū)φ麄€廣州市市域進行全覆蓋工作，從工作效率來講是十分高效的。但是最直接也是最基礎(chǔ)的問題，就是現(xiàn)狀調(diào)研不夠細致。現(xiàn)狀調(diào)研包括對自然條件、歷史沿革、人口及居住狀況、現(xiàn)狀建筑情況、產(chǎn)業(yè)狀況、道路交通現(xiàn)狀、公共服務設(shè)施現(xiàn)狀、市政管線與設(shè)施現(xiàn)狀、文化遺產(chǎn)現(xiàn)狀、環(huán)境保護情況以及村的情況等內(nèi)容，以及居民對本地區(qū)發(fā)展愿景都是現(xiàn)狀調(diào)研的關(guān)鍵內(nèi)容。這些工作是需要耗費時間去搜集和現(xiàn)場踏勘的，是規(guī)劃編制工作的基礎(chǔ)。

3.2 與相關(guān)專項規(guī)劃對接不夠

城市規(guī)劃是一個綜合性的規(guī)劃，需要將各個專業(yè)部門的發(fā)展規(guī)劃都落實到具體用地和建設(shè)層面。回顧控規(guī)全覆蓋工作可以發(fā)現(xiàn)，在全覆蓋工作前期，相關(guān)部門組織編制部門專項規(guī)劃的少之又少，沒有一個對各自領(lǐng)域發(fā)展的提前布局，在控規(guī)編制中，設(shè)計單位按照自己的規(guī)劃思路進行布局，從而導致后期部門用地發(fā)展需求與已批控規(guī)存在矛盾。

3.3 與已批行政許可對接不夠

在規(guī)劃編制過程前期，對各類行政許可、行政審批、用地權(quán)屬、用地收儲等內(nèi)容進行搜集和整理，并在規(guī)劃中結(jié)合行政許可資料進行規(guī)劃編制工作。但是在整個2年多的時間里，行政許可和審批工作也在同步進行，這期間規(guī)劃編制缺少對各類行政許可資料的更新，導致新批出的控規(guī)與新批出的行政許可之間存在矛盾，從而影響項目的開發(fā)建設(shè)進度。

3.4 規(guī)劃控制過于生硬，缺少彈性

在控制性詳細規(guī)劃編制過程中，對于各項控制指標和其他控制內(nèi)容，在控規(guī)執(zhí)行過程中相對生硬，沒有給予一定的彈性空間，致使后期修建性詳細規(guī)劃設(shè)計過程中容易與控規(guī)存在矛盾。

3.5 控規(guī)執(zhí)行過程中存在的問題

番禺區(qū)的實際情況是在大量現(xiàn)狀已建成區(qū)編制控規(guī)，需要較多尊重已有產(chǎn)權(quán)的用地，但同時，老城區(qū)缺少公共配套和道路擁擠等問題也需要在控規(guī)中解決，這就難免部分規(guī)劃內(nèi)容與現(xiàn)狀建設(shè)存在矛盾。用地業(yè)主為了自身發(fā)展需要進行改建或者擴建，遇到與控規(guī)不符的問題，但是目前政府財政狀況整體不佳的情況下，政府又無法及時對用地進行收儲，導致許多用地業(yè)主無法發(fā)展，白白浪費了土地資源。

4 新的社會經(jīng)濟發(fā)展形勢下的控制性詳細規(guī)劃編制工作

目前，廣州市已經(jīng)針對控制性詳細規(guī)劃制定了技術(shù)與程序方面的相關(guān)規(guī)定，并制定了規(guī)劃動態(tài)更新制度，允許對規(guī)劃不合理的地方提出規(guī)劃修改，收到了一定的效果。在對上一輪控規(guī)編制進行梳理和總結(jié)后，結(jié)合新的社會發(fā)展形勢，對下一步規(guī)劃提出一些建議。

4.1 控制性詳細規(guī)劃編制需要與時俱進

目前社會經(jīng)濟發(fā)展瞬息萬變，新型產(chǎn)業(yè)、新興事物更換代帶速度特別快，在下一步規(guī)劃編制過程中需要結(jié)合社會發(fā)展同步推進。比如，我國將逐漸步入老齡化社會，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的用地需要會越來越多，在規(guī)劃中要提前對下一個發(fā)展期的需要做出評估，并對用地做出合理的安排和布局；二胎政策的放開、大力發(fā)展電動汽車產(chǎn)業(yè)、鼓勵全民創(chuàng)業(yè)等諸多政策的制定，都會從各方面影響到今后規(guī)劃編制工作的內(nèi)容?？刂菩栽敿氁?guī)劃作為直接指導城市用地、建設(shè)的法定規(guī)劃，需要及時適應新形勢的發(fā)展，科學合理的為城市發(fā)展和建設(shè)服務。

4.2 強化現(xiàn)狀調(diào)查

對于城市化發(fā)展程序較高的廣州地區(qū)，大規(guī)模的新增用地越來越少，所以多數(shù)情況下是去完善現(xiàn)狀已建成區(qū)的控規(guī)，這就需要充分做好現(xiàn)狀調(diào)查，詳細摸查現(xiàn)狀各種情況，充分聽取當?shù)鼐用駥τ诎l(fā)展的遠景，結(jié)合新的規(guī)劃理論和技術(shù)，解決實際問題。

4.3 控規(guī)應有一定的彈性

控制性詳細規(guī)劃是法定規(guī)劃，這就要求其控制的內(nèi)容具有法律效力。在編制控規(guī)時應當充分考慮控規(guī)編制的目的，在控規(guī)成果中對一些強制性指標需要去嚴格控制，而對于一些非強制性的內(nèi)容，可以進行一般性的控制指導要求，在符合上位法律法規(guī)和上層次規(guī)劃的前提下給修建性詳細規(guī)劃階段預留一定的彈性，使其中分結(jié)合現(xiàn)有先進理論和技術(shù)手段，去創(chuàng)造豐富的城市空間形態(tài)。

4.4 保障控規(guī)的實施和經(jīng)濟發(fā)展

一般控規(guī)從立項到最終審批出來需要幾年時間，在這期間如何保證規(guī)劃區(qū)內(nèi)的發(fā)展，目前仍沒有一個好的解決辦法。對于土地使用者來說，需要在有限的時間內(nèi)發(fā)揮土地的價值，就需要充分利用好土地。而目前多數(shù)情況下，規(guī)劃管理者經(jīng)常對于正在編制控規(guī)的區(qū)域予以嚴控，限制了土地使用者在規(guī)劃編制期內(nèi)的土地開發(fā)和利用，浪費大量資源。曾經(jīng)廣州市允許批準臨時建筑，這可以從一定程度上緩解這種問題，但目前臨時建筑也停止審批。在近些年的城市發(fā)展中，就有許多企業(yè)因為控制性詳細規(guī)劃改變其合法權(quán)屬的用地性質(zhì)，而無法新建擴建、融資、抵押等，繼而倒閉、破產(chǎn)。在國家提倡“全民創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的形勢下，在新增土地存量不多的條件下，建議規(guī)劃和土地管理部門可以對這種問題進行認真研究和探索，真正做到“珍惜和合理利用每一分土地”。