天津財(cái)經(jīng)大學(xué)在職研究生

黨的十八屆三中全會(huì)在“全面深化改革”的決定中指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，是落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家財(cái)政體制改革、實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要舉措。

一、預(yù)算績(jī)效管理是行政事業(yè)單位預(yù)算管理改革的核心

（一）推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理是行政事業(yè)單位的必然選擇。

首先，我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)政支出壓力逐年劇增，這種支出壓力迫使行政事業(yè)單位必須走向預(yù)算績(jī)效管理模式，高效率的分配、使用資金，更準(zhǔn)確地體現(xiàn)行政事業(yè)單位改革與發(fā)展意圖。其次，推行績(jī)效管理是行政管理改革的必要配套之舉。要實(shí)行行政事業(yè)單位全面深化改革，改革管理機(jī)制是一種必然，就要重新考慮預(yù)算資金的使用結(jié)構(gòu)，需要推行績(jī)效預(yù)算改革。最后要起到行政事業(yè)單位治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用，必須以績(jī)效管理為核心，建設(shè)基于績(jī)效的科學(xué)預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)從“支出有預(yù)算，計(jì)劃有安排”的支出控制型，向“有效支出充分滿足，無(wú)效支出不予安排”的績(jī)效管理型跨越，完成由“行政事業(yè)單位出納”向“行政事業(yè)單位管理者”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

（二）現(xiàn)代預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)內(nèi)涵。

財(cái)政部預(yù)算司將績(jī)效預(yù)算定義為：是一種以目標(biāo)為導(dǎo)向的預(yù)算，它是以政府公共部門目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為依據(jù)，進(jìn)行預(yù)算編制、控制以及評(píng)價(jià)的一種預(yù)算管理模式。經(jīng)合組織（OECD）將績(jī)效預(yù)算管理改革的主要內(nèi)容概括為：（1）管理重點(diǎn)從控制投入轉(zhuǎn)到重視產(chǎn)出和結(jié)果。（2）將政策制訂、計(jì)劃編制和預(yù)算編制相聯(lián)系，體現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和預(yù)算約束。（3）建立激勵(lì)和約束機(jī)制。（4）建立績(jī)效衡量體系和績(jī)效報(bào)告、審計(jì)制度。（5）注重預(yù)算管理制度與政府其他制度改革的協(xié)調(diào)配合。

由此可見(jiàn)，績(jī)效預(yù)算首先是一種全新的預(yù)算模式，它要求人們?cè)诰幹祁A(yù)算時(shí)以部門績(jī)效為依據(jù)，就是要把撥款和事情結(jié)果聯(lián)系起來(lái)；其次，績(jī)效預(yù)算又是績(jī)效的核算，就是從資金使用的角度去分別規(guī)劃政府各個(gè)部門在預(yù)算年度內(nèi)可能取得的績(jī)效；最后，績(jī)效預(yù)算是一種受托責(zé)任圖，體現(xiàn)的是以民為本的執(zhí)政思路，就是預(yù)算資金的使用必須產(chǎn)生一定的社會(huì)效益，滿足政府服務(wù)對(duì)象的需要。

（三）預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)點(diǎn)。

（1）建立預(yù)算與發(fā)展規(guī)劃的協(xié)同，優(yōu)化配置。將年度預(yù)算與發(fā)展規(guī)劃相銜接，以發(fā)展規(guī)劃確定預(yù)算編制的支出重點(diǎn)，更有力的約束支出部門的支出需求，更好的確保政策制定與執(zhí)行的連續(xù)性。通過(guò)編制績(jī)效預(yù)算，將年度預(yù)算的績(jī)效目標(biāo)與長(zhǎng)期規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了二者的統(tǒng)一。（2）明確支出責(zé)任。績(jī)效預(yù)算由控制投入轉(zhuǎn)向控制結(jié)果，在預(yù)算管理上，要求預(yù)算支出部門對(duì)結(jié)果負(fù)責(zé)，支出部門在使用了預(yù)算經(jīng)費(fèi)后必須完成相應(yīng)的工作任務(wù)、實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。（3）推動(dòng)目標(biāo)完成。各支出部門的預(yù)算需求必須圍繞中心目標(biāo)展開(kāi)，并且設(shè)計(jì)出明確的落實(shí)計(jì)劃和方法。不符合中心目標(biāo)的需求、沒(méi)有具體落實(shí)規(guī)劃的需求、沒(méi)有明確預(yù)期效果的需求就難以得到滿足，促使支出部門主動(dòng)落實(shí)中心工作，有效開(kāi)展任務(wù)分解，積極推動(dòng)目標(biāo)完成。

二、以績(jī)效管理為核心重構(gòu)行政事業(yè)單位預(yù)算管理模式的具體路徑

（一）轉(zhuǎn)變預(yù)算定位，重構(gòu)預(yù)算職能。

現(xiàn)實(shí)中，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門雖然擁有大部分財(cái)政資金的預(yù)算權(quán)，并且正在逐步成為核心預(yù)算機(jī)構(gòu)，但卻沒(méi)有正式意義上的規(guī)劃?rùn)?quán)。行政事業(yè)單位的目標(biāo)制定和規(guī)劃游離于預(yù)算程序之外，必然導(dǎo)致預(yù)算難以對(duì)行政事業(yè)單位的發(fā)展規(guī)劃、工作目標(biāo)提供強(qiáng)有力的支持和科學(xué)的管理。要實(shí)現(xiàn)預(yù)算的管理作用，必須使預(yù)算真正參與到制定發(fā)展規(guī)劃、確定工作目標(biāo)的中去，從而使財(cái)務(wù)部門擺脫“大出納”地位，真正成為“行政事業(yè)單位管家”。

此外，重構(gòu)財(cái)務(wù)職能，還應(yīng)使財(cái)務(wù)部門由“編預(yù)算”轉(zhuǎn)為“審預(yù)算”。預(yù)算編制應(yīng)由支出部門提出資金支出需求，財(cái)務(wù)部門根據(jù)行政事業(yè)單位工作目標(biāo)以及支出部門的預(yù)期“產(chǎn)出”審核資金支出需求。預(yù)算一經(jīng)分配即表明支出部門對(duì)資金使用成果承擔(dān)管理責(zé)任，資金使用由支出部門掌握，支出部門以支出產(chǎn)生的成果向財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)部門根據(jù)支出結(jié)果進(jìn)行績(jī)效考核，從而形成完整的管理鏈條。

（二）建立以滾動(dòng)預(yù)算為基礎(chǔ)的中期預(yù)算框架。

中期預(yù)算是實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理的重要手段和內(nèi)容。與傳統(tǒng)的年度預(yù)算相比，中期預(yù)算最重要的優(yōu)勢(shì)就是在預(yù)算與行政事業(yè)單位規(guī)劃或政策目標(biāo)之間建立直接聯(lián)系，解決預(yù)算與規(guī)劃、目標(biāo)相脫節(jié)的問(wèn)題，防止年度預(yù)算的編制和執(zhí)行受到收入驅(qū)動(dòng)（有多少錢就花多少錢），克服現(xiàn)行預(yù)算年終突擊花錢等“短期行為”，同時(shí)防止預(yù)算資金的分配偏離發(fā)展規(guī)劃和優(yōu)先性（浪費(fèi)在車輛購(gòu)置、樓堂建設(shè)、會(huì)議考察等），為強(qiáng)化支出控制與審核提供了更有效的管理工具。

中期預(yù)算應(yīng)以行政事業(yè)單位中長(zhǎng)期規(guī)劃為依據(jù)編制，確定跨年度的支出政策、保障重點(diǎn)、支出限額，并對(duì)各單位（部門）具有指導(dǎo)和約束作用。在中期框架下，預(yù)算編制與發(fā)展規(guī)劃對(duì)接，將財(cái)政資金的配置問(wèn)題置于一定的時(shí)間周期來(lái)考慮，在預(yù)算周期內(nèi)，只要與規(guī)劃相吻合，允許本年度沒(méi)有使用的資金結(jié)轉(zhuǎn)至下一年度使用，允許預(yù)先支出一部分下一年度的預(yù)算資金。逐年滾動(dòng)編制預(yù)算，根據(jù)行政事業(yè)單位發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施情況以及預(yù)算收支情況，每年對(duì)相關(guān)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和修改，決定是否需要出臺(tái)新政策，或維持、調(diào)整、中止部分現(xiàn)行政策目標(biāo)（支出項(xiàng)目），矯正預(yù)算與規(guī)劃的脫節(jié)，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位政策目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行的一致性與連續(xù)性，以彌補(bǔ)現(xiàn)行年度預(yù)算在總量控制和資金配置導(dǎo)向方面的缺陷。

（三）圍繞行政事業(yè)單位發(fā)展規(guī)劃，設(shè)定行政事業(yè)單位工作績(jī)效目標(biāo)。

實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革，必須首先明確預(yù)算支出所要達(dá)到的目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)的制訂是實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理的前提和基礎(chǔ)。設(shè)定行政事業(yè)單位工作績(jī)效目標(biāo)，是在預(yù)算需求和績(jī)效目標(biāo)間建立聯(lián)系?？?jī)效目標(biāo)由預(yù)算申請(qǐng)單位在提交預(yù)算時(shí)制定，為行政事業(yè)單位編制預(yù)算和績(jī)效考核提供基本依據(jù)，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位各項(xiàng)工作向良好績(jī)效邁進(jìn)，對(duì)績(jī)效預(yù)算管理意義重大。

1、績(jī)效目標(biāo)必須具體明確。對(duì)行政事業(yè)單位各部門要達(dá)到的年度和跨年度工作目標(biāo)有準(zhǔn)確清晰的表述和界定。2、績(jī)效目標(biāo)必須是可以衡量的。如果目標(biāo)沒(méi)有可衡量性，那么目標(biāo)則無(wú)法考核，對(duì)各部門的工作成績(jī)就無(wú)從驗(yàn)證。3、績(jī)效目標(biāo)必須和行政事業(yè)單位發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃相關(guān)。目標(biāo)應(yīng)是行政事業(yè)單位發(fā)展規(guī)劃和年度工作計(jì)劃的細(xì)化和具體化，如果目標(biāo)的制訂與之脫節(jié)，目標(biāo)即使實(shí)現(xiàn)，對(duì)行政事業(yè)單位管理職能的有效履行、發(fā)展規(guī)劃和工作計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)也是無(wú)用的。4、績(jī)效目標(biāo)必須有明確合理的完成期限。

（四）以目標(biāo)導(dǎo)向完善“項(xiàng)目庫(kù)”建設(shè)，推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目化管理。

行政事業(yè)單位現(xiàn)行的項(xiàng)目庫(kù)滾動(dòng)預(yù)算管理，先報(bào)項(xiàng)目再核預(yù)算，是以具體業(yè)務(wù)事項(xiàng)為基礎(chǔ)的項(xiàng)目預(yù)算體系。由于缺乏發(fā)展規(guī)劃的制定和績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，項(xiàng)目庫(kù)管理缺乏目標(biāo)導(dǎo)向，在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)就缺乏明確的項(xiàng)目目標(biāo)。項(xiàng)目編制過(guò)程中缺乏項(xiàng)目的可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到按輕重緩急對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行篩選和排序。

完善“項(xiàng)目庫(kù)”建設(shè)，就是要建立目標(biāo)導(dǎo)向的科學(xué)的項(xiàng)目層級(jí)結(jié)構(gòu)體系。建立“戰(zhàn)略性項(xiàng)目（計(jì)劃）——分項(xiàng)目——子項(xiàng)目”三級(jí)結(jié)構(gòu)體系，對(duì)應(yīng)形成“上級(jí)機(jī)關(guān)—行政事業(yè)單位—基層部門”的三級(jí)管理體制。按照與上一層級(jí)項(xiàng)目的契合度和預(yù)計(jì)成果對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行篩選排序，對(duì)性質(zhì)相同的項(xiàng)目按照完成情況和績(jī)效結(jié)果對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行橫向考核，從而減少項(xiàng)目，聚焦目標(biāo)，提升管理效能。

推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目化管理，就是要把列入項(xiàng)目預(yù)算的項(xiàng)目，按照資金運(yùn)行軌跡進(jìn)行流程化管理。建立項(xiàng)目支出預(yù)算并細(xì)化到每一個(gè)部門的每一項(xiàng)具體開(kāi)支，跟蹤資金運(yùn)動(dòng)并對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行分析，形成事前評(píng)審、事中評(píng)價(jià)、結(jié)果評(píng)價(jià)三個(gè)環(huán)節(jié)，并將結(jié)果記入項(xiàng)目庫(kù)中，作為審核預(yù)算、審批立項(xiàng)的重要參考，從而提高資金使用效益。

（五）實(shí)施全面的預(yù)算績(jī)效管理體系。

全面的績(jī)效預(yù)算管理體系應(yīng)該包括行政事業(yè)單位長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的制定；年度績(jī)效目標(biāo)的確立；根據(jù)績(jī)效目標(biāo)確定部門的基本支出與項(xiàng)目支出；由支出部門提出建立，財(cái)務(wù)部門審核通過(guò)的，考核目標(biāo)完成程度的指標(biāo)體系；績(jī)效評(píng)價(jià)；根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果制定的整改措施；績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等內(nèi)容。

（1）預(yù)算績(jī)效管理是管理體系，績(jī)效預(yù)算、撥款支出、績(jī)效評(píng)價(jià)是組