李新宇,韓 松,丁 雪
(湖北省信息中心 湖北省電子政務(wù)中心,武漢 430071)
當(dāng)前,隨著民政部門在履行政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能、保障民生、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的地位作用日益凸顯,加快民政信息化進(jìn)程勢(shì)在必行。民政工作信息化是電子政務(wù)的重要組成部分。民政業(yè)務(wù)多,關(guān)系千家萬(wàn)戶,信息化建設(shè)任務(wù)重,目前部分業(yè)務(wù)已經(jīng)開(kāi)發(fā)完成了獨(dú)立的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng),部分業(yè)務(wù)正在計(jì)劃開(kāi)發(fā)。如果沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃,各自為戰(zhàn),那么實(shí)現(xiàn)民政電子政務(wù)的交互共享與協(xié)同將更加困難,信息孤島將更加嚴(yán)重。
由此可見(jiàn),建立統(tǒng)一的民政電子政務(wù)系統(tǒng),是實(shí)現(xiàn)民政工作信息化健康科學(xué)發(fā)展的方向和趨勢(shì)。
在門戶網(wǎng)站建設(shè)方面,大多初步形成以門戶網(wǎng)站為窗口的民政網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),能及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布各項(xiàng)政務(wù)信息、報(bào)道工作動(dòng)態(tài)、跟蹤熱點(diǎn)工作、公開(kāi)辦事程序、網(wǎng)上咨詢等;在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面,大部分省民政部門建立起集防靜電屏蔽系統(tǒng)、防雷系統(tǒng)、消防報(bào)警系統(tǒng)、空調(diào)系統(tǒng)等為一體的現(xiàn)代化機(jī)房,并進(jìn)行內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)隔離;在應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)方面,各地民政部門已經(jīng)上線運(yùn)行的應(yīng)用系統(tǒng)有“全國(guó)流浪救助系統(tǒng)”“全國(guó)優(yōu)撫信息管理系統(tǒng)”“婚姻登記系統(tǒng)”“低保信息管理系統(tǒng)”“全國(guó)收養(yǎng)管理系統(tǒng)”“醫(yī)療救助管理信息系統(tǒng)”等。
2.2.1 缺少統(tǒng)籌規(guī)劃,各自為政,缺乏信息共享
民政信息化建設(shè)缺乏通盤考慮,各業(yè)務(wù)部門、各民政業(yè)務(wù)規(guī)范不統(tǒng)一,建設(shè)步調(diào)不一致。信息化建設(shè)沒(méi)有一個(gè)全面的規(guī)劃,沒(méi)能實(shí)現(xiàn)上下級(jí)部門的互通互聯(lián)。分別投入,各自建設(shè),系統(tǒng)建設(shè)程度參差不齊,沒(méi)有有效地整合信息資源,無(wú)法實(shí)現(xiàn)相互間的信息共享。
2.2.2 數(shù)據(jù)多頭錄入,增加了工作量
目前省級(jí)和市局級(jí)日常使用的民政業(yè)務(wù)系統(tǒng),各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行,各系統(tǒng)間沒(méi)有數(shù)據(jù)接口,不能實(shí)現(xiàn)互通,造成數(shù)據(jù)的多次重復(fù)錄入,極大地增加了基層業(yè)務(wù)人員的工作量。
總體來(lái)看,民政業(yè)務(wù)類項(xiàng)較多且獨(dú)立性強(qiáng),業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)度比較差。工作的對(duì)象、類型、層次、方法差異性大,難于通過(guò)一個(gè)或幾個(gè)信息化系統(tǒng)支撐全部民政業(yè)務(wù),造成很多業(yè)務(wù)在辦理上的無(wú)形屏障,并且大多數(shù)民政工作面向社會(huì)公眾,民生建設(shè)尤為突出。信息化系統(tǒng)部署層次多,數(shù)據(jù)采集難度大,容易形成信息孤島,對(duì)已采集的數(shù)據(jù)利用也不充分。缺乏切實(shí)有效的信息化民政業(yè)務(wù)管理體系,未能實(shí)現(xiàn)民政統(tǒng)一門戶及“一站式”服務(wù)、“一數(shù)一源,一源多用”建設(shè)的要求。
隨著信息技術(shù)的應(yīng)用,民政的活動(dòng)過(guò)程也逐步演變?yōu)橐粋€(gè)處理復(fù)雜信息流的過(guò)程。民政機(jī)關(guān)內(nèi)的一切關(guān)于民政的活動(dòng)都是信息流的規(guī)律運(yùn)動(dòng)。信息流的暢通與否,決定著民政工作的質(zhì)量與效率。業(yè)務(wù)流程的梳理也就是對(duì)信息流的重新設(shè)計(jì),從而使得信息流真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)地反映民政機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)流程。因此,這是民政信息化整合建設(shè)的關(guān)鍵一步。
3.1.1 組織機(jī)構(gòu)分析
根據(jù)國(guó)家民政部對(duì)各省民政職能劃分及機(jī)構(gòu)設(shè)置,具體分為省民政廳、市民政局、縣(區(qū))民政、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))及居委會(huì)5級(jí),5級(jí)部門共同組成全省民政系統(tǒng),承擔(dān)相應(yīng)的行政職能和開(kāi)展為民服務(wù)工作。
3.1.2 業(yè)務(wù)特征分析
民政工作的內(nèi)涵主要包括如下部分:
(1)行政事務(wù)的部分。包括民間組織管理、優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟(jì)、基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)、行政區(qū)劃、地名和邊界管理、社會(huì)福利和社會(huì)事務(wù)、老齡工作等。
(2)政府處理的有關(guān)人民的行政事務(wù)。如戶政、婚姻登記、優(yōu)撫、救濟(jì)等。
通過(guò)以上的民政業(yè)務(wù)內(nèi)容分析,可以看到民政業(yè)務(wù)有比較明晰的縱向結(jié)構(gòu)、橫向結(jié)構(gòu)以及業(yè)務(wù)主線。
3.2.1 縱向切面——民政業(yè)務(wù)縱向結(jié)構(gòu)
民政工作雖然業(yè)務(wù)繁多且獨(dú)立性強(qiáng),但是有一定的基本業(yè)務(wù)流程可以遵循。民政大部分工作可分為基層民政業(yè)務(wù)、民政信息服務(wù)、宏觀決策和監(jiān)督3個(gè)部分。其中基層民政負(fù)責(zé)具體的民政業(yè)務(wù),是整個(gè)民政業(yè)務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ),是民政業(yè)務(wù)工作最主要的部分,主要在縣級(jí)以下民政部門展開(kāi);宏觀決策和監(jiān)督是民政業(yè)務(wù)的高級(jí)管理內(nèi)容,是民政業(yè)務(wù)系統(tǒng)的重要組成部分,是民政工作順利開(kāi)展的可靠保障,主要在省轄市及以上民政部門完成;而民政信息服務(wù)伴隨著所有民政業(yè)務(wù)的全過(guò)程。整個(gè)民政業(yè)務(wù)按照基層經(jīng)辦,高層決策的執(zhí)行流程。
3.2.2 橫向剖面——民政業(yè)務(wù)橫向結(jié)構(gòu)
民政業(yè)務(wù)不僅在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上有較為明晰的層級(jí)關(guān)系,并且與其他機(jī)關(guān)和企業(yè)有數(shù)據(jù)交換。下面以民政低保業(yè)務(wù)為例。
在低保的業(yè)務(wù)活動(dòng)中,需要財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、勞動(dòng)保障等政府部門和銀行、學(xué)校、醫(yī)院、水電燃?xì)獾确钦块T的協(xié)作。其中,財(cái)政和銀行等部門負(fù)責(zé)低保資金的撥付與發(fā)放;統(tǒng)計(jì)部門提供低保標(biāo)準(zhǔn)制定的有關(guān)數(shù)據(jù);街道、審計(jì)、房管、司法、衛(wèi)生、教育、水電燃?xì)夤镜炔块T負(fù)責(zé)社會(huì)救助措施的實(shí)施;就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)將提供失業(yè)人員和再就業(yè)人員信息,為低保待遇的審批提供依據(jù);勞動(dòng)保障部門將提供社會(huì)保險(xiǎn)的支付情況。社會(huì)公眾接受低保系統(tǒng)提供的服務(wù)并對(duì)低保工作進(jìn)行監(jiān)督。
3.2.3 抽絲剝繭——6條主要業(yè)務(wù)線
圖1 民政業(yè)務(wù)6條主要業(yè)務(wù)線
如圖1所示,針對(duì)以上問(wèn)題并結(jié)合之前分析的民政業(yè)務(wù)需求,以人、資金、物、地、組織、事6要素為主線梳理民政業(yè)務(wù),以達(dá)到民政信息化整合的理念。在深刻理解民政業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上,我們抽取出人、資金、物、地、組織、事6要素模型,將民政涉及的全部業(yè)務(wù)以6要素為主線進(jìn)行關(guān)聯(lián)。通過(guò)對(duì)關(guān)鍵要素的抽取與整合,實(shí)現(xiàn)如下業(yè)務(wù)目標(biāo):
(1)以“人”為本:建立統(tǒng)一人員基本信息管理;
(2)“資金”集中監(jiān)管:全面的資金管理與監(jiān)控;
(3)“物”盡其用:統(tǒng)一的物資管理;
(4)屬“地”管理:基于統(tǒng)一的行政區(qū)劃和地名的業(yè)務(wù)管理;
(5)“組織”有效管理:統(tǒng)一組織信息管理;
(6)“事”無(wú)巨細(xì):建立業(yè)務(wù)管理信息平臺(tái),全業(yè)務(wù)、全覆蓋。
按照國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)提出的“統(tǒng)一規(guī)劃,加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo);需求主導(dǎo),突出重點(diǎn);統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),保障安全”的指導(dǎo)思想,并參照一些省的電子政務(wù)規(guī)劃和民政電子政務(wù)建設(shè)方案,提出省級(jí)民政電子政務(wù)系統(tǒng)的總體框架,如圖2所示。
圖2 民政電子政務(wù)系統(tǒng)的總體框架
系統(tǒng)建設(shè)涵蓋4個(gè)層面的內(nèi)容:即統(tǒng)一的硬件支撐平臺(tái)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)中心、統(tǒng)一的業(yè)務(wù)支撐平臺(tái)及統(tǒng)一的民政電子政務(wù)綜合辦公平臺(tái)。
基礎(chǔ)設(shè)施層構(gòu)成系統(tǒng)體系架構(gòu)的硬件支撐環(huán)境,包括網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、主機(jī)系統(tǒng)和安全設(shè)備。網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)基于電子政務(wù)外網(wǎng);主機(jī)系統(tǒng)包括服務(wù)器、存儲(chǔ)設(shè)備、備份設(shè)備等;安全設(shè)備包括防火墻、入侵檢測(cè)系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)防病毒等。
數(shù)據(jù)資源層是信息系統(tǒng)的樞紐,它為系統(tǒng)中數(shù)據(jù)資源的獲取、保存、備份以及對(duì)外的數(shù)據(jù)資源的交換共享提供支持。數(shù)據(jù)資源層存放了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、各部門共享數(shù)據(jù)庫(kù)和信息資源數(shù)據(jù)庫(kù)等數(shù)據(jù)內(nèi)容,并提供信息共享與交換所需的一系列機(jī)制和技術(shù)實(shí)現(xiàn)。
業(yè)務(wù)支撐層為業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供有效的集成,實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的單點(diǎn)登錄、統(tǒng)一用戶管理和用戶身份認(rèn)證等。主要實(shí)現(xiàn)以下功能:
(1)業(yè)務(wù)系統(tǒng)組裝及管理。主要是將不同時(shí)期開(kāi)發(fā)的不同應(yīng)用整合到民政綜合辦公系統(tǒng)中,并為各應(yīng)用系統(tǒng)提供統(tǒng)一的界面整合,便于用戶使用;
(2)統(tǒng)一用戶和權(quán)限管理。主要是為各個(gè)整合到平臺(tái)內(nèi)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供一套完整、通用的用戶管理和權(quán)限管理機(jī)制,可以解決原系統(tǒng)的多點(diǎn)登錄問(wèn)題;
(3)業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交互;
(4)平臺(tái)公共服務(wù)。提供單點(diǎn)登錄,日志記錄等公共的服務(wù)。
業(yè)務(wù)應(yīng)用層主要是在業(yè)務(wù)支撐層所提供的電子政務(wù)服務(wù)框架的基礎(chǔ)上,加載和運(yùn)行的一系列政務(wù)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng),是電子政務(wù)系統(tǒng)面向最終用戶的層面。民政業(yè)務(wù)綜合辦公平臺(tái)是電子政務(wù)系統(tǒng)在應(yīng)用層面的體現(xiàn),該平臺(tái)通過(guò)建設(shè)廳機(jī)關(guān)內(nèi)部門戶網(wǎng)站來(lái)集成OA系統(tǒng)、內(nèi)部各類通知公告的發(fā)布、最新文件的發(fā)布、各類文件資料的查詢及各類業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。民政業(yè)務(wù)綜合辦公平臺(tái)將成為民政廳機(jī)關(guān)工作人員辦公的統(tǒng)一工作界面。
根據(jù)業(yè)務(wù)的差異和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)分為省集中和分級(jí)式兩種方式。
5.1.1 省集中方式
該方式是將民政業(yè)務(wù)直接集中到省級(jí)服務(wù)器進(jìn)行數(shù)據(jù)處理,各級(jí)用戶直接訪問(wèn)全省統(tǒng)一的業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行操作。對(duì)于相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化的民政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)模型,可以采用省集中方式部署。采用省集中方式的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)操作具有實(shí)時(shí)性,因此省級(jí)數(shù)據(jù)始終為最新數(shù)據(jù),無(wú)需進(jìn)行另外的數(shù)據(jù)匯總工作。
5.1.2 分級(jí)式方式
分級(jí)式是將民政業(yè)務(wù)分級(jí)部署到各級(jí)服務(wù)器,業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)在各級(jí)服務(wù)器分別處理,經(jīng)數(shù)據(jù)抽取后匯總到省數(shù)據(jù)中心。分級(jí)式方式適用于民政業(yè)務(wù)模式和業(yè)務(wù)流程差異較大的異構(gòu)式民政業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)模型。分級(jí)式的省級(jí)數(shù)據(jù)一般通過(guò)數(shù)據(jù)抽取來(lái)實(shí)現(xiàn)。數(shù)據(jù)抽取是分級(jí)式業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)模型進(jìn)行數(shù)據(jù)交互的核心環(huán)節(jié),影響數(shù)據(jù)抽取的因素包括分級(jí)方式和數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)。
5.2.1 市數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)
市級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)包括了資源庫(kù)、交換庫(kù)和統(tǒng)計(jì)庫(kù)。市資源庫(kù)處于生產(chǎn)區(qū),是基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)街道和社區(qū)等民政業(yè)務(wù)終端的信息輸入,形成市資源庫(kù)數(shù)據(jù)。資源數(shù)據(jù)庫(kù)中的信息隨著民政終端業(yè)務(wù)經(jīng)辦的調(diào)整而實(shí)時(shí)調(diào)整,或者間隔固定的時(shí)間而調(diào)整。由資源庫(kù)中的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)信息,經(jīng)過(guò)過(guò)程性數(shù)據(jù)和冗余性數(shù)據(jù)的刪除,只包括了結(jié)果性數(shù)據(jù),形成了市級(jí)交換數(shù)據(jù)庫(kù);市交換數(shù)據(jù)庫(kù)提供市級(jí)公眾查詢服務(wù),通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析方法,產(chǎn)生統(tǒng)計(jì)報(bào)表,形成市統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù);市交換庫(kù)和統(tǒng)計(jì)庫(kù)均支持省級(jí)數(shù)據(jù)提取,為省級(jí)提供交換數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。市交換庫(kù)還支持本市相關(guān)單位的數(shù)據(jù)交換。
5.2.2 省數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)
省級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)由交換庫(kù)和統(tǒng)計(jì)庫(kù)組成。省級(jí)交換庫(kù)由市級(jí)交換庫(kù)合并而成。省交換庫(kù)支持省級(jí)保障金監(jiān)管、決策分析和公共服務(wù),支持與省級(jí)其他部門的橫向數(shù)據(jù)交換及中央級(jí)的網(wǎng)絡(luò)掃描。同時(shí),由省交換庫(kù),經(jīng)提取、匯總和掃描生成省級(jí)統(tǒng)計(jì)庫(kù),支持省數(shù)據(jù)分析和決策,并為民政部統(tǒng)計(jì)庫(kù)提供數(shù)據(jù)參考。
民政信息化的建設(shè)根本是解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題,也是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求,是落實(shí)“以民為本、為民解困、為民服務(wù)”民政宗旨的具體體現(xiàn)。做好民政信息化工作,可以極大地提高民政工作的效率和質(zhì)量,有力地促進(jìn)民政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變工作職能、工作方式和工作作風(fēng),進(jìn)而更加全面有效地幫助解決民生問(wèn)題,推動(dòng)民政工作在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中發(fā)揮更大的作用。
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