【法學(xué)研究】

依憲治國與人民代表大會制度的完善*

江 國 華彭 超

摘要：依憲治國的本質(zhì)是實行憲法之治，其核心是將治國理政的權(quán)力及其運行過程納入憲法的軌道。憲法規(guī)范是依憲治國的根本依據(jù)，國家機關(guān)是依憲治國的基本主體，國家權(quán)力行為是依憲治國的主要客體。人民代表大會制度是依憲治國的組織形式，這是由其在《憲法》中的定位以及人民代表大會在依憲治國中的角色和任務(wù)所決定的。堅持和完善人民代表大會制度既是依憲治國的一項基本原則，又是實現(xiàn)依憲治國的根本途徑。依憲治國對人民代表大會制度提出了新的要求，應(yīng)當提升人民代表大會履職的法治化水平，健全憲法解釋程序和實施機制等。

關(guān)鍵詞：依憲治國；人民代表大會制度；憲法解釋；憲法實施

中圖分類號：D921

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2015)11-0067-06

收稿日期：2015-09-22

作者簡介：江國華，男，國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心首席科學(xué)家，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(武漢430072)。

黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的總目標，即建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。為實現(xiàn)這一目標，全會明確提出：堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。依憲治國作為治國理政的方略被正式提出來。解讀依憲治國的本質(zhì)內(nèi)涵，探析人民代表大會制度在依憲治國中的定位，研究依憲治國對完善人民代表大會制度提出了哪些新任務(wù)新要求，當屬法學(xué)理論界的時代課題。

一、依憲治國的本質(zhì)內(nèi)涵

依憲治國即依據(jù)憲法治理國家，其核心是將治國理政的權(quán)力及其運行過程納入憲法的軌道，其本質(zhì)內(nèi)涵可以從根本依據(jù)、基本主體和主要客體三個方面進行解讀。

1.依憲治國的根本依據(jù)是憲法規(guī)范

憲法規(guī)范是民主制國家制定或認可的、憲法主體參與國家重大政治生活的基本行為規(guī)范。①憲法規(guī)范的淵源包括憲法典、憲法性法律、憲法慣例、憲法原則和憲法精神。

第一，憲法規(guī)范集中體現(xiàn)于憲法典。我國《憲法》的序言、總綱和國家機構(gòu)三部分是依憲治國的主要憲法規(guī)范依據(jù)?！稇椃ā沸蜓阅芊褡鳛橐缿椫螄囊罁?jù)，學(xué)界對此頗有爭議。在邏輯上，回答這一問題的關(guān)鍵是要明確《憲法》序言是否具有法律效力。有學(xué)者指出，分析《憲法》序言的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，其中記載歷史事實的部分完全沒有法律效力；確認基本原則的部分須和憲法文本的規(guī)范結(jié)合起來才有法律效力；屬于規(guī)范性的部分具有完全的法律效力。②筆者認為，在一般情況下，《憲法》序言中具有法律效力的部分可以作為依憲治國的依據(jù)。《憲法》總綱規(guī)定了我國的國體和政體、根本制度、基本制度、民族政策、治理國家的基本方略等重大問題和事項，相關(guān)規(guī)范毫無疑問都是依憲治國的依據(jù)。《憲法》的國家機構(gòu)一章規(guī)定了國家機構(gòu)的設(shè)置、職權(quán)配置與運行、相互關(guān)系等重大事項，這些憲法規(guī)范具有直接適用的法律效力。

第二，憲法性法律是憲法規(guī)范的具體化。由于《憲法》條文具有原則性、概括性，不可能規(guī)定得詳盡，所以憲法規(guī)范的完整結(jié)構(gòu)以及需要進一步明確的事項還需要通過憲法性法律予以具體化。憲法性法律是依據(jù)《憲法》制定的規(guī)范性文件，其內(nèi)容涉及國家根本問題的某一方面，因而也是憲法規(guī)范的存在形式。③我國選舉法、立法法、組織法、特別行政區(qū)基本法等憲法性法律，也是依憲治國的重要依據(jù)。

*基金項目：教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“推進人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新研究”(14JZD003)。

彭超，男，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生(武漢430072)。

第三，憲法慣例是憲法規(guī)范的補充?！皯椃☉T例是一個國家在長期的政治實踐中形成的涉及社會制度根本問題，并由公眾認可而且具有一定約束力的習(xí)慣和傳統(tǒng)?！雹軕椃☉T例完善了國家權(quán)力運行規(guī)范，對依法治國發(fā)揮著獨特的作用，除非被明確的憲法規(guī)范所更改，不得隨意棄置。我國是成文憲法國家，在《憲法》施行以來的政治實踐過程中，形成了多項憲法慣例：(1)憲法修改慣例，包括中共中央提出修憲建議、憲法修改采用憲法修正案的形式、憲法修正案由全國人民代表大會公布施行等。(2)國是共商慣例，即對于國家的大政方針、國家政治生活中的重大問題、國家機關(guān)的重要人事安排等，中共中央與各民主黨派中央領(lǐng)導(dǎo)人以及無黨派愛國人士代表交換意見、協(xié)商討論。(3)“兩會”制度慣例，即全國政協(xié)會議與全國人民代表大會同時召開，全國政協(xié)委員列席全國人民代表大會。(4)國家主席是國家元首的慣例⑤。這些憲法慣例是成文憲法中原則性規(guī)范的補充，能夠起到“活化”憲法精神和憲法原則的作用，避免頻繁修憲。⑥

第四，憲法原則和憲法精神是憲法規(guī)范的內(nèi)核。我國《憲法》中有不少原則性、概括性、倡導(dǎo)性規(guī)范，憲法規(guī)范并不都具有法律規(guī)范的完整結(jié)構(gòu)。并且，憲法規(guī)范不可能面面俱到，立憲者不可能預(yù)見到《憲法》實施過程中出現(xiàn)的具體問題。此時，《憲法》條文所蘊含和體現(xiàn)的憲法原則和憲法精神，如實行法治的憲法原則和保障人權(quán)的憲法精神，就應(yīng)當成為依憲治國的依據(jù)。換言之，憲法原則和憲法精神同樣應(yīng)得到遵守，并落實到依法治國的行動中。

2.依憲治國的基本主體是國家機關(guān)

依憲治國的主體，是指根據(jù)憲法規(guī)范享有國家權(quán)力的國家機關(guān)，其他主體不是嚴格意義上的適格的依憲治國主體。根據(jù)《憲法》，我國的國家機關(guān)大致分為三類：全國人民代表大會、中華人民共和國主席、國務(wù)院、中央軍事委員會；地方各級人民代表大會和地方各級人民政府、民族自治地方的自治機關(guān)；人民法院和人民檢察院。

第一，上述三類國家機關(guān)在推進依憲治國中的地位和作用并不等同。根據(jù)我國《憲法》，可以作這樣的分析：(1)人民代表大會居于主導(dǎo)地位。這是由我國的國體和政體決定的，其邏輯理路是：國家的一切權(quán)力屬于人民—人民選舉產(chǎn)生人民代表大會—人民代表大會產(chǎn)生國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)，因此，其他國家機關(guān)都必須對人民代表大會負責(zé)、受人民代表大會監(jiān)督。(2)中央國家機關(guān)居于領(lǐng)導(dǎo)地位。這是由我國單一制的國家結(jié)構(gòu)決定的。關(guān)于中央國家機構(gòu)和地方國家機構(gòu)的職權(quán)劃分，我國《憲法》明確規(guī)定地方要遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。(3)行政機關(guān)居于執(zhí)行者地位。這是由行政權(quán)的積極主動性和行政事務(wù)的龐雜性所決定的。行政機關(guān)是國家法律的執(zhí)行者和實施者，并且肩負經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域事務(wù)的管理職責(zé)，必須積極履職、有所作為。(4)人民法院和人民檢察院居于監(jiān)督者地位。人民法院通過行政訴訟，監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職權(quán)；人民檢察院是我國的法律監(jiān)督機關(guān)，有監(jiān)督審判權(quán)、行政權(quán)等公權(quán)力運行的職責(zé)。

第二，中央國家機關(guān)是依憲治國的主要主體、直接主體，地方國家機關(guān)是依憲治國的間接主體。從權(quán)力輻射的范圍來看，中央國家機關(guān)的權(quán)力效力及于全國，而地方國家機關(guān)的權(quán)力效力限于所轄行政區(qū)域；從行為規(guī)范的依據(jù)來看，中央國家機關(guān)需要更直接地以《憲法》、憲法性法律和憲法慣例作為職權(quán)行為的依據(jù)，而地方國家機關(guān)更多、更直接地以《憲法》以下的法律、法規(guī)、規(guī)章等作為職權(quán)行為的依據(jù)。我國《憲法》明確規(guī)定中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方，因此，在依憲治國的語境下，我們應(yīng)該將關(guān)注的重點聚焦于中央國家機關(guān)，對地方國家機關(guān)則更加強調(diào)和要求依“法”治理⑦。

3.依憲治國的主要客體是國家機關(guān)的權(quán)力行為

依憲治國強調(diào)治理國家的行為必須依據(jù)《憲法》、符合憲法規(guī)范的要求，因此，國家機關(guān)治理國家的權(quán)力行為是依憲治國的主要客體⑧。

第一，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的權(quán)力行為。根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會享有立法權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)四大職權(quán)。其中，立法權(quán)的內(nèi)容關(guān)涉國家重大事項，為執(zhí)法者確立行為的規(guī)矩；人事任免權(quán)的行使表現(xiàn)為選舉、決定、任免國家機關(guān)有關(guān)人員，挑選依法治國的具體人選；行使重大事項決定權(quán)是最直接的治國行為，表現(xiàn)為審查批準國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、審查批準國家預(yù)算、批準省級建置等。全國人民代表大會及其常務(wù)委員會監(jiān)督“一府兩院”的工作，如撤銷國務(wù)院制定的與《憲法》、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定或命令等，是對已經(jīng)實施的權(quán)力行為的監(jiān)督。

第二，國家主席的權(quán)力行為。依憲治國的“國”是指國家事務(wù)，包括國家內(nèi)部事務(wù)和國家外交事務(wù)。根據(jù)我國《憲法》，國家主席的職權(quán)分為兩大類：一是主動性職權(quán)，即可以自主行使的職權(quán)，主要表現(xiàn)為國家外事方面的活動，如代表國家進行國事活動、接待外國使節(jié)等；二是受動性職權(quán)，即需要根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的決定而行使的職權(quán)，主要表現(xiàn)為具有程序性、榮典性、象征性的職權(quán)行為，如公布法律、任免國務(wù)院組成人員、授予國家勛章和榮譽稱號、發(fā)布特赦令等?？梢?，國家主席的權(quán)力行為屬于依憲治國的客體范疇。

第三，國務(wù)院的權(quán)力行為。根據(jù)我國《憲法》，國務(wù)院享有法規(guī)制定權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政獎懲權(quán)、議案提出權(quán)等基本職權(quán)。其中，法規(guī)制定權(quán)本質(zhì)上是立法權(quán)；行政獎懲權(quán)表現(xiàn)為對內(nèi)部人員的管理；議案提出權(quán)具有建議權(quán)的性質(zhì)；領(lǐng)導(dǎo)管理權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)是國務(wù)院最核心、最重要的職權(quán)，表現(xiàn)為編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、出臺宏觀調(diào)控措施、推進政府簡政放權(quán)等。

我國《憲法》還明確規(guī)定了中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院等國家機關(guān)的基本職權(quán)，這些國家機關(guān)的權(quán)力行為也必須接受《憲法》的規(guī)制，符合憲法規(guī)范的要求。

二、人民代表大會制度是依憲治國的組織形式

人民代表大會制度是指以人民代表大會為核心和主要內(nèi)容的國家政權(quán)組織形式。⑨從法理上看，人民代表大會制度也是依憲治國的組織形式，堅持和完善人民代表大會制度是依憲治國的根本途徑。⑩

1.人民代表大會制度在依憲治國中的定位

根據(jù)我國《憲法》，人民代表大會制度的主要內(nèi)容有兩方面：一是關(guān)于人民代表大會的產(chǎn)生、組織、職權(quán)及其行使程序的一套規(guī)定和制度；二是關(guān)于人民代表大會與公民、與其他國家機關(guān)相互關(guān)系的一套規(guī)定和制度。從這兩方面內(nèi)容出發(fā)，可以對人民代表大會制度在依憲治國中的定位作以下分析。

第一，人民代表大會制度是我國的根本政治制度。其要義有三：(1)人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，其他國家機構(gòu)都由人民代表大會產(chǎn)生并受其監(jiān)督。(2)人民代表大會制度是人民當家作主的根本保證，國家重大政治決策必須提交全國人民代表大會討論和審議表決。(3)人民代表大會制度是國家制度的基石，我國的基本政治制度和經(jīng)濟文化制度等，都是由全國人民代表大會通過立法創(chuàng)制的。

第二，人民代表大會制度是我國政權(quán)組織形式。依憲治國要求各項國家權(quán)力都依據(jù)《憲法》運行，承擔(dān)相應(yīng)的憲法法律責(zé)任。依憲治國需要通過人民代表大會制度確保國家權(quán)力依憲運行。

第三，人民代表大會制度是“三者統(tǒng)一”的載體。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國是我國民主政治的基本要素，堅持和完善這三大要素，實現(xiàn)三者的有機統(tǒng)一，對我國民主政治建設(shè)和政治體制改革具有決定性意義。明確三者統(tǒng)一于人民代表大會制度，就為我國社會主義民主政治建設(shè)、全面推進依法治國、堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)找到了制度載體，也確立了人民代表大會在依憲治國中的重要地位。

2.人民代表大會(包括其常務(wù)委員會)在依憲治國中的任務(wù)

依憲治國的重點是“治權(quán)”，即以憲法規(guī)范來規(guī)制國家機關(guān)的職權(quán)行為。因此，堅持依憲治國首先要明晰兩大問題：一是國家機關(guān)的職權(quán)來源；二是憲法規(guī)范的明確意旨。從這兩大要求出發(fā)，可以將人民代表大會在依憲治國中的任務(wù)概括為以下三點。

第一，構(gòu)建法制體系。在國家法治體系中，立法居于主導(dǎo)地位。從依憲治國的角度看，人民代表大會有三大立法任務(wù)：(1)全國人民代表大會完善憲法監(jiān)督制度。良法是善治的前提，而“判斷一部法律是否良好，關(guān)鍵要看其是否與憲法規(guī)定相一致，是否以憲法為依據(jù)”，因此，依憲治國必須完善憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。(2)各級人民代表大會推進科學(xué)立法和民主立法。法律既是一種行為規(guī)范，又是一種價值載體。立法承載的價值，決定了法治體系的價值取向。這就要求各級人民代表大會進一步完善立法機制，拓寬公民有序參與立法的途徑，完善立法程序和立法技術(shù)。(3)全國人民代表大會加強立法規(guī)劃。全國人民代表大會立法是對《憲法》條文的具體化，是解決依憲治國的具體制度設(shè)計問題的重要方式，這要求其加強立法規(guī)劃工作，根據(jù)改革和發(fā)展的需要，區(qū)分不同情況，做到立改廢釋并舉。

第二，建設(shè)法治政府。規(guī)制政府權(quán)力、建設(shè)法治政府，對于依憲治國意義重大，因為法的規(guī)定如果不能在社會活動和社會關(guān)系中得到遵守和執(zhí)行，那它就什么都不是。為此，人民代表大會要完成三大任務(wù)：(1)全國人民代表大會積極行使國家立法權(quán)和法律解釋權(quán)，從立法層面明確行政立法權(quán)的邊界；積極行使備案審查權(quán)，依法糾正行政機關(guān)越權(quán)立法。(2)各級人民代表大會積極履行監(jiān)督職責(zé)，加強對政府執(zhí)行法律法規(guī)情況的監(jiān)督檢查，并結(jié)合問責(zé)機制如質(zhì)詢、罷免等機制，監(jiān)督行政權(quán)依法行使，確保法律得以實施。(3)各級人民代表大會加大對行政機關(guān)行使重大事項決策權(quán)的監(jiān)督審查力度，確保每一項重大決策都符合人民利益。

第三，保障司法公正。人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)有監(jiān)督司法權(quán)運行的職責(zé)，但不能干預(yù)司法權(quán)的正常運行，這是其行使司法監(jiān)督權(quán)的一個限度。為了保障司法公正，人民代表大會應(yīng)當完成三大任務(wù)：(1)全國人民代表大會修改有關(guān)法律，優(yōu)化司法職權(quán)配置。司法職權(quán)配置不僅涉及國家司法權(quán)力的再分配，而且關(guān)涉各級司法機關(guān)的職權(quán)調(diào)整，這屬于憲法保留和法律保留事項，需要全國人民代表大會對《憲法》中的司法條款和人民法院組織法、人民檢察院組織法進行修改。(2)各級人民代表大會改革監(jiān)督方式，推進嚴格司法。人民代表大會監(jiān)督司法的方式有聽取和審議專項工作報告、詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等，但在實踐中，人民代表大會的司法監(jiān)督效果并不盡如人意。人民代表大會應(yīng)當積極探索有效的監(jiān)督方式，適時將經(jīng)實踐證明行之有效的監(jiān)督方式納入立法。(3)全國人民代表大會常務(wù)委員會積極履行立法解釋職能。根據(jù)我國《憲法》，具體法律條款的解釋一般由司法機關(guān)在具體案件處理中作出，但司法機關(guān)沒有抽象的司法解釋權(quán)，若涉及法律條文的一般性解釋，應(yīng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會行使立法解釋權(quán)。

三、依憲治國對堅持和完善人民代表大會制度的新要求

依憲治國對人民代表大會制度提出了新的任務(wù)，應(yīng)從以下三個方面對該制度予以堅持和完善。

1.完善黨對人民代表大會制度的領(lǐng)導(dǎo)方式

黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家的最根本保證，加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)，也是依憲治國的根本保證。加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)，要求黨善于以人民代表大會制度為載體進行領(lǐng)導(dǎo)，具體要做好以下三個方面的工作。

第一，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。黨的主張只有通過法定程序，才能夠成為國家意志，才能夠形成法律而具有普遍的約束力和執(zhí)行力。因此，黨應(yīng)當善于并充分運用人民代表大會制度，適時將黨的重大決策和主張轉(zhuǎn)變?yōu)閲曳?。需要注意三點：(1)黨的主張及其載體即黨的文件不能凌駕于憲法和法律之上，而應(yīng)當滲透于憲法和法律之中。(2)正因為黨的主張和意志融會于憲法和法律之中，所以堅持憲法和法律至上本質(zhì)上也是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。(3)一旦黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵静⑿纬煞?，為了確保黨的主張能夠得到貫徹實施，就必須保障法律得到貫徹實施。

第二，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。黨組織推薦的人選只有通過法定程序，才能成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，才能成為國家公務(wù)人員而具備行使國家公權(quán)力的資格。因此，黨應(yīng)當嚴格按照國家權(quán)力機關(guān)規(guī)定的人事任免程序(法定程序)，使其推薦的人選依法成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。對此，需要注意三點：(1)國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的任免權(quán)歸人民代表大會，黨組織僅享有人選推薦權(quán)。(2)國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的任免必須遵循法定程序，違背法定程序的任免當屬無效。(3)為確保黨組織推薦的人選能夠勝任國家政權(quán)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的職責(zé)，人民代表大會應(yīng)當恪盡對候選人的審查職責(zé)。為此，有必要完善人民代表大會的人事任免程序，將黨組織的推薦權(quán)與人民代表大會的任免權(quán)有機結(jié)合。

第三，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當在國家政權(quán)之中，而不是在國家政權(quán)之上或者之外。據(jù)此，可以得出三個基本命題：(1)國家政權(quán)機關(guān)是黨治國理政的場域，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能游離于國家政權(quán)機關(guān)之外。(2)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)當融于國家政權(quán)之中。(3)為了確保黨對國家和社會領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的實現(xiàn)，黨必須尊重國家政權(quán)機關(guān)依法履行職權(quán)，各政權(quán)機關(guān)也必須恪盡職守、各負其責(zé)。為此，必須理順黨、政府與人民代表大會之間的關(guān)系，強化政府履職能力和人民代表大會的監(jiān)督能力。

2.提升人民代表大會履職的法治化水平

保障人民代表大會能夠切實履行職權(quán)，是落實依憲治國的關(guān)鍵。

第一，強化立法權(quán)，確保人民代表大會履行立法主體職責(zé)。人民代表大會立法職權(quán)的行使情況，在很大程度上決定了法治建設(shè)的優(yōu)良狀況。當前，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會要加強重點領(lǐng)域的立法，制定反恐怖主義法、境外非政府組織管理法、網(wǎng)絡(luò)安全法等；修改選舉法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民代表大會代表法、行政復(fù)議法等；推進反腐敗立法，研究修訂行政監(jiān)察法。為了促進人民代表大會積極行使合法性審查職權(quán)，可以考慮在全國人民代表大會下設(shè)立與全國人民代表大會常務(wù)委員會地位平行的憲法委員會，專門對法律進行合法性審查；在省一級設(shè)立憲法委員會的派出機構(gòu)，專門審查省以下地方性法規(guī)、規(guī)章的合法性問題。為了推進民主立法和科學(xué)立法，提高立法質(zhì)量，全國人民代表大會有必要從立法項目征集和論證、社會團體參與立法、法律草案征求意見等方面作出總體部署和安排。

第二，嚴格任免權(quán)，理順人民代表大會任免與黨管干部的關(guān)系。具體而言：(1)在認識上，要明確人民代表大會任免不是否定黨管干部。落實人民代表大會的任免權(quán)，要既強調(diào)理順人民代表大會的任免權(quán)與黨對干部的管理權(quán)之間的關(guān)系，又強調(diào)人民代表大會的任免權(quán)不僅是一項程序性權(quán)力，還是一項實體性權(quán)力，要予以尊重和落實。(2)在方法上，執(zhí)政黨對國家機關(guān)重要部門任職人員享有提名權(quán)和推薦權(quán)，人民代表大會享有任命權(quán)和罷免權(quán)，這就要求改革執(zhí)政黨等額推薦候選人的方式。(3)在立法上，要構(gòu)建人民代表大會任免制度，將執(zhí)政黨的提名權(quán)和推薦權(quán)納入法治軌道。在我國現(xiàn)行法律體系中，人民代表大會任免權(quán)的法律依據(jù)主要是《憲法》、組織法、監(jiān)督法中的有關(guān)條款，以及各地方出臺的人民代表大會常務(wù)委員會人事任免辦法。我國還沒有專門的、統(tǒng)一的、國家層面的立法，對人民代表大會的任免權(quán)進行規(guī)范。因此，應(yīng)及時出臺人民代表大會及其常務(wù)委員會人事任免法，從立法上保障人民代表大會的任免權(quán)落到實處。

第三，落實決定權(quán)，構(gòu)建規(guī)范人民代表大會重大事項決定權(quán)、黨的決策權(quán)、政府重大決策權(quán)運行的體系。我國《憲法》和政府組織法規(guī)定了執(zhí)政黨、人民代表大會和政府三者享有的重大事項決定權(quán)，基于此，構(gòu)建相應(yīng)的規(guī)范體系甚為必要。(1)當前最為緊迫的，是落實人民代表大會重大事項決定權(quán)，使其重點加強對政府財政預(yù)算的審議，以監(jiān)督公共財政使用情況，避免政績工程。(2)要整合現(xiàn)有規(guī)范，細化人民代表大會行使決定權(quán)的程序、形式和效力；建立審議辯論制度，明確區(qū)分人民代表大會對重大事項作出的“決定”和“建議”，其中“決定”具有強制效力，政府必須執(zhí)行。(3)出臺各級人民代表大會常務(wù)委員會討論決定重大事項法，明確人民代表大會與黨、政府各自決定權(quán)的范圍和具體的監(jiān)督、制裁機制，并使之與《立法法》和《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱《監(jiān)督法》)的有關(guān)規(guī)定相協(xié)調(diào)、配套。

第四，落實監(jiān)督權(quán)，完善《監(jiān)督法》。(1)細化監(jiān)督事項。《監(jiān)督法》規(guī)定了人民代表大會常務(wù)委員會對“一府兩院”的監(jiān)督方式，但沒有規(guī)定具體監(jiān)督事項。對此，建議在《監(jiān)督法》中明確人民代表大會對政府重大行政決策的監(jiān)督程序、方式和效力，以避免人民代表大會扮演政府決策程序合法化背書者的角色。(2)明確監(jiān)督責(zé)任。追究被監(jiān)督主體的責(zé)任，是保證監(jiān)督有效性和權(quán)威性的重要手段?！侗O(jiān)督法》中責(zé)任條款的缺失，降低了其應(yīng)有的適用力和強制力。為了保障各級人民代表大會常務(wù)委員會有效行使監(jiān)督權(quán)，必須在立法層面建立健全監(jiān)督責(zé)任追究機制。(3)健全監(jiān)督保障。監(jiān)督權(quán)是一項集體權(quán)，其行使需要符合一定人數(shù)要求的人民代表大會常務(wù)委員會組成人員聯(lián)名提出動議。為了避免監(jiān)督權(quán)陷入僅停留在紙面上的尷尬境地，必須完善人民代表大會代表(包括人民代表大會常務(wù)委員會委員)履職保障機制，保障他們依法充分履職。

3.完善人民代表大會實施憲法的機制

依憲治國的本質(zhì)內(nèi)涵是憲法之治，憲法之治的核心是實施憲法。根據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會是監(jiān)督憲法實施的主體，全國人民代表大會常務(wù)委員會享有解釋憲法的權(quán)利，即釋憲權(quán)。為了確保和推進憲法實施，必須完善憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序和實施機制。

第一，進一步完善備案審查制度。憲法實施包括兩個大的方面：一是國家權(quán)力依據(jù)《憲法》予以配置和運行；二是公民權(quán)利依據(jù)《憲法》予以保障和實現(xiàn)。在立法上，要細化和落實《憲法》中公民基本權(quán)利條款的法律，使得《憲法》確認的公民基本權(quán)利能全面實現(xiàn)。在監(jiān)督上，需要加強備案審查制度建設(shè)，如建立備案審查聯(lián)動工作機制，完善備案審查工作程序制度，建立健全地方性法規(guī)常規(guī)清理機制等。

第二，制定憲法解釋程序法。我國《憲法》僅規(guī)定了釋憲權(quán)的主體，沒有規(guī)定憲法解釋的具體程序(實際上，該程序也不宜在《憲法》中予以規(guī)定)。為了保障和規(guī)范釋憲權(quán)有效運行，需要盡快制定憲法解釋程序法。全國人民代表大會常務(wù)委員會2015年立法工作計劃中明確提出，要研究健全憲法解釋程序機制，這有助于啟動憲法解釋程序并規(guī)范憲法解釋行為，從而推進憲法適用。

第三，優(yōu)化憲法實施方式。根據(jù)我國《憲法》和法律的有關(guān)規(guī)定，人民代表大會實施憲法的方式有三種：一是立法方式，即通過立法將《憲法》的原則、精神和抽象的憲法規(guī)范具體化，并監(jiān)督檢查具體法律的實施情況；二是備案審查方式，即通過對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、司法解釋等的備案審查，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件；三是憲法解釋方式，即結(jié)合具體憲法問題或事實問題，以決議、決定的形式對《憲法》整體或《憲法》條文進行解釋和說明。上述三種方式中，立法方式是間接實施憲法，即通過實施具體法律而實施憲法；備案審查方式和憲法解釋方式，則是直接適用憲法。實踐中，人民代表大會以直接適用憲法的方式實施憲法的情況并不多見，尤其是以憲法解釋方式適用憲法的情況更少。筆者認為，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會要加強以直接適用方式(以憲法解釋為核心)常態(tài)化實施憲法，這是《憲法》規(guī)定的職責(zé)，也是落實依憲治國的必然要求。

四、結(jié)語

依憲治國，關(guān)鍵是要將國家權(quán)力關(guān)進憲法制度的籠子里。人民代表大會是我國《憲法》的守護者，監(jiān)督并保障《憲法》得到實施是其法定職責(zé)。人民代表大會制度既是國家獲得人民授權(quán)的制度渠道，也是國家權(quán)力接受人民監(jiān)督、向人民負責(zé)的制度平臺。堅持人民代表大會制度，既是依憲治國的基本原則，又是依憲治國的根本途徑。唯有堅持和完善人民代表大會制度，促進人民代表大會更好地履行職責(zé)，依憲治國戰(zhàn)略才能從“藍圖”走向“現(xiàn)實”。

注釋

①參見周葉中：《憲法學(xué)》，法律出版社，1998年，第40頁。②參見何華輝：《何華輝文集》，武漢大學(xué)出版社，2006年，第8頁。③參見劉茂林：《香港基本法是憲法性法律》，《法學(xué)家》2007年第3期。④蔣碧昆：《憲法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，1994年，第37頁。⑤我國《憲法》沒有明文規(guī)定國家主席是國家元首，但有學(xué)者認為，“主席即元首，雖在我國憲法里沒有文字表現(xiàn)，但這一點存在于實際生活之中，是我國的一個為公眾接受的憲法慣例”(許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社，2005年，第516頁)，筆者贊同這一觀點。⑥參見張義清：《憲法慣例的理性思考》，《社會主義研究》2012年第4期。⑦立法是對憲法的具體化，因此，在一定意義上，依法治理也就是依憲治理，依據(jù)憲法制定并執(zhí)行具體的法律法規(guī)，也就是依據(jù)并執(zhí)行憲法。⑧本文重點分析中央國家機關(guān)權(quán)力行為中的治國行為，地方國家機關(guān)的職權(quán)種類與中央國家機關(guān)相同，僅職權(quán)范圍不同，故不再贅述。⑨蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社，2003年，第25、26頁。⑩莫紀宏先生也認為，堅持依憲治國的理念，首先是要堅持和完善我國《憲法》規(guī)定的人民代表大會制度的各項原則。參見莫紀宏：《堅持依法治國首先要堅持依憲治國》，《群言》2014年第11期。參見鄧純東：《根本方針：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一》，《求是》2014年第19期。參見信春鷹：《深入推進科學(xué)立法民主立法》，《光明日報》2014年10月31日。韓大元：《關(guān)于提高立法質(zhì)量的憲法學(xué)思考》，《河南社會科學(xué)》2010年第5期。葛洪義：《目的與方法：法律價值研究評析》，《法律科學(xué)》1992年第2期。參見郭道暉：《完善我國人民代表大會制度的幾個問題》，《遼寧大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2014年第3期。參見湯維建：《論人民代表大會監(jiān)督司法的價值及其重點轉(zhuǎn)向》，《政治與法律》2013年第5期。參見江國華：《論依憲執(zhí)政的五重意味》，《江漢論壇》2015年第3期。鄭廣永：《人民代表大會公信力哪里來？源自“四項權(quán)力”落實到位》，《檢察日報》2014年7月14日。我國《憲法》規(guī)定的人民代表大會“四大職權(quán)”中，立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)已分別有《立法法》和《監(jiān)督法》予以規(guī)范和保證，而重大事項決定權(quán)缺乏專門立法保障。參見胡錦光、王叢虎：《論我國憲法解釋的實踐》，《法商研究》2000年第2期。

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