李劍泉，田 康，陳紹志

（中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所，北京 100091）

英國林業(yè)事權(quán)與支出責(zé)任劃分特點(diǎn)及啟示

李劍泉，田 康，陳紹志*

（中國林業(yè)科學(xué)研究院林業(yè)科技信息研究所，北京 100091）

介紹了英國的國家結(jié)構(gòu)與財(cái)政體制，分析歸納了英國的林業(yè)管理體制、事權(quán)劃分狀況與支出責(zé)任事項(xiàng)，總結(jié)提出了重點(diǎn)明確政府部門林業(yè)職能定位、合理劃分政府部門林業(yè)權(quán)責(zé)范圍、更加強(qiáng)化政府部門林業(yè)事權(quán)獨(dú)立 3點(diǎn)主要經(jīng)驗(yàn)和啟示。

林業(yè)事權(quán)；支出責(zé)任；啟示；借鑒；英國

事權(quán)與支出責(zé)任是政府行使職能的兩個(gè)于自身地位和職責(zé)所享有的提供公共品、管理公共事務(wù)的權(quán)力；后者指某一級政府為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而必須承擔(dān)的財(cái)政開支[1]。簡言之，就是政府享有的權(quán)力和應(yīng)盡的義務(wù)。在明確政府與市場之間職能區(qū)分的同時(shí)，根據(jù)國情和林情具體劃分各級政府部門的林業(yè)事權(quán)與支出責(zé)任，對于政府統(tǒng)籌林業(yè)發(fā)展、強(qiáng)化公共服務(wù)十分重要和必要。作為最早實(shí)行君主立憲制并步入現(xiàn)代文明的國家，英國各級政府部門的林業(yè)事權(quán)與支出責(zé)任劃分，既尊重歷史繼承了傳統(tǒng)規(guī)則及做法，也與時(shí)俱進(jìn)迎合了現(xiàn)實(shí)情況及需求，這為林業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展提供了組織基礎(chǔ)和制度保障，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

1 國家結(jié)構(gòu)與財(cái)政體制

英國的國家結(jié)構(gòu)形式比較復(fù)雜，財(cái)政管理體制十分完善。

1.1 國家結(jié)構(gòu)形式

英國是君主立憲單一制國家[2]，現(xiàn)任女王伊麗莎白二世是名義上的國家元首，形式上有權(quán)任免首相、各部大臣、高級法官、軍官、各屬地的總督、外交官、主教及英國圣公會的高級神職人員等，并有召集、停止和解散議會，批準(zhǔn)法律，宣戰(zhàn)媾和等權(quán)力，但實(shí)權(quán)在內(nèi)閣[3]。

1.1.1 政治體制 英國中央政府實(shí)行內(nèi)閣制，由君主任命在議會中占多數(shù)席位的政黨領(lǐng)袖出任首相并組閣，向議會負(fù)責(zé)。首相領(lǐng)導(dǎo)政府的運(yùn)行，對所有的政府政策和決議負(fù)責(zé)，并從下議院和上議院選任各部門長官，協(xié)助自己開展工作。目前，英國共有46個(gè)內(nèi)閣部門，23個(gè)非內(nèi)閣部門，共同負(fù)責(zé)政府政策與決議的具體實(shí)施[4]。在事權(quán)劃分方面，中央政府控制著外交、國防、總體經(jīng)濟(jì)和貨幣政策、就業(yè)政策以及社會保障等領(lǐng)域的權(quán)力；英格蘭的郡、區(qū)政府，蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的各級政府主要負(fù)責(zé)地方事務(wù)[3]。

1.1.2 行政區(qū)劃 英國行政區(qū)劃復(fù)雜，層次多，且不統(tǒng)一。作為主權(quán)國家，主要由英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭組成，每個(gè)部分皆有自己的行政區(qū)劃體系；其中，英格蘭分為9個(gè)大區(qū)，蘇格蘭分為32個(gè)議會區(qū)，威爾士分為22個(gè)單一管理區(qū)，北愛爾蘭包含26個(gè)區(qū)；此外，還包括皇家屬地和主權(quán)歸英國但不屬聯(lián)合王國建制的14塊海外領(lǐng)土[5]。行政級別總體分為中央、地區(qū)、郡、自治市（區(qū)）和民政教區(qū)等層次；實(shí)際只有中央、地區(qū)（英格蘭除外）、郡和自治市（區(qū)）有政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行，其他虛級化層次一般由民間法人機(jī)構(gòu)代為運(yùn)行。

1.2 財(cái)政管理體制

英國財(cái)政管理職能主要集中于中央政府，包括資源配置、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和提供涉及國家全局性利益的公共勞務(wù)，具體負(fù)責(zé)教育、空間開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、海洋開發(fā)、尖端科技、衛(wèi)生保健、社會保險(xiǎn)、全國性的交通運(yùn)輸、通訊和能源發(fā)展等領(lǐng)域的資金保障。地方政府雖對某些事項(xiàng)有一定裁決權(quán)，但總體上服從和接受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)管控制[2]。

1.2.1 管理機(jī)構(gòu) 英國財(cái)政部負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行公共財(cái)政和經(jīng)濟(jì)政策，屬政府內(nèi)閣部門，最早產(chǎn)生于宮廷內(nèi)部，主要管理和維持國王的財(cái)富。目前財(cái)政部內(nèi)設(shè)政府商務(wù)辦公室、國家儲蓄和投資署、皇家鑄幣廠、國債管理辦公室、海關(guān)總署等機(jī)構(gòu)[6]，負(fù)責(zé)維持公共開支的控制、設(shè)定國家經(jīng)濟(jì)與金融政策方向并確保執(zhí)行、監(jiān)管政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的交付、確保強(qiáng)勁與可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長并最終決定貨幣發(fā)行與利率調(diào)整[7]，并于每年4月1日開始新的財(cái)政年度[3]。

1.2.2 政府稅收 英國實(shí)行分稅制，不設(shè)共享稅，中央與地方收入按稅種分別由所屬稅收機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收[2]。中央稅包括個(gè)人所得稅、公司所得稅、社會保險(xiǎn)稅、增值稅、資本利得稅、石油稅、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅、土地開發(fā)稅、國內(nèi)消費(fèi)稅、遺產(chǎn)稅和關(guān)稅等，其中個(gè)人所得稅、社會保險(xiǎn)稅、增值稅和公司所得稅比較重要；地方稅主要包括市政稅和營業(yè)稅兩種[8]。

1.2.3 支出體制 英國設(shè)置了一套比較完善的政府支出制度。一是社會保障高度集權(quán)。由中央政府制定全國性的社會保障政策，具體事務(wù)由中央政府在各地的派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)，所需一切經(jīng)費(fèi)視同政府經(jīng)常性支出，在中央政府公共預(yù)算中統(tǒng)一安排；地方政府根據(jù)自身財(cái)力大小，提供一些補(bǔ)充性和地方性的社會服務(wù)[8]。

二是政府投資突顯重點(diǎn)。英國各級政府投資側(cè)重不同，中央政府投資主要集中在經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目和社會基礎(chǔ)設(shè)施方面，包括能源、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、就業(yè)、出口鼓勵、環(huán)保、給私人部門補(bǔ)助支出等領(lǐng)域；地方政府投資主要用于教育、交通、醫(yī)療、保健和住房等。

三是項(xiàng)目管理制度嚴(yán)格。英國對政府投資項(xiàng)目采取高度集中的管理方式并實(shí)行責(zé)任追究制度。首先，投資項(xiàng)目計(jì)劃制定與決策均由首相辦公室直屬的“公共服務(wù)提供專署”負(fù)責(zé)指導(dǎo)與監(jiān)督。其次，針對不同性質(zhì)和規(guī)模的投資項(xiàng)目，設(shè)置了嚴(yán)格程度不同的審批程序，投資規(guī)?；蛏鐣绊懘蟮捻?xiàng)目需國會批準(zhǔn)，一般地方投資項(xiàng)目由當(dāng)?shù)刈h會審批。再次，政府投資項(xiàng)目確定后，項(xiàng)目主管部門與政府商務(wù)辦公室及下屬機(jī)構(gòu)共同組織有效投標(biāo)，根據(jù)成本估價(jià)確定中標(biāo)者。目前，英國服務(wù)性項(xiàng)目投資超過10萬英鎊、工程項(xiàng)目投資超過100萬英鎊，必須在歐盟委員會面向歐盟各成員國實(shí)行公開招標(biāo)。最后，財(cái)政部設(shè)有專門的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)環(huán)境交通區(qū)域部負(fù)責(zé)對政府投資項(xiàng)目的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)管[2]。

1.2.4 轉(zhuǎn)移支付 英國各區(qū)域間發(fā)展不協(xié)調(diào)，部分地方政府由于收支不平衡而對中央政府轉(zhuǎn)移支付的依賴程度較高。作為實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政收支的橫向和縱向均衡目標(biāo)的工具，轉(zhuǎn)移支付既有利于中央對地方財(cái)政收支實(shí)行統(tǒng)一管理，保證中央政府的集權(quán)，又能確保各地在基本公共服務(wù)能力方面相對一致。

目前，中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付的方式有公式化、特定公式和專項(xiàng)撥款三種，其中公式化撥款通過年度預(yù)算程序進(jìn)行分配，是中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付的主要形式，不限定資金用途，受助地方政府可根據(jù)自身需要靈活使用；特定公式和專項(xiàng)撥款通過特別程序進(jìn)行分配，主要解決公式化撥款無法兼顧的城市公共設(shè)施、社會治安和環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)項(xiàng)目的撥款問題。

政府間轉(zhuǎn)移支付金額的確定方法是，按照各地方、郡、自治市（區(qū)）等各級政府承擔(dān)的事權(quán)范圍和大小計(jì)算所需資金。在處理政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，要求由中介機(jī)構(gòu)起協(xié)調(diào)和分配作用，避免上下級政府直接打交道。中央和地區(qū)之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由環(huán)境部協(xié)調(diào)，地區(qū)和郡、區(qū)之間由地方當(dāng)局協(xié)會協(xié)調(diào)[8]。

2 林業(yè)管理與事權(quán)劃分

英國正處政府權(quán)力下放的過渡期，林業(yè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與事權(quán)劃分比較復(fù)雜。

2.1 林業(yè)管理體制

英國林業(yè)管理依法行政、組織機(jī)構(gòu)較多、職責(zé)部門分工協(xié)作。

2.1.1 組織機(jī)構(gòu) 英國下議院所屬的環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)委員會是國家林業(yè)管理的最高權(quán)力機(jī)關(guān)（圖1），受權(quán)調(diào)查環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部及其35個(gè)支撐公共機(jī)構(gòu)的開支、行政管理與政策執(zhí)行情況[9~10]。

2.1.2 部門職責(zé) 環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部是政府林業(yè)主管部門，下轄不列顛林業(yè)委員會與國家森林公司等支撐機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行環(huán)境、食品和農(nóng)村法規(guī)及政策，實(shí)際上只在英格蘭直接開展工作，在威爾士、蘇格蘭與北愛爾蘭通過與大區(qū)政府的權(quán)力下放機(jī)構(gòu)協(xié)作間接履行職能[10~11]。

英國負(fù)責(zé)林業(yè)管理具體工作的政府機(jī)構(gòu)有英格蘭林業(yè)委員會、蘇格蘭林業(yè)委員會、威爾士自然資源部與北愛爾蘭林務(wù)局，它們在各自轄區(qū)內(nèi)制定與實(shí)施林業(yè)相關(guān)政策與法規(guī)，以實(shí)現(xiàn)森林資源增長與環(huán)境保護(hù)目的[12~14]。其中，不列顛林業(yè)委員會是最主要的林業(yè)管理政府部門，于1919年成立，下轄英格蘭林業(yè)委員會與蘇格蘭林業(yè)委員會和英國林業(yè)研究所；英格蘭與蘇格蘭林業(yè)委員會分別在轄區(qū)內(nèi)設(shè)地區(qū)林業(yè)管理局與地方林業(yè)局及森林企業(yè)，具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，分別向環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部部長和蘇格蘭政府首長匯報(bào)工作及提供政策建議[15]。

威爾士自然資源部是政府權(quán)力下放的直接產(chǎn)物，于2013年成立[12]，由原先的威爾士林業(yè)委員會、威爾士鄉(xiāng)村旅游局與威爾士環(huán)境局三者組成，并接納了部分威爾士政府的職能。目前，它是威爾士政府資助設(shè)立的最大公共機(jī)構(gòu)，擁有職工2000多人，管理著威爾士7%的土地面積，每年獲得了1.77億英鎊的政府財(cái)政預(yù)算；其職責(zé)范圍包括環(huán)境保護(hù)、自然資源可持續(xù)利用等政策咨詢、戶外休閑活動的提供以及自然災(zāi)害預(yù)警與救援等[13]。

北愛爾蘭林務(wù)局是農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展部的下屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體的林業(yè)經(jīng)營管理工作，旨在促進(jìn)該地區(qū)森林多功能利用的可持續(xù)性管理及農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)與改善[14]。

2.2 林業(yè)事權(quán)劃分

英國林業(yè)管理相對集中于政府林業(yè)機(jī)構(gòu)，林業(yè)事權(quán)劃分比較復(fù)雜。

2.2.1 中央政府事權(quán) 英國中央政府通過立法、行政手段批準(zhǔn)林業(yè)事權(quán)執(zhí)行部門的成立，1967年英國議會通過《英國林業(yè)法》確定設(shè)立了不列顛林業(yè)委員會[16]。政府林業(yè)管理部門通過制定一系列規(guī)章制度具體執(zhí)行某一大區(qū)的林業(yè)相關(guān)事權(quán)。目前，完全隸屬于英國中央政府林業(yè)管理部門的林業(yè)事權(quán)機(jī)構(gòu)僅有不列顛林業(yè)委員會下屬的英格蘭林業(yè)委員會，具體負(fù)責(zé)經(jīng)營管理英格蘭地區(qū)的公有林地資源，為游客提供休閑娛樂場所以及通過一系列措施指導(dǎo)與監(jiān)督私有林所有者的經(jīng)營管理活動[12]；它所執(zhí)行的部分林業(yè)事權(quán)具體內(nèi)容和要求[17]如表1。

表1 英國中央政府林業(yè)事權(quán)Table 1 The forestry powers of the central government in the UK

2.2.2 地方政府事權(quán) 英國地方政府林業(yè)事權(quán)通過專門的林業(yè)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)，它們分別是蘇格蘭林業(yè)委員會、威爾士自然資源部與北愛爾蘭林務(wù)局。其中，蘇格蘭林業(yè)委員會是不列顛林業(yè)委員會的下屬機(jī)構(gòu)，主要在蘇格蘭地區(qū)執(zhí)行采伐許可、環(huán)境影響評估及鄉(xiāng)村與路權(quán)法案等林業(yè)事權(quán)；威爾士自然資源部的林業(yè)事權(quán)傾向于以環(huán)境保護(hù)方面的制度形式體現(xiàn)，在轄區(qū)內(nèi)監(jiān)管有害化學(xué)物質(zhì)的使用和處理與保護(hù)歐盟及英國保護(hù)物種[18~19]；北愛爾蘭林務(wù)局在本地區(qū)負(fù)責(zé)制定與執(zhí)行樹木采伐、環(huán)境影響評估、樹木與森林健康監(jiān)控等規(guī)章制度，兼管森林景觀設(shè)計(jì)和林地生物多樣性保護(hù)等[20]。威爾士和北愛爾蘭地方政府機(jī)構(gòu)林業(yè)事權(quán)的具體內(nèi)容與要求如表2所示。

表2 威爾士與北愛爾蘭政府相關(guān)林業(yè)事權(quán)Table 2 The forestry powers of Wales and the Northern Ireland governments

2.3 支出責(zé)任劃分

英國林業(yè)財(cái)政所需資金來源多樣，既有中央政府撥付，也有地方政府資助，還有林業(yè)機(jī)構(gòu)通過自身經(jīng)營活動獲取的。不列顛林業(yè)委員會、威爾士自然資源部和北愛爾蘭林務(wù)局利用財(cái)政資金來支付日常運(yùn)作所需費(fèi)用、建造游客休閑娛樂所需基礎(chǔ)設(shè)施以及發(fā)放各種林業(yè)補(bǔ)助金。

2.3.1 中央財(cái)政支出 作為唯一向中央政府部門匯報(bào)工作的林業(yè)經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，英格蘭林業(yè)委員會的財(cái)政資金主要由上級主管部門環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部通過財(cái)政年度預(yù)算撥付；同時(shí)，林業(yè)委員會也可通過出售木材、為旅客提供休閑娛樂場所及服務(wù)來獲取部分資金。2012-2013財(cái)政年度，英格蘭林業(yè)委員會通過出售木材和提供休閑服務(wù)獲得了0.57億英鎊收益，其中出售木材0.31億英鎊，占英格蘭地區(qū)公有林總投入的43.44%[21]。

英格蘭林業(yè)委員會主要有3大項(xiàng)支出：一是履行林地經(jīng)營管理職能、運(yùn)作機(jī)構(gòu)自身及執(zhí)行相關(guān)林業(yè)政策法規(guī)等管理活動所需費(fèi)用，二是建造和維護(hù)旅游娛樂基礎(chǔ)設(shè)施與景點(diǎn)的開支，三是發(fā)放林業(yè)補(bǔ)助金與贊助合作機(jī)構(gòu)的支出，2012-2013財(cái)政年度，這3項(xiàng)費(fèi)用分別為0.36、0.38和0.36億英鎊[21]。

由來已久的林業(yè)補(bǔ)助金發(fā)放是一項(xiàng)純粹支出，對林業(yè)財(cái)政的壓力最大，但也對英國林業(yè)發(fā)展起到了極大的推動作用。早在1945年和1947年英國就先后通過兩個(gè)法案，規(guī)定了對私有土地專用于造林的兩種補(bǔ)助方法，之后多次提出新的補(bǔ)助方案并不斷提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)[22]，2008年將社區(qū)闊葉林補(bǔ)助提高至1800英鎊每公頃（蘇格蘭現(xiàn)暫停執(zhí)行）。此外，英格蘭林業(yè)委員會執(zhí)行的補(bǔ)助計(jì)劃還有柴薪林補(bǔ)助、林地改善補(bǔ)助、林地規(guī)劃補(bǔ)助、林地評估補(bǔ)助和林地更新補(bǔ)助等5種[23~24]，2012-2013財(cái)政年度英格蘭林業(yè)委員會代表環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部在英格蘭地區(qū)發(fā)放的各項(xiàng)補(bǔ)助金總計(jì)達(dá)0.33億英鎊[21]。

2.3.2 地方財(cái)政支出 蘇格蘭林業(yè)委員會由議會資助，并同當(dāng)?shù)卣献鱽韺?shí)現(xiàn)蘇格蘭林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略[25]。同樣，蘇格蘭林業(yè)委員會也能夠從自身的經(jīng)營管理活動中獲得收益，支出也可分為3大類，2012-2013財(cái)政年度具體的開支與收益詳細(xì)情況[21]如表3所示。

威爾士自然資源部由威爾士政府贊助成立，除接受威爾士政府財(cái)政撥款外，還通過出售木材、審批捕魚許可證、與其他組織合作申報(bào)各種項(xiàng)目基金來獲取部分資金[13]。在林業(yè)方面，其支出范圍同原威爾士林業(yè)委員會差不多，但因成立時(shí)間較短，新的林業(yè)補(bǔ)助計(jì)劃還未提出和執(zhí)行。

表3 蘇格蘭林業(yè)委員會2012-2013財(cái)政年度支出與收益Table 3 The fiscal expenditure and revenue of the ForestryCommission of Scotland in 2012-2013億英鎊

北愛爾蘭林務(wù)局所需資金在上級機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展部的財(cái)政預(yù)算之中。2013-2014財(cái)政年度，林務(wù)局預(yù)算為2.23億英鎊，較前一年度少0.13億英鎊[26]。同樣作為林業(yè)管理部門，北愛爾蘭林務(wù)局的財(cái)政支出事項(xiàng)與林業(yè)委員會稍有差別，僅執(zhí)行的補(bǔ)助計(jì)劃略有不同；最近執(zhí)行的是私有林補(bǔ)助計(jì)劃，現(xiàn)已暫停接受申請[14]。

3 英國經(jīng)驗(yàn)與啟示借鑒

英國各級政府事權(quán)與支出責(zé)任劃分明確，并通過中間機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)提高地方政府履行支出責(zé)任的能力；在林業(yè)方面，英國充分發(fā)揮了政府部門的主導(dǎo)作用，在各地區(qū)設(shè)立了具有很強(qiáng)獨(dú)立性的事權(quán)機(jī)構(gòu)，其支出責(zé)任安排雖復(fù)雜但符合林業(yè)發(fā)展要求。學(xué)習(xí)和借鑒這些代表性做法與先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可促進(jìn)和提高我國現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展水平與經(jīng)營管理能力及效果。

3.1 重點(diǎn)明確政府部門林業(yè)職能定位

英國是私有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的國家，但在經(jīng)營生態(tài)公益林和提供林業(yè)公共產(chǎn)品與服務(wù)方面，各級政府林業(yè)部門的統(tǒng)籌及引導(dǎo)發(fā)揮了重要作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年不列顛林業(yè)委員會、威爾士自然資源部與北愛爾蘭林務(wù)局，既經(jīng)營和管理著占全國林地面積27.92%的公有林，還負(fù)責(zé)部分私有林的管理，并為經(jīng)營私有林的個(gè)人或企業(yè)提供技術(shù)咨詢與指導(dǎo)，同時(shí)，也通過制定規(guī)章、發(fā)放補(bǔ)助、批準(zhǔn)許可和提供建議來鼓勵私有林所有者造林或投資和參與林業(yè)發(fā)展。林業(yè)需要各級政府通過持續(xù)的財(cái)政投入與政策引導(dǎo)來不斷滿足人們對生態(tài)和旅游服務(wù)的多樣化需求，明確各級政府部門林業(yè)職能定位有助于從全國、全省或全縣層面規(guī)劃布局林業(yè)發(fā)展，兼顧環(huán)境保護(hù)、生態(tài)服務(wù)和木材與森林產(chǎn)品供給目標(biāo)。我國幅員面積廣闊，林業(yè)發(fā)展水平差距很大，各級政府應(yīng)根據(jù)地方林情進(jìn)一步明確林業(yè)部門的關(guān)鍵職能，兼顧林業(yè)的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益。特別是在西部生態(tài)脆弱地區(qū)，職能重點(diǎn)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)實(shí)施國家林業(yè)生態(tài)工程、加大地方政策扶持、引導(dǎo)外來資金投入?yún)^(qū)域林業(yè)發(fā)展。

3.2 合理劃分政府部門林業(yè)權(quán)責(zé)范圍

英國政府林業(yè)部門的事權(quán)與支出責(zé)任安排復(fù)雜。一方面，全國不存在統(tǒng)一的林業(yè)管理機(jī)構(gòu)，環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部名義上主管林業(yè)，但在蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭地區(qū)不直接從事林業(yè)經(jīng)營管理具體工作；另一方面，負(fù)責(zé)各地區(qū)林業(yè)事權(quán)執(zhí)行的機(jī)構(gòu)履行支出責(zé)任所需資金既有中央政府撥付的，也有地方政府資助的。這些安排符合英國的國情，促進(jìn)了各地區(qū)林業(yè)發(fā)展，基本滿足了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活改善的木材產(chǎn)品和生態(tài)旅游需求。我國的政治體制和國情林情同英國差異很大，需要更加合理地劃分各級政府部門林業(yè)事權(quán)和支出責(zé)任范圍。對于全國性林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)，受益主體與工作地區(qū)不一致，涉及范圍廣、所需資金大，只有通過國家財(cái)政投入來實(shí)現(xiàn)；對于退耕還林、人工造林、林木撫育補(bǔ)助金發(fā)放，可由國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付到各地方政府通過林業(yè)部門去完成。這樣才能既保證重點(diǎn)工程資金安全，又能調(diào)動各級地方林業(yè)部門的積極性，從而為實(shí)現(xiàn)國家生態(tài)建設(shè)目標(biāo)奠定制度基礎(chǔ)。

3.3 更加強(qiáng)化政府部門林業(yè)事權(quán)獨(dú)立

為了實(shí)現(xiàn)林業(yè)發(fā)展目標(biāo)，英國政府賦予了不列顛林業(yè)委員會、威爾士自然資源部和北愛爾蘭林務(wù)局3大機(jī)構(gòu)很大的林業(yè)事權(quán)獨(dú)立性，不受轄區(qū)地方政府領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)領(lǐng)轄區(qū)林業(yè)管理全部職能，僅負(fù)責(zé)向中央政府相關(guān)部門或地區(qū)級政府匯報(bào)工作?？ぜ壍胤秸辉O(shè)組織部門，僅有林務(wù)官員1 ~ 2人，主要負(fù)責(zé)私人造林、采伐申報(bào)和協(xié)調(diào)監(jiān)督。這種格局為英國森林資源恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)提供了組織基礎(chǔ)。我國部分省市區(qū)設(shè)立的國家林業(yè)局森林資源監(jiān)督專員辦事處雖獨(dú)立于地方政府，但在很多地方，毀林開礦、林區(qū)修路和伐林建廠等現(xiàn)象司空見慣，生態(tài)環(huán)境破壞十分嚴(yán)重。所以，需進(jìn)一步強(qiáng)化各級政府部門林業(yè)事權(quán)的獨(dú)立性，保證在執(zhí)行林業(yè)政策和法規(guī)時(shí)不受政府干擾；還需進(jìn)一步建立和完善相關(guān)機(jī)制來合理分配各級政府林業(yè)事權(quán)，在國家財(cái)政預(yù)算層面確保林業(yè)資金來源，從而保證獨(dú)立的林業(yè)事權(quán)與支出責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)森林資源監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。

因此，重點(diǎn)明確政府部門林業(yè)職能定位、合理劃分各級政府林業(yè)權(quán)責(zé)范圍、更加強(qiáng)化政府部門林業(yè)事權(quán)獨(dú)立，成為平衡各級政府部門林業(yè)事權(quán)與支出責(zé)任的重要措施，也是英國林業(yè)管理實(shí)踐中的主要經(jīng)驗(yàn)，值得我國參考。本文僅對英國財(cái)政體制、林業(yè)事權(quán)和支出責(zé)任考察做法，只從各級政府部門林業(yè)職能定位、權(quán)責(zé)范圍和事權(quán)獨(dú)立總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，沒有與其他類似國家林業(yè)事權(quán)與支出責(zé)任的比較分析，沒有從歷史淵源和理論角度探討其形成過程和根本原因，也沒有林業(yè)事權(quán)與支出責(zé)任具體事項(xiàng)的詳細(xì)剖析，這些均有待進(jìn)一步深入研究。作為正外部性產(chǎn)業(yè)，林業(yè)所需投資大、生產(chǎn)周期長、回報(bào)利潤低，這些不利經(jīng)濟(jì)屬性使得林業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有天生的弱質(zhì)性，目前我國很多地方往往通過犧牲林業(yè)利益來推動采礦業(yè)、制造業(yè)和加工業(yè)的發(fā)展，以犧牲環(huán)境和生態(tài)代價(jià)來換取短期的局部經(jīng)濟(jì)利益，值得引起各級政府的高度重視和全社會的普遍關(guān)注，從而避免大規(guī)模造林的同時(shí)出現(xiàn)森林的持續(xù)破壞、立地條件優(yōu)越林地被征用來發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)等惡性事情的時(shí)常發(fā)生。

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Power and Expenditure Responsibility of Forestry in Britain

LI Jian-quan，TIAN Kang，CHEN Shao-zhi*
（Research Institute of Forestry Policy and Information, Chinese Academy of Forestry, Beijing 100091, China）

Introduction was made on structures and financial system of The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. Focus was at forestry management system, power division and expenditure responsibilities of the central government and local governments. Success of forestry in the UK owes to definite of the function of forestry institutions with rational power and independent of forestry power.

forestry power; expenditure responsibility; The UK

S7

A

1001-3776（2015）01-0099-07

2014-07-14；

2014-10-25

國家軟科學(xué)研究計(jì)劃重大合作項(xiàng)目（2012GXS2B009）和國家林業(yè)局林業(yè)軟科學(xué)研究項(xiàng)目（2013-R02）共同資助“突破國際貿(mào)易壁壘的中國木材合法性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系研究”；國家林業(yè)局委托項(xiàng)目“世界林業(yè)動態(tài)跟蹤與政策研究”；國家林業(yè)局項(xiàng)目“中國林產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系研究”

李劍泉（1967-），男，四川營山人，博士，副研究員，從事林產(chǎn)品市場與貿(mào)易、林業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與政策和生態(tài)足跡理論與方法研究；*通訊作者。