當(dāng)前，普惠金融不僅是一個研究熱點，也是一項重要的政策取向?！鞍l(fā)展普惠金融”不僅僅是金融問題、經(jīng)濟問題，也是社會問題、政治問題，對促進金融服務(wù)實體經(jīng)濟、推動社會和諧發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。近年來，中國的普惠金融服務(wù)取得了一些積極的進步，但仍是中國金融的薄弱環(huán)節(jié)，與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求和社會的期望有很大的差距。

1 普惠金融的本質(zhì)

普惠金融的概念是在2003年12月由聯(lián)合國提出的，隨后，在2005年聯(lián)合國倡議的“國際小額信貸年”活動中，“普惠金融”的概念獲得廣泛使用。在此后至今的近10年間，普惠金融日益發(fā)展成全球范圍內(nèi)的一項重要金融實踐。普惠金融旨在建立有效、全方位為社會所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系，強調(diào)通過加強政策扶持和完善市場機制，為弱勢群體提供平等享受基本金融服務(wù)的機會與權(quán)利，不斷提高金融服務(wù)的可獲得性。因此，普惠金融的本質(zhì)至少應(yīng)包含以下幾個題中之意：一是所有家庭和企業(yè)都能以合理成本獲得金融服務(wù)；二是金融服務(wù)具有競爭性，能夠為消費者提供多樣化的選擇；三是金融機構(gòu)穩(wěn)健運行，要求內(nèi)控嚴密及接受市場監(jiān)督和審慎監(jiān)管；四是金融業(yè)可持續(xù)發(fā)展，確保能夠長期提供金融服務(wù)。

2 發(fā)展普惠金融需厘清的幾個誤區(qū)

普惠金融目前在我國還是一個新生事物，發(fā)展普惠金融涉及面廣，情況復(fù)雜，針對如何發(fā)展普惠金融，金融業(yè)界和理論界尚存爭議，有一些認識論上的問題亟須厘清。

2.1過度強調(diào)普惠金融的社會性

容易把普惠金融等同于政策性金融甚至第二財政，過度強調(diào)社會性，忽視市場原則和可持續(xù)性。普惠金融固然主要針對弱勢群體，少不了各種政府性資金和社會捐贈支持，但這并不等于忽略財務(wù)可持續(xù)性。從國際實踐看，20世紀70年代普惠金融發(fā)展的早期，世界銀行等組織在亞非拉國家大量“微貸項目”，都有過資金使用低效浪費、腐敗叢生的慘痛教訓(xùn)。比如，印度以捐贈和政府支持為主的開發(fā)性銀行，由于過度強調(diào)政策性，一度淪為滋生腐敗的溫床，優(yōu)惠利率貸款被村莊權(quán)勢人物挪用，真正需要支持的貧困人群得不到貸款。早期的孟加拉鄉(xiāng)村銀行也經(jīng)歷過“慈善”金融的失敗。大量案例使國際社會形成共識，微型金融、普惠金融不能單純依靠政府補貼和政策支持，同樣應(yīng)以發(fā)揮市場作用為主，走保本微利的可持續(xù)發(fā)展道路。

2.2相對忽視普惠金融的風(fēng)險

容易把普惠金融等同于過高的融資滿意度，對風(fēng)險相對忽視。普惠金融也是金融，而且主要是針對風(fēng)險承擔(dān)能力較差的弱勢群體，交易成本也比較高，風(fēng)險實際更大。如果不顧條件，一味追求政策寬松，降低信貸標準，甚至搞運動式普惠，效果可能適得其反。2008年國際金融危機爆發(fā)之前，印度、巴基斯坦、孟加拉、尼加拉瓜、波黑和摩洛哥等國出現(xiàn)的小額信貸危機，根本原因在于政府企圖在短期內(nèi)快速提升融資滿意度，盲目開展“全民小貸行動計劃”，最終誘發(fā)危機。過高的融資滿意度可能會產(chǎn)生錯誤的政策導(dǎo)向，如導(dǎo)致企業(yè)盲目擴張、助長投機活動等，也不利于銀行防范道德風(fēng)險。從這個角度講，保持松緊適度的融資環(huán)境對小微企業(yè)的發(fā)展是具有促進作用的。但過度寬松的融資條件可能反而會將小微企業(yè)送上不歸路。經(jīng)濟周期一旦進入下行階段，小微企業(yè)更易出現(xiàn)各種經(jīng)營困難。原材料價格上漲，勞動力成本上升，市場需求下降，企業(yè)應(yīng)收賬款和壞賬率的上升等，最后都會表現(xiàn)或歸結(jié)為財務(wù)問題或資金問題。而在經(jīng)濟下行時期小微企業(yè)獲得現(xiàn)金流的其他渠道也會衰竭，這都導(dǎo)致其對銀行的資金需求會相應(yīng)放大。與此同時，銀行風(fēng)險偏好上升，融資條件收緊，造成小微企業(yè)融資供求矛盾進一步緊張。此外，衡量金融的普惠性，不僅僅是看它的融資需求是不是能夠得到滿足，也需要包括存取款、轉(zhuǎn)賬、支付等基礎(chǔ)金融服務(wù)。

2.3忽視普惠金融供給的多樣性

容易把普惠金融的供給等同于正規(guī)金融甚至銀行信貸，忽視供給的多樣性。不同的市場主體，不同發(fā)展階段的企業(yè)，融資渠道和方式有差異是正常的，農(nóng)村家庭、初創(chuàng)期企業(yè)在銀行難以借款，更多要靠熟人借貸和民間融資。農(nóng)村家庭通過民間金融滿足了需求，是正規(guī)金融的有益補充，同樣也是普惠金融。世界銀行、二十國集團在普惠金融的定義中，也十分強調(diào)供給的包容性和多樣性，正規(guī)金融和民間金融、傳統(tǒng)金融和新金融、銀行與非銀行，都是實踐中普惠金融的供給主體。另一種常見的認識誤區(qū)是沒有合理區(qū)分小微企業(yè)不同發(fā)展階段的融資問題。企業(yè)的生命周期分為初創(chuàng)期、成長期、成熟期等幾個階段，不同階段的融資渠道應(yīng)該有所差異。初創(chuàng)期的企業(yè)可能只能拿自己的錢，熟人朋友借的錢，或者是風(fēng)險投資，這個階段向銀行借貸是非常困難的，這在世界各國都是如此。隨著企業(yè)走向成長期、成熟期，債務(wù)融資比例可能會上升。因此，建立一個多樣化的融資體系，多層次的資本市場，規(guī)范民間融資的發(fā)展，適應(yīng)不同成長階段企業(yè)融資的需要，對于小微企業(yè)的發(fā)展十分重要。

2.4對普惠金融過于政治化

存在一種過于政治化的觀點——認為銀行的經(jīng)營者過于追逐利潤，思想覺悟不高。這類質(zhì)疑和批評至少對我們有如下啟示：一是作為 一個負責(zé)任的商業(yè)組織，需要在追逐商業(yè)利益和社會責(zé)任之間達到一種平衡；二是商業(yè)銀行的內(nèi)部績效評價體系要體現(xiàn)這樣一種平衡；三是商業(yè)銀行的內(nèi)部授權(quán)體系不能妨礙微型金融的發(fā)展。隨著越來越多的市場主體金融機構(gòu)進入市場，市場競爭越來越充分，從商業(yè)銀行的角度來說，發(fā)展小額金融，也應(yīng)該成為其自身發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

2.5普惠金融是整個經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型滯后的反映

從更為廣泛的視角看，小微企業(yè)、“三農(nóng)”融資難、融資貴實際也是整個經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型滯后的反映。一直以來，地方政府過度偏好經(jīng)濟發(fā)展和過度依賴銀行融資、國有企業(yè)的預(yù)算軟約束等問題造成銀行的貸款偏向大企業(yè)、大項目。相比小微企業(yè)和“三農(nóng)”，政府融資平臺、國有企業(yè)對銀行貸款的爭奪更具有競爭力。大項目、大企業(yè)的相對優(yōu)勢削弱了小微企業(yè)的融資能力，實際上在市場上對小微企業(yè)和“三農(nóng)”的金融服務(wù)形成了擠出效應(yīng)。尤其在宏觀經(jīng)濟環(huán)境偏緊的時期，考慮到銀行的風(fēng)險偏好、維護大客戶關(guān)系的行為偏好等因素的共同作用，大項目、大企業(yè)相對小微企業(yè)的優(yōu)勢更加顯著，導(dǎo)致小微企業(yè)和“三農(nóng)”金融服務(wù)的供求矛盾更加突出，資金可獲得性進一步下降。降低地方政府過度經(jīng)濟發(fā)展偏好，地方政府融資機制改革十分必要；繼續(xù)推動國有企業(yè)改革，使其成為具有較強約束力的市場主體，強化對地方融資行為和國有企業(yè)融資行為的財務(wù)約束，改善社會資金的供求關(guān)系結(jié)構(gòu)，提高資金資源的配置水平，提升微型金融服務(wù)供給的可得性。

3 推動普惠金融持續(xù)發(fā)展的幾點建議

為進一步推動我國普惠金融的可持續(xù)發(fā)展，需要從全局角度制定普惠金融的發(fā)展戰(zhàn)略。

3.1完善頂層設(shè)計

明確普惠金融發(fā)展的目標和改革的路線圖，建立更具包容性，面向“三農(nóng)”和小微企業(yè)的普惠金融體系，實現(xiàn)要素服務(wù)和保障在城鄉(xiāng)之間的均衡配置。

3.2創(chuàng)新普惠金融市場體系

鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新基于農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)的金融產(chǎn)品，有效盤活農(nóng)村存量資產(chǎn)。支持小微企業(yè)依托多層次的資本市場融資，繼續(xù)擴大中小企業(yè)發(fā)行各類債券的規(guī)模。建立一個多渠道、廣覆蓋、嚴監(jiān)管、高效率的股權(quán)融資市場，健全完善適合創(chuàng)新型、成長型企業(yè)發(fā)展的制度安排，為處于不同生命周期的企業(yè)和不同風(fēng)險偏好的投資者提供靈活、多元化的投融資服務(wù)，培育私募市場，鼓勵和引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資基金支持中小微企業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展涉農(nóng)、涉小 保險產(chǎn)品，增強保險對“三農(nóng)”和小微企業(yè)的覆蓋面和保障能力。

3.3完善普惠金融的組織體系

大力發(fā)展貼近市場和微觀經(jīng)濟主體的小型金融機構(gòu)，建立大中小型金融機構(gòu)并存的普惠金融機構(gòu)體系，切實降低金融服務(wù)的成本和費用，優(yōu)化金融機構(gòu)準入，在加強監(jiān)管的前提下，加快推進具備條件的民間資本發(fā)起設(shè)立小微金融機構(gòu)，促進市場競爭，增加金融供給。

3.4建立普惠金融政策保障體系

針對目前中西部落后地區(qū)金融服務(wù)不足的情況，繼續(xù)實施差異化的貨幣信貸政策，發(fā)展縣域綜合金融服務(wù)平臺，針對偏遠地區(qū)、農(nóng)戶和小微企業(yè)等弱勢群體的信用信息、融資擔(dān)保、支付結(jié)算等各類金融需求，建立綜合政策保障體系。建立融資擔(dān)保基金和政府背景的融資性擔(dān)保公司；發(fā)展中國的征信市場。

3.5加強金融消費者保護和教育

妥善處理金融消費糾紛，保護弱勢群體在獲取金融服務(wù)過程中的合法權(quán)益，加強金融知識的普及與宣傳，提高國民金融素質(zhì)。發(fā)展普惠金融是一項關(guān)乎我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、關(guān)乎人民福祉的偉大事業(yè)；是一項需要各級政府、監(jiān)管部門、金融機構(gòu)和社會各界共同關(guān)注和參與的系統(tǒng)工程。建立包容多種金融機構(gòu)、金融機制、金融工具和金融服務(wù)的普 惠金融體系，公平合理地分配金融資源，堅持普惠金融的理念，堅持民生金融優(yōu)先，讓改革和發(fā)展的成果更多更好地惠及所有人群、所有地區(qū)。

（節(jié)選自《IMI研究動態(tài)》2015年第41期）

收稿日期：2015-11-06