一、我國環(huán)境公益訴訟面臨的困境

（一）訴前之“無人起訴”困境

1.環(huán)境民事公益訴訟會因“有法難依”而“無人起訴”。首先，沒有合法機(jī)關(guān)可以起訴。關(guān)于民事環(huán)境公益訴訟原告主體資格范圍，現(xiàn)行《民事訴訟法》第五十五條只明確“法律規(guī)定”的“機(jī)關(guān)”可作為原告提起訴訟，到底哪些“機(jī)關(guān)”可以起訴，從2012年修訂《民事訴訟法》到現(xiàn)在，未見出臺其他法律法規(guī)及司法解釋予以明確?！董h(huán)境公益訴訟解釋》也只規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)”等可以“支持”社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟，這里仍未賦予檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)而僅僅是“支持”起訴。因此，目前一些地方環(huán)保部門、檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟也只是極個別的探索，沒有真正“合法”的機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟。

其次，大多數(shù)社會組織沒資格起訴。新《環(huán)境保護(hù)法》雖然在《民事訴訟法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了可以提起環(huán)境民事公益訴訟的“組織”但設(shè)定了高門檻，將絕大多數(shù)地方公益環(huán)保組織排除在外。截至目前，在各級民政部門登記的社會組織超57萬個，其中生態(tài)環(huán)保類社會組織約7000個，符合環(huán)保法及司法解釋可提起環(huán)境民事公益訴訟的，大概有700多個。據(jù)此推算，僅有0.12%的社會組織能起訴，比起我國每年多達(dá)十幾萬起的環(huán)境保護(hù)案件，仍然是“杯水車薪”。

最后，有資格起訴的社會組織無能力無意愿起訴。提起環(huán)境公益訴訟的社會組織必須具備三大能力，即財務(wù)支撐能力、環(huán)保專業(yè)能力和法律專業(yè)能力。據(jù)估算，真正有能力提起環(huán)境公益訴訟的民間環(huán)保機(jī)構(gòu)全國范圍內(nèi)不足30家，平均一個?。ㄊ?、區(qū)）尚不足一家。而且環(huán)境保護(hù)案件往往耗時較長，有的要兩三年甚至更長時間才結(jié)案，而且還面臨敗訴的風(fēng)險。

2.環(huán)境行政公益訴訟會因“無法可依”而“無人起訴”。目前的法律法規(guī)及司法解釋均只涉及環(huán)境民事公益訴訟，對于環(huán)保等政府部門因監(jiān)督不力、執(zhí)法不嚴(yán)等不作為、亂作為所造成的環(huán)境污染事件，要提起環(huán)境行政公益訴訟還面臨“無法可依”的窘境。2015年1月1日，我國首起由貴州省畢節(jié)市金沙縣人民檢察院直接作為原告，將環(huán)保局告上法院，要求其履行職責(zé)處罰一企業(yè)的行政公益訴訟案，也只是于法無據(jù)的探索。這種“無法可依”的個別探索式實踐亟須早日得到規(guī)范，讓政府真正做到“法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為”。

（二）訴中之“舉證不能”困境

1.原告方調(diào)查取證難導(dǎo)致“舉證不能”。原告方在調(diào)查取證時存在三方面的困難：一是客觀不能。由于環(huán)境污染案件往往具有隱蔽性和長期性的特點，一些危害結(jié)果短期顯現(xiàn)不出，一些損害事實等證據(jù)客觀無法取得。二是被告方不配合。一些證據(jù)需要到被告方收集調(diào)取，然而被告大多是一些企業(yè)，與地方政府及相關(guān)部門有著千絲萬縷的關(guān)系，而且有的地方更是明目張膽進(jìn)行“保護(hù)”。三是成本高昂。損害結(jié)果往往需要專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)做出鑒定和評估，雖然《環(huán)境公益訴訟解釋》第二十四條明確法院可以酌情從環(huán)境損害賠償款項中支取敗訴被告所需承擔(dān)的鑒定等必要費用，但只是“酌情”而非全部，而且根據(jù)目前“誰要求鑒定誰預(yù)付，誰敗訴誰掏錢”的原則，仍需原告預(yù)付。高昂的鑒定等取證成本讓絕大多數(shù)原告畏而卻步。

2.法院不愿依職權(quán)調(diào)取證據(jù)導(dǎo)致“舉證不能”。近年來，這種當(dāng)事人主義訴訟模式逐漸為我國學(xué)界所認(rèn)識并接受，并在司法實踐中逐步推行。按照從案件受理的“不告不理”態(tài)度，到訴訟審理中保持的消極姿態(tài)，法院往往處于消極中立的地位。雖然民事訴訟法和相關(guān)司法解釋賦予了法院可以依申請、依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的權(quán)力，《環(huán)境公益訴訟解釋》第十四條也規(guī)定“人民法院認(rèn)為必要的，應(yīng)當(dāng)調(diào)查收集?！钡@些規(guī)定都不是剛性的，給法院及法官很大的“自由裁量”空間。法院往往出于風(fēng)險規(guī)避、人力物力成本節(jié)約等方面的考慮，可能一般不認(rèn)為是“有必要的”，不愿主動依職權(quán)調(diào)取證據(jù)，同樣導(dǎo)致法庭上“舉證不能”。

（三）訴后之“遲到正義”困境

法諺有云：遲到的正義非正義。一個案件起訴到法院，要經(jīng)立案受理、開庭審理、判決、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，有的還要先行調(diào)解，一審、二審、終審判決、強(qiáng)制執(zhí)行，時間漫長。然而，環(huán)境污染案件不同于其他普通案件，有的被告一邊應(yīng)訴，一邊繼續(xù)污染環(huán)境，等到法院判決下來，環(huán)境已被嚴(yán)重破壞，已經(jīng)難以恢復(fù)甚至不能恢復(fù)。雖然法院最終進(jìn)行了公平公正的裁決，但這種遲來的正義實質(zhì)上為非正義。

二、破解環(huán)境公益訴訟運行困境的建議

（一）建立協(xié)同起訴機(jī)制，實現(xiàn)有人起訴

1.環(huán)境民事公益訴訟案件的起訴原告優(yōu)位順序，應(yīng)以公民個人優(yōu)先，環(huán)保組織、行政機(jī)關(guān)第二，檢察院第三。首先，公民個人作為社會群體中的一員，最熟悉身邊環(huán)境情況。公民個人作為優(yōu)先起訴人，有利于及時將違法行為訴諸法院，遏制違法行為。其次，公益環(huán)保組織、行政機(jī)關(guān)要作為第二順序原告及時補位提起訴訟。社團(tuán)組織和行政機(jī)關(guān)具有組織、資源等優(yōu)勢，在一定程度上能夠與一些強(qiáng)勢的污染企業(yè)及環(huán)境破壞個人進(jìn)行對抗，相關(guān)信息可來自于志愿者提供、“線人”舉報、工作檢查督促中發(fā)現(xiàn)，也可來自于行政裁決后得不到執(zhí)行的案件線索。最后，在公民個人、公益環(huán)保組織、環(huán)保等行政機(jī)關(guān)均不提起訴訟或欲提起告訴，但因為在調(diào)查取證方面存在較大障礙等原因沒有能力完成訴訟時，檢察機(jī)關(guān)即可單獨提起訴訟或支持告訴原告開展訴訟。

2.環(huán)境行政公益訴訟案件，原告宜以檢察院優(yōu)先，環(huán)保組織、公民個人第二。一方面，環(huán)境公益訴訟案件往往是由環(huán)保部門提起訴訟，行政機(jī)關(guān)不宜作為環(huán)境行政訴訟原告。正如法諺所云：“任何人不得同時既是原告又是被告?！痹诂F(xiàn)行行政機(jī)關(guān)“首長負(fù)責(zé)”管理運行體制下，現(xiàn)實中難以操作。另一方面，環(huán)境行政訴訟案件中，環(huán)保組織和公民個人相對于行政機(jī)關(guān)均處于弱勢地位，不宜作為優(yōu)位原告。當(dāng)環(huán)保部門不作為、亂作為造成了環(huán)境污染事件，作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，完全有必要也有能力作為優(yōu)先原告提起訴訟，以公權(quán)力對抗公權(quán)力，可以有效解決原、被告雙方“勢力”不相匹配的問題。案件線索可來自于社團(tuán)組織、公民個人的檢舉控告，也可來自于檢察機(jī)關(guān)辦理其他案件中發(fā)現(xiàn)的線索。另外，對一些事實清楚、案情簡單的環(huán)境行政訴訟案件，為節(jié)約檢察資源，可以由檢察機(jī)關(guān)指定環(huán)保組織作為第二順位原告提起訴訟，也可由環(huán)保組織和個人作為原告直接提起訴訟。

（二）創(chuàng)新訴訟證據(jù)規(guī)則，實現(xiàn)有據(jù)可證

1.采取職權(quán)探知主義。職權(quán)探知主義，是法院不限于當(dāng)事入主張的事實和提供證據(jù)的范圍，依職權(quán)主動收集事實和調(diào)取證據(jù)。職權(quán)探知主義適用于民事公益案件或含有公益因素的事項。環(huán)境公益訴訟涉及多數(shù)人利益且判決結(jié)果往往波及第三人，最大限度發(fā)現(xiàn)客觀真實具有很大的必要性。法院如果一味站在第三方中立的立場，僅在庭審過程中聽取原被告雙方舉證、質(zhì)證，雖然在堅持了直接言詞原則的基礎(chǔ)上，證據(jù)證明到“法律真實”后可以做出判決。但由于環(huán)境保護(hù)案件的特殊性，被告為逃避法律制裁，往往采取隱藏、轉(zhuǎn)移等手段湮滅證據(jù)事實，原告在證據(jù)提取、保存、資料查閱等方面往往受到被告方百般阻撓，數(shù)據(jù)檢測、鑒定等證據(jù)收集方面也可能存在客觀不能的情況，可能所獲取的證據(jù)離“客觀真實”相去甚遠(yuǎn)。法官應(yīng)當(dāng)盡可能能動司法，發(fā)揮法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的優(yōu)勢，讓“法律真實”最大限度接近“客觀真實”。

2.引入表見證明方法。表見證明，又稱蓋然性證明或經(jīng)驗證明，是由法官通過蓋然性事實推定，內(nèi)心確信后形成“心證”。我國有必要在環(huán)境公益民事、行政訴訟中引入表見證明方法。一方面，一些環(huán)境公益案件中的危害結(jié)果具有潛伏、長期的特點，危害結(jié)果暫時沒有顯現(xiàn)不等于沒有危害，如果讓原告提供證據(jù)證明造成的損害存在客觀不能的情況，就算讓法院依職權(quán)調(diào)查取證也困難。另一方面，現(xiàn)行環(huán)境訴訟案件所規(guī)定的證明責(zé)任倒置規(guī)則，一定程度保護(hù)了原告調(diào)查取證的弱勢地位，但同時也加重了被告的舉證責(zé)任。如果被告不能證明沒有因果關(guān)系，則意味著因舉證不能而敗訴。

（三）采取多元裁決機(jī)制，實現(xiàn)及時正義

1.強(qiáng)化“禁止令”的適用。禁止令是法官在案件審理階段下達(dá)的禁止當(dāng)事人實施某種行為的指令，避免此行為帶來更嚴(yán)重的后果。該制度起源于羅馬法，在英美法系的婚姻家庭、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域廣泛適用。我國《民事訴訟法》沒有規(guī)定禁止令制度，但《環(huán)境公益訴訟解釋》第十九條規(guī)定“原告為防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴(kuò)大，請求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險的，人民法院可以依法予以支持?！惫P者認(rèn)為這還不夠，應(yīng)該強(qiáng)化法院作為國家公權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力和義務(wù)，不是原告提出后“可以”支持，而應(yīng)該針對環(huán)境保護(hù)案件的特殊性主動釋明，或在接到申請或立案受理并初步核實事實后，“應(yīng)當(dāng)”及時以裁定的方式發(fā)出“禁止令”，判令環(huán)境污染、破壞者停止侵害行為，自送達(dá)裁定書之日起即產(chǎn)生法律效力。

2.強(qiáng)化“督促令”的適用。十八屆四中全會提出，在公益訴訟制度建設(shè)方面，要建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在環(huán)境民事公益訴訟中，遇有國家行政機(jī)關(guān)工作人員、各級黨員干部有破壞、污染環(huán)境的行為，應(yīng)當(dāng)站在維護(hù)國家和社會公共利益的高度，在法院審理判決前主動作為，及時發(fā)出“督促令”，勒令相關(guān)人員為或不為一定行為，第一時間“叫?！鼻趾π袨椴⒎婪段：Y(jié)果進(jìn)一步擴(kuò)大。在環(huán)境行政公益訴訟中，經(jīng)初步核實后，在法院審理判決前，應(yīng)當(dāng)及時向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，督察行政機(jī)關(guān)及工作人員是否真正做到“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”，督促其限期查找問題、糾正錯誤，使環(huán)境污染得到及時遏制，讓生態(tài)破壞得到及時修復(fù)，實現(xiàn)及時正義。