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        新常態(tài)下深化國有煤炭企業(yè)改革的思考

        2015-12-29 05:38:24覃道雄
        中國煤炭工業(yè) 2015年9期
        關(guān)鍵詞:煤炭企業(yè)常態(tài)煤炭

        文/覃道雄

        新常態(tài)下深化國有煤炭企業(yè)改革的思考

        文/覃道雄

        煤炭作為我國的主體能源和重要的工業(yè)原料,在我國一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重一直保持在75%和70%左右。資料顯示,從新中國成立到2014年的65年中,全國累計(jì)生產(chǎn)煤炭620億噸。其中,國有煤炭企業(yè)生產(chǎn)372億噸,占全部生產(chǎn)總量的60%,有力地支撐了我國GDP長時間每年2位數(shù)的高速增長。煤炭企業(yè)為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

        隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),國有煤炭企業(yè)當(dāng)前遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。受產(chǎn)能過剩、需求回落、價格下跌、環(huán)境制約等因素影響,全行業(yè)自2012年下半年開始效益整體下滑,至2015年6月末,全行業(yè)虧損面達(dá)到90%以上,企業(yè)多年積累的深層次矛盾也隨之凸顯。如何進(jìn)一步認(rèn)識新常態(tài)、應(yīng)對當(dāng)前困難,如何進(jìn)一步適應(yīng)新常態(tài)、深化企業(yè)改革,已成為國有煤炭企業(yè)當(dāng)前最現(xiàn)實(shí)、最緊迫的問題。

        一、正確認(rèn)識新常態(tài)是國有煤炭企業(yè)深化改革的前提

        經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),是中央對我國發(fā)展形勢和發(fā)展階段作出的準(zhǔn)確判斷和重大戰(zhàn)略定位。國有煤炭企業(yè)要深化改革,首先必須正確認(rèn)識新常態(tài)。

        煤炭行業(yè)的新常態(tài)有以下幾個特點(diǎn)。

        1.煤炭需求增幅將大幅降低

        長期以來,煤炭消費(fèi)一直占我國能源消費(fèi)的70%左右,遠(yuǎn)高于北美和歐洲的發(fā)達(dá)國家,由此帶來的生態(tài)環(huán)境壓力和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力越來越大,控制煤炭消費(fèi)總量將是國家“十三五”規(guī)劃中的重要內(nèi)容。同時,隨著新能源和可再生能源發(fā)展步伐加快,社會對煤炭需求的增幅將逐漸回落。根據(jù)新常態(tài)煤炭消費(fèi)總量控制約束條件下各行業(yè)煤炭需求的預(yù)測,預(yù)計(jì)到2020年前后煤炭需求達(dá)到峰值44億噸,其后將基本處于峰值水平并穩(wěn)步減少,到2030年有望控制在42億噸左右,未來5年煤炭的需求增幅將從“黃金十年”期年均9%下降到2%左右。

        2.消除產(chǎn)能過剩壓力需要相當(dāng)長的時間

        近十年來煤礦建設(shè)投資加速增長,“十五”期間建設(shè)投資僅2253億元,“十一五”期間建設(shè)投資則達(dá)1.25萬億元,是前55年投資總和的2.6倍。進(jìn)入“十二五”,超前建設(shè)產(chǎn)能和資源整合產(chǎn)能陸續(xù)釋放,截至2014年,我國已形成的煤炭產(chǎn)能超過40億噸,在建產(chǎn)能超過11億噸,煤炭產(chǎn)能已嚴(yán)重過剩。按照能源對煤炭需求增速2%計(jì)算,消化如此龐大的過剩產(chǎn)能需要10年以上的時間。

        3.環(huán)保壓力對煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)提出了新要求

        2013年國務(wù)院公布了《大氣污染防治行動計(jì)劃》,2015年又實(shí)施了史上最嚴(yán)厲的《環(huán)境保護(hù)法》,除了明確提出控制煤炭消費(fèi)總量外,對煤炭的潔凈生產(chǎn)和清潔利用提出了新要求。煤炭企業(yè)必須要適應(yīng)新形勢、新要求,轉(zhuǎn)變發(fā)展模式,推進(jìn)煤炭結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級,大力發(fā)展煤炭洗選加工、現(xiàn)代煤化工,促進(jìn)煤炭清潔高效利用,廣泛應(yīng)用先進(jìn)的技術(shù)裝備和選煤工藝,大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),提高煤炭資源的綜合利用效率,促進(jìn)煤炭生產(chǎn)向機(jī)械化、信息化、智能化和綠色開采方向發(fā)展。

        4.國外進(jìn)口煤的沖擊將會成為一種常態(tài)

        我國進(jìn)口煤已經(jīng)實(shí)現(xiàn)常態(tài)化采購,并成為電廠配煤不可缺少的煤種,即使國內(nèi)煤炭價格繼續(xù)走低,進(jìn)口煤也將會保持一定水平,因?yàn)槲覈戏街T多省市尤其是沿海很多電廠已按照進(jìn)口煤指標(biāo)進(jìn)行了鍋爐改造,已形成對進(jìn)口煤的剛性需求和運(yùn)輸優(yōu)勢。加之國際煤價持續(xù)低位運(yùn)行,煤炭進(jìn)口在未來仍將保持相當(dāng)數(shù)量的規(guī)模,進(jìn)口煤對國內(nèi)煤炭市場的沖擊將成為一種常態(tài)。

        二、適應(yīng)新常態(tài)是國有煤炭企業(yè)深化改革的必然要求

        適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài),全面把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性特征,深化體制機(jī)制改革,推動結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,加快創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略,推進(jìn)資源高效利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù),是國有煤炭企業(yè)在新常態(tài)下健康發(fā)展的必然選擇,在一定程度上,也是唯一的選擇。黨的十八屆三中全會對全面深化國有企業(yè)改革進(jìn)行了總體部署,提出了新思路、新任務(wù)、新舉措。國務(wù)院及相關(guān)部門強(qiáng)調(diào)指出,要大力推進(jìn)能源消費(fèi)、供給、技術(shù)、體制革命,堅(jiān)持“節(jié)約、清潔、安全”的能源戰(zhàn)略方針,實(shí)施節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、綠色低碳、創(chuàng)新驅(qū)動的能源發(fā)展戰(zhàn)略,遵循煤炭工業(yè)發(fā)展規(guī)律,著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推進(jìn)煤炭安全綠色開采和清潔高效利用,為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)可靠的能源保障。這些都是根據(jù)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)提出的要求,為國有煤炭企業(yè)改革發(fā)展指明了方向。作為國有煤炭企業(yè),只有主動適應(yīng)新常態(tài),根據(jù)新常態(tài)的特點(diǎn),審時度勢,主動謀劃,提出改革新思路,出臺改革新措施,制定改革新政策,才有可能走出一條持續(xù)健康發(fā)展的新路。

        三、當(dāng)前構(gòu)建有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)、深化三項(xiàng)制度改革是國有煤炭企業(yè)深化改革的重點(diǎn)

        黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。建立職業(yè)經(jīng)理人制度,更好發(fā)揮企業(yè)家作用。深化企業(yè)內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的制度改革”。《決定》抓住了國企改革的重點(diǎn),觸到了改革的難點(diǎn)。國有煤炭企業(yè)經(jīng)過前幾輪改革,在“政企”“政資”分開、公司制改造、依法治企方面取得了重大進(jìn)展,并且大部分企業(yè)已建立了法人治理結(jié)構(gòu),形成了現(xiàn)代企業(yè)制度的基本框架,企業(yè)產(chǎn)權(quán)也是清晰的。當(dāng)前存在的突出問題是法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢,難點(diǎn)是經(jīng)營機(jī)制難轉(zhuǎn)換。股東會、董事會、經(jīng)理層的職責(zé)不清,董事會的決策功能被削弱,企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)受到干預(yù);經(jīng)營機(jī)制不活,三項(xiàng)制度改革不到位;企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的獨(dú)特優(yōu)勢沒有得到有效發(fā)揮,加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理沒有有效統(tǒng)一起來等。

        因此,當(dāng)前深化國有煤炭企業(yè)改革最重要最緊急的,不是產(chǎn)權(quán)的改革或者是混合所有制的改革,而是推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)科學(xué)性、有效性、先進(jìn)性和市場適應(yīng)性的改革,明晰并規(guī)范董事會經(jīng)理層的職權(quán)與責(zé)任,構(gòu)建協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu),把三項(xiàng)制度改革作為企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制的根本,真正做到企業(yè)管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減。

        一是明確界定投資人與經(jīng)營者之間的權(quán)利范圍和相應(yīng)責(zé)任。要樹立先進(jìn)的公司治理理念,并用契約精神來規(guī)范經(jīng)營管理者的經(jīng)營行為,劃定董事會、經(jīng)理層的責(zé)、權(quán)、利邊界,明確各自權(quán)利和責(zé)任,確保決策科學(xué)、運(yùn)營高效。

        二是改進(jìn)公司治理的方式。要科學(xué)設(shè)計(jì)優(yōu)化董事會的運(yùn)行機(jī)制,建立健全董事會提名委員會、薪酬考核委員會、審計(jì)與風(fēng)險控制委員會等專門機(jī)構(gòu)并有效發(fā)揮他們的作用,確保董事會決策民主科學(xué)。對企業(yè)黨組織的政治優(yōu)勢與現(xiàn)代企業(yè)制度高度融合的決策制度進(jìn)行重新安排,黨委書記兼任董事長,黨委委員更多地從出資人選派的黨員董事中產(chǎn)生,真正把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理統(tǒng)一起來,有效發(fā)揮黨組織在國有企業(yè)中的獨(dú)特優(yōu)勢。

        三是建立開放、透明的董事會結(jié)構(gòu)。要在遵循公司法和相關(guān)政策的前提下,通過引入外部董事、獨(dú)立董事以及擴(kuò)大外部董事、獨(dú)立董事在董事會中的比例,建立開放透明的董事會結(jié)構(gòu),加強(qiáng)對企業(yè)經(jīng)營管理活動的監(jiān)督,維護(hù)股東各方權(quán)益,杜絕內(nèi)部人控制的問題。要嚴(yán)格規(guī)定獨(dú)立董事和外部董事的任職條件、產(chǎn)生機(jī)制,建立規(guī)范的聘選程序,確保外部董事和獨(dú)立董事參與企業(yè)事務(wù)的純潔性、公正性和獨(dú)立性。

        四是推進(jìn)選人、用人改革,用契約使三項(xiàng)制度改革落地。按照市場化要求,把加大企業(yè)內(nèi)部人事、勞動和工資薪酬三項(xiàng)制度改革,作為健全公司法人治理的延伸。尤其是建成具備國際視野、具有市場競爭力的職業(yè)經(jīng)理人制度,真正做到企業(yè)的總經(jīng)理由董事會和黨委會獨(dú)立選,完善企業(yè)其他管理人員公開招聘、競爭上崗,有進(jìn)有出、能上能下的人事管理機(jī)制。當(dāng)前要做到在企業(yè)二級、三級控股公司中全面實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度,中層管理人員競聘上崗制度,員工收入與企業(yè)勞動生產(chǎn)效率與企業(yè)效益緊密掛鉤、動態(tài)管理的制度,用契約把三項(xiàng)制度改革的內(nèi)容落實(shí)到每一個管理者和員工。

        四、國家政策的支持是當(dāng)前深化國有煤炭企業(yè)改革的保障

        國有煤炭企業(yè)是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中走過來的,一直以來,普遍承擔(dān)著社區(qū)機(jī)構(gòu)、“三供一業(yè)”、離休老干部、老工傷等社會職能,致使企業(yè)負(fù)重前行,不能有效參與公平競爭;加之煤炭資源的不可再生,一大批老礦井資源枯竭面臨退出而又無退出成本的問題,制衡了企業(yè)深化改革,嚴(yán)重影響了國有煤炭企業(yè)的健康發(fā)展。這些都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生遺留下來且繞不過去的問題,大多數(shù)企業(yè)自身無力解決。如不妥善解決好這些問題,國有煤炭企業(yè)的改革將難以深化,企業(yè)的競爭力也難以顯現(xiàn)。因此,國家要進(jìn)一步加大政策支持力度,盡快出臺和實(shí)施相關(guān)政策,為國有煤炭企業(yè)的改革發(fā)展創(chuàng)造公平競爭的條件。

        1.建立資源枯竭國有煤炭企業(yè)有序退出機(jī)制

        資源型企業(yè)因資源枯竭而關(guān)閉退出是一個必然的過程。煤炭企業(yè)為勞動密集型企業(yè),一旦退出,需對人數(shù)眾多的從業(yè)人員進(jìn)行安置,對農(nóng)賠、債務(wù)等問題進(jìn)行處理,退出成本很大。而煤礦大多遠(yuǎn)離城鎮(zhèn),設(shè)備陳舊,資源枯竭后其資產(chǎn)大大貶值,變現(xiàn)數(shù)額非常有限,致使退出所需的資金缺口巨大,依法退出難。為保障員工合法權(quán)益,維護(hù)礦區(qū)社會穩(wěn)定,國家要建立國有煤炭企業(yè)資源枯竭時的正常退出機(jī)制。

        首先,對目前資源已經(jīng)枯竭的國有煤炭企業(yè),要繼續(xù)實(shí)施中辦發(fā)[2000]11號文件關(guān)于資源枯竭礦山實(shí)施政策性破產(chǎn)的政策,即對資源枯竭的國有煤炭企業(yè)關(guān)閉給予全額補(bǔ)助,對提前退休、提前退養(yǎng)等職工安置費(fèi)用由財(cái)政全額兜底,社保醫(yī)保全額補(bǔ)助等。

        其次,從現(xiàn)在開始,對正常生產(chǎn)的國有煤炭企業(yè),國家應(yīng)設(shè)立資源枯竭國有煤炭企業(yè)退出統(tǒng)籌基金,為日后資源枯竭礦山的正常退出提供資金支持?;鸬膩碓纯蓮囊韵铝鶄€方面籌集,一是從礦山企業(yè)上繳的礦產(chǎn)資源稅中安排一部分;二是從礦山企業(yè)上繳的采礦權(quán)價款中安排一部分;三是從礦山企業(yè)上繳的所得稅中安排一部分;四是從礦山企業(yè)上繳的土地出讓金收益中安排一部分;五是從財(cái)政年度預(yù)算資金中安排一部分;六是從企業(yè)的噸煤成本中列支一部分。

        2.加大涉煤稅費(fèi)的清理力度

        煤炭企業(yè)的稅負(fù)一直都比較重,目前涉及煤炭企業(yè)的稅種有20項(xiàng)之多,涉煤稅費(fèi)一般占到了企業(yè)營業(yè)收入的25%以上。特別是在煤炭企業(yè)各項(xiàng)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)中,煤炭增值稅影響最大。1994年稅制改革時,煤炭企業(yè)實(shí)行13%的增值稅稅率,由于煤炭沒有構(gòu)成產(chǎn)品實(shí)體的原材料,進(jìn)項(xiàng)稅抵扣項(xiàng)目少,煤炭產(chǎn)品增值稅實(shí)際稅負(fù)基本在9%左右,稅負(fù)比稅制改革前增加6個百分點(diǎn)。2009年開始,煤價出現(xiàn)大幅上漲,煤炭產(chǎn)品增值稅稅率由13%提高到17%,增值稅稅率又增長了4個百分點(diǎn),致使煤炭企業(yè)增值稅稅負(fù)進(jìn)一步增加。另外,新實(shí)施的煤炭資源稅由過去的從量計(jì)征改為從價計(jì)征,由于涉煤收費(fèi)清理項(xiàng)目有限,使得企業(yè)的實(shí)際稅負(fù)再次增加。2012年下半年開始煤炭市場下滑,煤價斷崖式下跌,煤炭企業(yè)虧損達(dá)面到90%以上,沉重的稅負(fù)讓本已虧損嚴(yán)重的企業(yè)更加不堪重負(fù)。因此,合理確定新常態(tài)下煤炭稅費(fèi)總體水平,加大對涉煤稅費(fèi)的清理力度,已成為一個必須面對和迫切的問題。為盡快幫助煤炭企業(yè)適應(yīng)新常態(tài)帶來的“嚴(yán)寒”,應(yīng)將煤炭增值稅稅率由現(xiàn)在的17%恢復(fù)到2009年前13%的水平,同時資源稅采取浮動稅率,以切實(shí)減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān),為企業(yè)改革創(chuàng)造條件。

        3.加快解決社會職能移交等歷史遺留問題

        根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì),從上世紀(jì)90年代后期至今,全國共有近300多處國有煤礦(企業(yè))實(shí)行政策性關(guān)閉破產(chǎn),有效解決了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期遺留的部分問題,但破產(chǎn)后絕大多數(shù)企業(yè)“三供一業(yè)”、離休干部、老工傷及部分社區(qū)機(jī)構(gòu)至今未能移交地方政府實(shí)行社會管理;沒有實(shí)施過破產(chǎn)重組的企業(yè)。這些社會職能如果按原有的政策標(biāo)準(zhǔn)移交,地方政府感到壓力巨大,難以承受,致使移交工作不能到位,企業(yè)仍背負(fù)著沉重的歷史包袱。沒有實(shí)施過政策性破產(chǎn)的企業(yè)更是如此。因此,國家應(yīng)出臺新的政策支持國有煤炭企業(yè)加快分離辦社會職能,徹底解決國有煤炭企業(yè)歷史遺留問題,讓國有煤炭企業(yè)真正公平地參與國際國內(nèi)兩個市場的競爭。

        (作者系湖南省煤業(yè)集團(tuán)有限公司董事長、黨委書記)

        (責(zé)任編輯:劉宏偉)

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