文/馬勇 圖/沈海濱

環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

A few concerns in environmental public interest litigation

文/馬勇 圖/沈海濱

2012年8月，全國(guó)人大修改通過(guò)的《民事訴訟法》中正式加入環(huán)境公益訴訟的條款，這是司法實(shí)踐推動(dòng)環(huán)境立法的典型樣本，更是環(huán)境法制領(lǐng)域的里程碑事件。

2014年4月24日，備受社會(huì)關(guān)注的《環(huán)境保護(hù)法》修訂通過(guò)，對(duì)環(huán)境公益訴訟作了較為細(xì)致的規(guī)定。2015年1月6日最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《司法解釋》），標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度正式建立。2015年也因此被普遍認(rèn)為是環(huán)境公益訴訟元年。我們?cè)跒榻h(huán)境公益訴訟制度歡呼的同時(shí)，還要清醒地看到，環(huán)境公益訴訟才剛剛啟程，司法實(shí)踐中面臨和需要解決的問(wèn)題還很多，尤其以下幾方面的問(wèn)題亟待關(guān)注：

什么是“社會(huì)公共利益”？

《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》在對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行法律規(guī)定時(shí)均使用了“社會(huì)公共利益”的表述，但何謂“社會(huì)公共利益”？法律沒(méi)有作出明確的界定，且現(xiàn)行其他法律中也未有明確定義。而最高人民法院發(fā)布的《司法解釋》也沒(méi)有對(duì)此予以明確。值得一提的是，2012年12月7日發(fā)表在人民法院報(bào)的《關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的理解和適用》中曾作過(guò)相應(yīng)的闡述：“公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多數(shù)人的利益?！钡苓z憾，這篇源于最高人民法院署名為高明智的“試探性”文章沒(méi)有法律效力。

正是由于缺乏對(duì)“社會(huì)公共利益”的法律定義，目前關(guān)于環(huán)境公益訴訟案件的定性基本處于模糊的狀態(tài)。從廣義上講，任何一起環(huán)境案件都可能會(huì)涉及到對(duì)“社會(huì)公共利益”的損害。筆者曾遇到過(guò)一個(gè)案件，某風(fēng)景區(qū)兼愛(ài)國(guó)主義教育基地所處地塊因遭到礦業(yè)企業(yè)土法選金的污染，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)氐穆糜?。承包風(fēng)景區(qū)的負(fù)責(zé)人找到我們要提起環(huán)境公益訴訟。在核實(shí)情況后，我們了解到，這個(gè)地塊是附近村里的集體土地，按照法律規(guī)定該村委會(huì)可以提起維權(quán)之訴，但該承包人多次找村委會(huì)協(xié)調(diào)此事，村委會(huì)明確拒絕采取行動(dòng)。如果將這方面的影響歸為損害“社會(huì)公共利益”，可以提起環(huán)境公益訴訟以制止污染侵害，消除污染影響，且還可以追償對(duì)公共利益的損害賠償。但在此過(guò)程中可能就明顯逾越了現(xiàn)有當(dāng)然所有權(quán)人（村委會(huì)）的權(quán)利，尤其是最終環(huán)境損害賠償款的歸屬必然會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。

從目前看，我們關(guān)注更多的是誰(shuí)可以提起環(huán)境公益訴訟，尤其是哪些“有關(guān)組織”可以提起公益訴訟，而忽略了我們?yōu)槭裁匆崞瓠h(huán)境公益訴訟？以及要提起什么樣的環(huán)境公益訴訟？隨著時(shí)間的推移，加之司法實(shí)踐的增多，如何界定“社會(huì)公共利益”這個(gè)根本性問(wèn)題是回避不了的，這將會(huì)成為庭審中原被告雙方爭(zhēng)辯的焦點(diǎn)性問(wèn)題，也會(huì)成為影響主審法官判案的關(guān)鍵性因素。因此，有必要盡快做出“社會(huì)公共利益”的法律界定。

有關(guān)組織中誰(shuí)“能”起訴？

無(wú)論是《民事訴訟法》的原則性規(guī)定，還是《環(huán)境保護(hù)法》的細(xì)致設(shè)定，加上《司法解釋》又進(jìn)一步擴(kuò)大了公益訴訟的主體范圍，據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)大約有700余家環(huán)保組織可以作為公益訴訟原告主體提起訴訟。但從今年1月份《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施以來(lái)，截止5月份，全國(guó)僅有5家環(huán)保組織提起6起環(huán)境公益訴訟，這可能出乎很多人的預(yù)期。在大家歡呼公益訴訟春天到來(lái)的時(shí)候，環(huán)境公益訴訟并沒(méi)有“呼嘯”而至。實(shí)踐中環(huán)保組織訴訟意愿不強(qiáng)、訴訟動(dòng)力不足等問(wèn)題較為突出，環(huán)境公益訴訟面臨叫好不叫座的尷尬局面，由“誰(shuí)起訴”到了“誰(shuí)‘能’起訴”的階段。

分析這樣局面的產(chǎn)生，筆者認(rèn)為應(yīng)屬正常，其原因如下：

（一）屬地關(guān)系影響

按照環(huán)保組織管理的相關(guān)規(guī)定，須有登記注冊(cè)機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)（目前僅有少數(shù)省份不再要求業(yè)務(wù)主管部門(mén)），因此在提起公益訴訟方面，全國(guó)性的環(huán)保組織相對(duì)地方利益來(lái)講比較超脫一些，但歸屬于地方管理的組織肯定要考慮屬地關(guān)系，因此在提起公益訴訟時(shí)格外謹(jǐn)慎，這是目前公益訴訟開(kāi)展少的很重要的原因。

（二）訴訟風(fēng)險(xiǎn)

訴訟是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅且代價(jià)高昂的活動(dòng)，也是解決問(wèn)題的最后一道防線。按照我國(guó)傳統(tǒng)文化觀念，是很忌諱“打官司”的，更何況要打的官司是“多管閑事”！一方面，公益訴訟需要原告支出一筆不小的開(kāi)支，另一方面還得做好敗訴風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判，最終的收益只是組織本身形象和聲譽(yù)等精神層面，而實(shí)質(zhì)性物質(zhì)受益非但沒(méi)有，還要墊付一筆訴訟開(kāi)支。待勝訴后部分支出可返還，但如敗訴則不得不承受支出的相關(guān)費(fèi)用。因此，花大力氣開(kāi)展環(huán)境公益訴訟對(duì)于現(xiàn)階段籌資渠道極為匱乏的國(guó)內(nèi)環(huán)保組織來(lái)講甚至是一種奢望。如果沒(méi)有良好的政策措施提供支持，很難有更多的環(huán)保組織開(kāi)展或可以持續(xù)開(kāi)展數(shù)量眾多的公益訴訟。

（三）自身特點(diǎn)

一般全國(guó)性環(huán)保組織或各地方有政府背景的環(huán)保組織，人員較為固定，管理相對(duì)規(guī)范，而草根環(huán)保組織一般以項(xiàng)目為主開(kāi)展工作，人員流動(dòng)性大，管理相對(duì)松散，極少有穩(wěn)定的資金渠道負(fù)擔(dān)專(zhuān)業(yè)的法律或環(huán)境類(lèi)人才，而這必然會(huì)極大制約專(zhuān)業(yè)要求較高的環(huán)境公益訴訟工作。

如何應(yīng)對(duì)環(huán)境損害賠償?shù)目蓤?zhí)行性？

環(huán)境公益訴訟最為突出的特點(diǎn)就是其極大的威懾力，而能體現(xiàn)威懾力最重要的就是讓被告承擔(dān)高昂的環(huán)境損害賠償款，這個(gè)數(shù)額可能是一般行政處罰的成百上千倍。目前是環(huán)境公益訴訟的初始階段，一些司法實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題并未有相應(yīng)的法律明文規(guī)定或可操作性的程序規(guī)范，尤其會(huì)出現(xiàn)有勝訴判決文書(shū)，但無(wú)勝訴判決效果的尷尬局面。筆者最近在處理一起環(huán)境公益訴訟案件時(shí)就遇到了這方面的問(wèn)題：七家涉砷生產(chǎn)企業(yè)因?yàn)槌瑯?biāo)排放有毒有害物質(zhì)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)提起公訴追究了相關(guān)人員的刑事責(zé)任（污染環(huán)境罪），而這些企業(yè)全部被關(guān)停，工商執(zhí)照全部被注銷(xiāo)。但其對(duì)公共環(huán)境確實(shí)造成了實(shí)際損害，應(yīng)該而且必須承擔(dān)責(zé)任。應(yīng)通過(guò)環(huán)境公益訴訟消除污染隱患，恢復(fù)環(huán)境質(zhì)量，該環(huán)境損害賠償款必然是一筆巨款，但因?yàn)楸桓娑家炎N(xiāo)，無(wú)承擔(dān)損害賠償責(zé)任的可能，此時(shí)的污染修復(fù)就成了很大的難題，而我們國(guó)家沒(méi)有類(lèi)似美國(guó)的“超級(jí)基金法”的制度設(shè)計(jì)，這會(huì)實(shí)際上造成公共利益受損后無(wú)人為其買(mǎi)單，從而使公益訴訟的效果無(wú)法體現(xiàn)。這個(gè)問(wèn)題應(yīng)引起足夠的重視，尤其對(duì)一些環(huán)境保護(hù)歷史欠賬較多的地區(qū)是必然要面臨的問(wèn)題。

如何使用和監(jiān)管環(huán)境損害賠償款？

《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《司法解釋》等均未對(duì)環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的損害賠償款歸屬、使用和監(jiān)管作出明確規(guī)定，這必然會(huì)在司法實(shí)踐中造成地區(qū)差異、個(gè)案差別。

（一）賠償款歸屬

鑒于法律對(duì)公益訴訟損害賠償款的歸屬無(wú)明確規(guī)定，目前有公益訴訟判例的地區(qū)，具體做法主要有兩類(lèi)，一類(lèi)是將損害賠償款打到當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)基金賬戶(hù)，如貴州清鎮(zhèn)、云南昆明等地，另一類(lèi)則是打到當(dāng)?shù)刎?cái)政專(zhuān)項(xiàng)賬戶(hù)，作為專(zhuān)項(xiàng)資金，如江蘇無(wú)錫等地。

（二）賠償款使用

新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后還未有結(jié)案的公益訴訟案例，因此關(guān)于公益訴訟損害賠償款的使用只能參考以往的司法實(shí)踐探索，一些案例雖然判決了損害賠償款，但實(shí)際很少有賠償款被用于污染修復(fù)或治理，并未達(dá)到公益訴訟消除污染、恢復(fù)原狀的目的，這些資金成為了“僵尸資金”。

（三）賠償款監(jiān)管

由于《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《司法解釋》均未涉及環(huán)境損害賠償款的具體使用，對(duì)賠償款項(xiàng)如何監(jiān)管則處于空白狀態(tài)，由此會(huì)造成公益訴訟可能出現(xiàn)“善始易善終難”的結(jié)局，長(zhǎng)此以往的話，必然會(huì)對(duì)公益訴訟的公信力產(chǎn)生負(fù)面作用，公益訴訟不能失信于民。

環(huán)境行政公益訴訟何時(shí)入法？

目前環(huán)境民事公益訴訟已是有法可依，但其能解決的問(wèn)題一般是對(duì)已造成實(shí)際損害的追償和修復(fù)，屬于事后補(bǔ)救性的，“亡羊補(bǔ)牢”。而從環(huán)境保護(hù)的基本原則來(lái)講，更應(yīng)該未雨綢繆，源頭預(yù)防。結(jié)合我國(guó)行政體制強(qiáng)勢(shì)的現(xiàn)狀，如果能促使政府部門(mén)依法行政，積極作為，可能會(huì)使相當(dāng)一部分污染環(huán)境、破壞生態(tài)的違法行為不至于實(shí)際發(fā)生，進(jìn)而損害社會(huì)公共利益。因此，探索建立環(huán)境行政公益訴訟可能比環(huán)境民事公益訴訟更為重要，能起到事半功倍的作用。但遺憾的是，2014年《行政訴訟法》修改時(shí)并未加入行政公益訴訟的內(nèi)容，《環(huán)境保護(hù)法》中也未明確可以開(kāi)展行政公益訴訟，因此現(xiàn)階段開(kāi)展環(huán)境行政公益訴訟基本于法無(wú)據(jù)。

當(dāng)前，環(huán)境公益訴訟在我國(guó)才剛剛開(kāi)始，作為一項(xiàng)全新的訴訟制度，需要在實(shí)踐中不斷探索和完善，尤其是以上幾方面的問(wèn)題亟待關(guān)注。我們要理性地看待環(huán)境公益訴訟的功能和作用，公益訴訟不可能包打天下，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)等違法行為的監(jiān)督，核心還得要依靠環(huán)境行政執(zhí)法，司法畢竟是所有手段中的最后保障，也是一項(xiàng)代價(jià)高昂的手段，從這個(gè)意義上講，公益訴訟就是行政執(zhí)法強(qiáng)有力的補(bǔ)充和完善。探索構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟和行政公益訴訟，進(jìn)而形成我國(guó)完整的環(huán)境公益訴訟制度，必將極大地推進(jìn)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作，期待剛剛起帆的環(huán)境公益訴訟一路向好！

作者單位：中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)環(huán)境法律服務(wù)中心