文/李鵬輝 圖/鄧佳 戚悅 丁幫學(xué)

新法威懾力初現(xiàn) 環(huán)境執(zhí)法面臨新挑戰(zhàn)
——對話環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局處罰處處長姬鋼

The deterrent effect of the new Environmental Protection Law is beginning to show, administrative enforcement of Environmental Protection Law is facing new challenges

文/李鵬輝 圖/鄧佳 戚悅 丁幫學(xué)

新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施以來，處罰案件大幅提升，既有中央部門的督查約談，也有地方部門的暗訪查封，環(huán)保整治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，環(huán)境保護(hù)開始從“督企”向“督政”轉(zhuǎn)變。那么，“史上最嚴(yán)厲”的環(huán)保法是否實(shí)至名歸？在執(zhí)行過程中又暴露出哪些缺陷？新環(huán)保法落地，環(huán)境監(jiān)察部門工作又有哪些新挑戰(zhàn)？近日，記者專訪了環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局處罰處處長姬鋼。

記者：新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以后，企業(yè)的環(huán)境違法行為主要集中在哪些方面，呈現(xiàn)哪些新的特點(diǎn)呢？

姬鋼：新《環(huán)境保護(hù)法》中最強(qiáng)有力的執(zhí)法手段和措施，如“按日計(jì)罰、查封扣押和限產(chǎn)停產(chǎn)”廣為人知。我們對新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施的情況進(jìn)行了匯總和分析，增長快的案件主要集中在超標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，以及故意、惡意篡改偽造在線監(jiān)測的數(shù)據(jù)以規(guī)避監(jiān)管等方面。移送公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政拘留案件數(shù)量的，上升幅度也比較大。

如果說新特點(diǎn)，從執(zhí)法者角度來講，環(huán)境執(zhí)法人員和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察人員的責(zé)任感加大了。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)利加大了，責(zé)任也是增加了。加上我們最近對環(huán)境執(zhí)法人員的稽查和監(jiān)察的力度加大，環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍的責(zé)任感、責(zé)任意識和壓力感也是上升得比較大。對企業(yè)來講，在新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以后，企業(yè)的違法成本增加了很大，真正起到了震懾作用，所以企業(yè)的守法意識也有大幅的上升。

記者：很多人認(rèn)為，在新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以后，環(huán)保訴訟案件會大幅增長，現(xiàn)實(shí)情況如何？

姬鋼：根據(jù)我們統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，行政訴訟案件數(shù)量增長得變化不大，但是隨著新《行政訴訟法》5月1日的實(shí)施，我們會給予密切地關(guān)注，同時(shí)也歡迎社會和公眾對我們的執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。加大執(zhí)法力度的前提首先是規(guī)范地執(zhí)法，這樣在打擊環(huán)境違法犯罪的同時(shí)，也能夠保證我們執(zhí)法人員的合法權(quán)益。

記者：在新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以后，環(huán)境違法案件取證難的情況，有沒有得到緩解？

環(huán)境執(zhí)法人員在夜查違法企業(yè) 戚悅攝

姬鋼：沒有得到緩解，甚至取證難的壓力更加大了。新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以后，對違法行為的處理、處罰力度加大的同時(shí)，對我們執(zhí)法的規(guī)范性和證據(jù)的要求更加嚴(yán)格。而環(huán)境執(zhí)法能力、執(zhí)法手段在近期還沒有得到較大的改善，執(zhí)法環(huán)境也沒有得到改善，整體上我們的壓力比以往更大。

記者：環(huán)監(jiān)局在執(zhí)行環(huán)保法的過程當(dāng)中，都面臨哪些挑戰(zhàn)？

姬鋼：首先是執(zhí)法能力的挑戰(zhàn)，目前全國僅有6萬多名環(huán)境執(zhí)法人員，基層的環(huán)境執(zhí)法人員數(shù)量比較少，一些縣級環(huán)境執(zhí)法人員可能不超過十個(gè)人。面對大量的污染源，如工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源，以及城市的噪聲、揚(yáng)塵等問題，量大面廣，執(zhí)法人員數(shù)量不足。還有執(zhí)法手段取證能力也不夠，在對企業(yè)實(shí)施行政處罰時(shí)，以前執(zhí)法人員的證據(jù)意識不強(qiáng)，處罰力度輕的時(shí)候，問題不是很明顯。隨著處罰力度加大，企業(yè)的法律意識增強(qiáng)，企業(yè)對環(huán)保部門提起行政訴訟的概率也在增加。環(huán)境執(zhí)法手段的科學(xué)性面臨著很大挑戰(zhàn)。

環(huán)保部環(huán)境執(zhí)法人員采取無人機(jī)航拍方式對大氣污染企業(yè)實(shí)時(shí)拍照取證和錄像取證 鄧佳攝

記者：新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，對環(huán)保部環(huán)監(jiān)局提出哪些新的工作要求？

姬鋼：首先是要加大對地方的指導(dǎo)和監(jiān)督，這是作為國家部委這一級主要的職責(zé)。另外還要加強(qiáng)地方環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)，環(huán)監(jiān)局在努力地爭取政策。

新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，以前不被關(guān)注的第三方在環(huán)境違法行為中的法律責(zé)任問題，越來越突出，現(xiàn)在成為一個(gè)很重要的課題。比如在轉(zhuǎn)移固體廢物、危險(xiǎn)廢物過程中，被第三方故意排放；再比如污水處理廠委托第三方運(yùn)營，運(yùn)營方超標(biāo)準(zhǔn)排放；還有企業(yè)的在線監(jiān)測委托第三方運(yùn)行，運(yùn)營方或者設(shè)備提供方幫助業(yè)主獲取虛假監(jiān)測數(shù)據(jù)。這類行為的法律責(zé)任具體應(yīng)該誰來承擔(dān)？承擔(dān)的比例怎樣分配？如何來發(fā)現(xiàn)這類違法案件并獲取違法證據(jù)？如何處理此類案件？這是我們面臨的新課題。

記者：新《環(huán)境保護(hù)法》是多部門、多部委聯(lián)合共同參與制定的，那么在實(shí)際行動當(dāng)中，多部門的協(xié)同跟進(jìn)情況如何？

姬鋼：我國很早就確定了“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門,對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，各個(gè)有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)”的原則。新《環(huán)境保護(hù)法》中相應(yīng)的規(guī)定更加明確。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，對地方各級政府如何進(jìn)行考核？環(huán)保部門如何對同級相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督？各個(gè)部門如何切實(shí)承擔(dān)起應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，并分解、落實(shí)下去。我們目前在做相應(yīng)的研究，爭取近期有大的突破和進(jìn)展。

記者：環(huán)保部就和公安部門進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法銜接配合工作，這項(xiàng)工作目前進(jìn)展如何？

姬鋼：2013年“兩高”《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺以后，環(huán)保部就和公安部密切銜接，在2013年年底兩部委就下達(dá)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》的文件，確立了環(huán)保部門和公安部門建立聯(lián)席會議制度、聯(lián)絡(luò)員制度、重大案件的會商制度，以及聯(lián)合督辦等七項(xiàng)制度和機(jī)制。各省也積極響應(yīng)，初步統(tǒng)計(jì)有19個(gè)省市環(huán)保部門和公安部門，或者和檢察機(jī)關(guān)、法院聯(lián)合下達(dá)文件，并且出臺了更具體的實(shí)施細(xì)則。

2014年，地方各級環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件總計(jì)2180件，超過2013年的3倍，公安機(jī)關(guān)受理2080件，比2013年多受理1443件，受理率達(dá)95.4%。2013年環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件數(shù)量超過前十年的總和。

2014年底，環(huán)保部還聯(lián)合公安部、工信部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)檢總局聯(lián)合出臺了《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》，是新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于“嚴(yán)重環(huán)境違法行為適用行政拘留”的配套措施，就是讓環(huán)境違法行為，除了要付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)外，也要付出人身自由的代價(jià)。

記者：您認(rèn)為在新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施過程中，暴露出哪些不足？

姬鋼：目前來看，執(zhí)法的規(guī)范性還有很大的不足，尤其是環(huán)境執(zhí)法調(diào)查取證的能力不足，環(huán)境執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)的要求還有較大的差距。當(dāng)然也是行政執(zhí)法和刑事司法的要求不一樣，需要一個(gè)逐漸磨合的過程。環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局近期正在做相關(guān)研究，探討在行政執(zhí)法中，移送公安機(jī)關(guān)問題線索以后，提升執(zhí)法取證能力和水平。公安機(jī)關(guān)在受理案件時(shí)，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)能有效地采用環(huán)境執(zhí)法所獲取的證據(jù)。環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局準(zhǔn)備出一個(gè)證據(jù)指南，指導(dǎo)全國環(huán)境執(zhí)法，加強(qiáng)執(zhí)法的規(guī)范性和科學(xué)性。

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員在監(jiān)測汽車尾氣排放情況 丁幫學(xué)攝

記者：您認(rèn)為新《環(huán)境保護(hù)法》要真正落地發(fā)揮作用，環(huán)境監(jiān)察部門應(yīng)該還要做哪些努力？

姬鋼：首先要嚴(yán)格執(zhí)法，對環(huán)境違法的行為要做到全覆蓋、零容忍，發(fā)現(xiàn)一起要查處一起，該移交的案件堅(jiān)決移交，絕不能以罰代刑，這是執(zhí)法的規(guī)范性。還有就是普法宣傳，很多人有一個(gè)誤區(qū)，認(rèn)為嚴(yán)格執(zhí)法就能解決問題，但恰恰相反，解決問題的前提是守法，在執(zhí)法的過程中進(jìn)行普法宣傳，從源頭上降低環(huán)境違法犯罪的行為。只有大家都真正愛護(hù)環(huán)境，發(fā)自內(nèi)心去守法，環(huán)境質(zhì)量改善的進(jìn)程才會快速實(shí)現(xiàn)。

記者：最近在河北開展了環(huán)保警察試點(diǎn)，您怎么看這個(gè)試點(diǎn)工作的效果呢？

姬鋼：目前不只河北成立了環(huán)保警察隊(duì)伍，全國省級還有遼寧、山東、貴州以及重慶等共五個(gè)省市試水環(huán)保警察。另外，浙江省雖然省級沒有成立環(huán)境警察隊(duì)伍，但在市縣級環(huán)保部門和公安部門的配合非常密切，效果不錯(cuò)。

在打擊環(huán)境違法犯罪，有專門環(huán)保警察的地方，環(huán)境執(zhí)法力度就能大幅加強(qiáng)。如在環(huán)境違法案件的執(zhí)法中，有環(huán)保警察的地方，就能做到聯(lián)合出動、聯(lián)動執(zhí)法。對于違法企業(yè)的震懾力比較強(qiáng)，而且快速制止環(huán)境違法的行為，拒絕執(zhí)法、阻撓執(zhí)法和暴力抗法的行為很少出現(xiàn)。我們歡迎各地公安部門即使成立不了專門機(jī)構(gòu)，也應(yīng)該組織專門人員，緊密配合環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法。

記者：一些地方反映關(guān)于環(huán)保執(zhí)法權(quán)存在困惑，請問今后是否會列入正式的執(zhí)法序列？

姬鋼：全國近7萬人的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員大部分都是事業(yè)編制，在行政執(zhí)法中，還存在一定的問題。新《環(huán)境保護(hù)法》首次在法律上明確了環(huán)境執(zhí)法人員的法律地位，解決了長期困擾環(huán)境監(jiān)察部門的“身份問題”，為獨(dú)立執(zhí)法提供了保障，有利于樹立環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性，是一個(gè)歷史性的重要突破。從根本上要解決這個(gè)問題，還是要把環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的身份從事業(yè)編制轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓幹?。另外，環(huán)境執(zhí)法制服也是長期懸而未決的問題，執(zhí)法人員去現(xiàn)場執(zhí)法時(shí)，執(zhí)法的權(quán)威難以得到體現(xiàn)。這需要我們在下一步深化改革的過程中，逐步解決這些問題，以增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性。

（本文根據(jù)新華社CNC環(huán)境欄目內(nèi)容改寫）