卷首語

環(huán)境法治 任重道遠(yuǎn)

It's a long way to go for running environment by law

在中國環(huán)境立法史上，還沒有一部法律的修改像現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》這么漫長，這么曲折，這么艱辛，這么公開透明，這么引人關(guān)注，這么令人期待。

自上世紀(jì)90年代初開始，就不斷有專家、學(xué)者、媒體人、環(huán)保人士和人大代表建議要對(duì)1989年版環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行修改。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1995至2011年間，就先后有2474人次的全國人大代表共提交了78件議案，要求修改環(huán)境保護(hù)法。

之所以修法的呼聲如此迫切，概源于三大原因。其一，隨著中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大和人口的增長，能源環(huán)境約束加劇，導(dǎo)致污染物排放總量和環(huán)境容量以及資源承載力間的矛盾日益突出，嚴(yán)重失衡。繼續(xù)沿用老版環(huán)境保護(hù)法來管制已增長三四十倍的經(jīng)濟(jì)體，顯然已力不從心；其二，大氣和水污染防治等環(huán)保單行法數(shù)度修改，而環(huán)境保護(hù)基本法卻未做相應(yīng)修正，致使不同法律的條款發(fā)生沖突，這既影響了法律的嚴(yán)肅性又破壞了執(zhí)法的統(tǒng)一性；其三，雖然節(jié)能減排初見成效，部分污染物排放出現(xiàn)拐點(diǎn)，但隨著人均GDP增長近15倍和全民環(huán)境意識(shí)的普遍提高，公眾對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量的期待與環(huán)境質(zhì)量的實(shí)際改善間的差距日趨明顯。生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為影響群眾切身利益的主要社會(huì)矛盾。

2010年底，全國人大決定將環(huán)境保護(hù)法的修改列入立法計(jì)劃，并于2012年8月27日，提交了第一稿修正案。令立法者始料不及的是，當(dāng)把吸納了初審意見后的草案上網(wǎng)公開征求意見時(shí)，近13000條反饋意見中竟然有高達(dá)94%的網(wǎng)民對(duì)草案總體不滿意。

之后是2013年4月大作調(diào)整的修正案第二稿，然而，輿論、社會(huì)組織以及學(xué)術(shù)界的評(píng)價(jià)依然不高。在此情形下，全國人大法律委員會(huì)決定將修正案草案改為修訂草案，反映在內(nèi)容上，則是由原來的五十九條增加到了六十五條。盡管如此，第三稿獲得的社會(huì)反饋依然不夠積極。2014年年初，全國人大法工委“開門立法”，邀請(qǐng)全國人大代表、環(huán)保執(zhí)法人員、專家、律師、法官、企業(yè)代表、環(huán)保組織代表、環(huán)保志愿者等參與到環(huán)保法的修改過程中。2014年4月21日，全國人大法律委員會(huì)將共有七十一條的修訂草案二次審議稿（草案總第四稿）提交十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議審議，并于4月24日獲得高票通過。

隨著環(huán)境保護(hù)法修訂工作的完成，社會(huì)各界普遍洋溢著一股樂觀的情緒，那就是新修訂的環(huán)境保護(hù)法生效之日，就是環(huán)境污染者的大限之時(shí)。然而，一部好的環(huán)保法的出臺(tái)，環(huán)境問題真的就可以迎刃而解了嗎？孟子說，徒法不足以自行。如果一部法律不注重實(shí)施，做不到違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，那么這部法律只能掛在墻上，“看上去很美”。所以從這個(gè)角度來說，好的法律制定出來還只是萬里長征的第一步。只有政府嚴(yán)格執(zhí)法、環(huán)保組織積極參與、億萬公眾勇于監(jiān)督、社會(huì)各界全面合作，這部法律才能真正落到實(shí)處，才能真正推動(dòng)中國環(huán)境問題的解決。

統(tǒng)計(jì)表明，新修訂的環(huán)境保護(hù)法生效半年來，執(zhí)行效果令人擔(dān)憂。比如，1至2月份，全國實(shí)施按日連續(xù)處罰案件共26件，省均不到一個(gè)；浙江一省實(shí)施查封、扣押382件，占全國查封、扣押件數(shù)的70%以上，在浙江實(shí)施新環(huán)保法取得重大突破的背后，是大多數(shù)環(huán)保部門的鮮有作為。再比如，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟和擴(kuò)大起訴者的資格是新法的一大亮點(diǎn)，也是修訂過程中爭議最大的條款。甚至有人擔(dān)憂伴隨著新年鐘聲的響起，法院的門檻會(huì)被數(shù)十上百家環(huán)保組織“踏平”。然而，新《環(huán)保法》實(shí)施3個(gè)月來，全國僅有兩家環(huán)保組織提起的4起環(huán)境公益訴訟得到受理，更多的公益訴訟仍在艱難推進(jìn)。

環(huán)境保護(hù)法的修訂可謂是4年磨一劍，其能否在節(jié)能減排和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮披荊斬棘作用，還要取決于“劍客”的意志和能力，取決于社會(huì)對(duì)法律尊嚴(yán)的尊重，取決于企事業(yè)單位履行環(huán)境和社會(huì)責(zé)任的自覺。

面對(duì)普法資金不落實(shí)，執(zhí)法能力建設(shè)不足，公眾參與環(huán)境保護(hù)不充分的現(xiàn)實(shí)，我們說，環(huán)境法治，任重道遠(yuǎn)。