余建斌

（華南農(nóng)業(yè)大學廣東農(nóng)村政策研究中心，廣東 廣州 510642）

一、引言

農(nóng)業(yè)機械化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標志，加快農(nóng)業(yè)機械化進程對于轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、帶動農(nóng)民增收等方面具有重要作用。農(nóng)機購置補貼政策作為支持農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的財政支農(nóng)措施，目的就在于降低農(nóng)機購置成本從而激發(fā)農(nóng)戶及相關(guān)主體購置農(nóng)機的積極性，不斷提高農(nóng)業(yè)機械化水平，從而加快農(nóng)業(yè)機械化進程。由于我國實施農(nóng)機購置補貼政策的時間較短，在政策實施過程中不斷出現(xiàn)政策設(shè)計時未能預期到的新情況和新問題，如何完善農(nóng)機購置補貼政策成為政策制定者的關(guān)注焦點。2004年以來，中央一號文件多次強調(diào)要完善農(nóng)機購置補貼政策，而對農(nóng)機購置補貼政策實施情況的回顧總結(jié)和效果評價是完善該項政策的基礎(chǔ)性工作。

隨著我國農(nóng)機購置補貼政策的實施，國內(nèi)關(guān)于農(nóng)機購置補貼政策實施效果評價的研究逐漸增多。曹志義、張鐵軍認為，隨著農(nóng)機購置補貼政策受益對象的擴大，將有更多的非種糧大戶和非農(nóng)機大戶享受補貼，受益農(nóng)戶增收率將會呈現(xiàn)下降趨勢［1］。顧和軍通過江蘇的實地調(diào)查數(shù)據(jù)探討了農(nóng)機具購置補貼的經(jīng)濟效應(yīng)，結(jié)果表明：農(nóng)機購置補貼政策實施之后農(nóng)機服務(wù)供給增加、價格下降，接受服務(wù)的農(nóng)戶也分享了補貼的部分收益，并且可能存在機械對勞動力的替代［2］。王姣比較了良種補貼、農(nóng)機購置補貼和減免農(nóng)業(yè)稅政策對農(nóng)戶種植業(yè)收入的作用效果，結(jié)果顯示三者對農(nóng)戶種植業(yè)收入的提高具有一定積極作用，其中減免農(nóng)業(yè)稅作用效果最大［3］。李農(nóng)、萬祎通過比較農(nóng)機購置補貼前后兩個階段農(nóng)機化與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之間的關(guān)系后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)機購置補貼促進了農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的增長［4］。隨著農(nóng)業(yè)機械的使用，農(nóng)機費用成為糧食生產(chǎn)成本的重要組成部分，劉寧研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)機購置補貼改變了糧食生產(chǎn)成本結(jié)構(gòu)并提高了種糧收益［5］。韓劍鋒通過建立農(nóng)民收入與農(nóng)業(yè)機械擁有量、農(nóng)機購置補貼資金的關(guān)系模型，得出農(nóng)機購置補貼政策對農(nóng)民增收有著一定的帶動作用［6］。李軍富、楊存典等指出，貧困山區(qū)實施農(nóng)機購置補貼政策項目后產(chǎn)生的直接效應(yīng)包括農(nóng)機作業(yè)量明顯增加，作業(yè)質(zhì)量顯著提高；促進了農(nóng)民增收，推動了農(nóng)業(yè)增效；提高了農(nóng)機裝備水平，優(yōu)化了農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)；提高了勞動生產(chǎn)效率，促進了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移［7］。顏玄洲、歐一智等通過建立農(nóng)業(yè)機械總動力與農(nóng)民收入關(guān)系的回歸模型實證分析后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)機械總動力的增加能有效促進農(nóng)民人均純收入的增加［8］。

從現(xiàn)有文獻看，相關(guān)研究主要集中在評價農(nóng)機購置補貼政策對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收的作用效果，而對于其他方面作用效果的分析很少涉及。事實上，農(nóng)機購置補貼政策涉及面很廣，需要全面考察才能準確把握農(nóng)機購置補貼政策的實施效果。同時，現(xiàn)有研究缺乏對發(fā)達地區(qū)農(nóng)機購置補貼政策的分析。廣東作為沿海發(fā)達地區(qū)的典型代表，經(jīng)濟社會發(fā)展狀況和資源稟賦與欠發(fā)達地區(qū)存在很大的差異，其農(nóng)機購置補貼政策做法和效果的區(qū)域性特征值得深入研究?；谝陨峡紤]，本文將在系統(tǒng)梳理廣東農(nóng)機購置補貼政策實施情況的基礎(chǔ)上，從不同角度對該項政策的實施效果進行全面分析。

二、廣東農(nóng)機購置補貼政策的實施情況

廣東的農(nóng)機購置補貼政策可追溯到2003年。根據(jù)2003年省政府《轉(zhuǎn)發(fā)廣東省人大常委會關(guān)于扶持農(nóng)業(yè)機械化議案的通知》（粵府［2003］12 號）和省政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)省農(nóng)業(yè)廳關(guān)于扶持農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展議案的實施辦法的通知》（粵府辦［2003］58 號）的要求，2003－2010年，省級財政設(shè)立了購買農(nóng)機具補貼專項資金，并計劃投入補貼22210 萬元，補貼3000－4000 戶，重點補貼龍頭企業(yè)、農(nóng)機專業(yè)服務(wù)組織及種養(yǎng)大戶和專業(yè)戶。中央財政對廣東實施農(nóng)機購置補貼始于2005年，當年安排資金300 萬元，在高要、高州、陽春、臺山、雷州、徐聞等6 個縣實施。

自中央財政對廣東農(nóng)機購置進行補貼的政策實施以來，廣東農(nóng)機購置補貼政策在補貼力度、補貼區(qū)域、補貼標準、補貼機具種類和補貼方式等方面發(fā)生了較大變化，呈現(xiàn)以下特點：

（一）補貼力度不斷加大

2006年廣東農(nóng)機購置補貼資金總規(guī)模為3890 萬元，其中中央財政補貼資金1150 萬元，省級財政補貼資金2740 萬元。2009年全省農(nóng)機購置補貼資金總規(guī)模2.577億元，比2006年增加2.188億元，增長5.63 倍，其中中央財政補貼資金2.2億元，比2006年增加2.085億元，增長18.13倍，省級財政補貼資金3770億元，比2006年增加1030 萬元，增長38%。2014年中央財政補貼資金達到2.8億元，比2009年增長27.27%。

（二）補貼區(qū)域不斷擴大

2006年中央農(nóng)機購置補貼政策在11 個地級市的25 個縣開始實施。2009年擴大到98 個縣（市、區(qū)）和中山、東莞2 個地級市。2006年省級財政補貼資金覆蓋除深圳、佛山、中山、潮州和揭陽等市外的16 個地級市（佛山、中山、潮州和揭陽因歷年結(jié)轉(zhuǎn)資金較多，不安排2006年補貼資金）。2009年省級財政補貼資金覆蓋除深圳、廣州、佛山、東莞等市外的17 個地級市。目前，廣東所有的農(nóng)業(yè)縣都納入了農(nóng)機補貼范圍。

（三）補貼資金向西翼和山區(qū)傾斜

中央和省級財政的農(nóng)機購置補貼資金主要集中在粵西和粵北山區(qū)，珠三角地區(qū)和粵東獲得的資金比例相對較小。2006－2009年中央和省級財政累計補貼資金總額中，粵西和粵北分別占39.03%和29.57%，而珠三角和粵東分別占23.45%和7.95%。2014年中央財政補貼資金中，粵西和粵北分別占36.00%和30.27%，而珠三角和粵東分別僅占22.07%和11.65%。全省各地區(qū)農(nóng)機購置補貼資金的分配主要根據(jù)各地農(nóng)機購置需求，并綜合考慮耕地面積、糧食產(chǎn)量、養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展情況、農(nóng)機化綜合水平、農(nóng)民購買能力和地方政府積極性等因素以及往年補貼項目的實施情況等因素確定。

（四）補貼標準不斷提高

2006年使用中央財政資金的購機補貼比例不超過機具價格的30%，且單機補貼額原則上不超過3 萬元；使用省級財政資金的東西兩翼和粵北山區(qū)補貼比例原則上不超過機械、設(shè)備價格的35%，珠江三角洲地區(qū)補貼原則上不超過機械、設(shè)備價格的25%。2014年使用中央財政資金的購機補貼比例按不超過此檔產(chǎn)品在廣東近三年的平均銷售價格的30%測算，一般機具單機補貼增加額不超過5 萬元；擠奶機械、烘干機單機補貼額可提高到12 萬元；73.5 千瓦（100 馬力）以上大型拖拉機單機補貼額可提高到15 萬元；147 千瓦（200馬力）以上拖拉機單機補貼限額可提高到25 萬元；甘蔗收獲機單機補貼額可提高到20 萬元。

（五）補貼機具種類不斷增多

2003年補貼的農(nóng)機具僅包括水稻生產(chǎn)機械化中的機耕機收環(huán)節(jié)所需的拖拉機、水稻聯(lián)合收割機和埋草旋耕機等。2007年補貼農(nóng)機種類擴大到動力類、耕作機械、植保機械、種植機械、收獲機械、灌溉機械和干燥機械等7 大類。2008年擴大到9 大類18 小類50 個品目。2014年廣東省農(nóng)業(yè)機械購置補貼范圍擴大到12 大類35 個小類90 個品目。農(nóng)機補貼范圍基本涵蓋了種植業(yè)的糧食作物和經(jīng)濟作物以及畜牧、水產(chǎn)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，不斷適應(yīng)了農(nóng)戶購機需求。

（六）補貼方式不斷改進

財政補貼由“差額購機，補貼供貨方”向“全額購機、補貼購貨方”的方式轉(zhuǎn)變，在一定程度上解決了農(nóng)機企業(yè)制造虛假銷售合同套取國家補貼資金的問題，讓農(nóng)民實實在在享受到農(nóng)機購置補貼政策帶來的好處。

三、農(nóng)機購置補貼政策的效果評價

（一）農(nóng)機購置補貼加快了農(nóng)業(yè)機械化進程

2003年省級財政設(shè)立農(nóng)機購置專項補貼資金以及2005年中央財政安排廣東農(nóng)機購置補貼資金以來，農(nóng)機購置補貼政策降低了農(nóng)民和農(nóng)機服務(wù)組織的購買農(nóng)機成本，提高了農(nóng)機購買力，激發(fā)了農(nóng)機購買者的購買積極性，帶動了農(nóng)業(yè)機械總動力不斷提高，特別是中央實施農(nóng)機購置補貼以后，廣東農(nóng)機總動力呈加速上漲的趨勢。2003－2013年間，全省農(nóng)業(yè)機械總動力從1788.8萬千瓦增加到2497.9 萬千瓦，年均增長3.40%，其中2007年以來年均增長5.15%，農(nóng)業(yè)機械水平呈現(xiàn)加速增長趨勢（見圖1）。

圖1 2003－2013年廣東省農(nóng)業(yè)機械總動力變化 單位：萬千瓦

（二）農(nóng)機購置補貼改善了農(nóng)業(yè)機械化水平區(qū)域不平衡狀況

從農(nóng)業(yè)機械總動力的區(qū)域分布和變化過程看，2003－2013年間，珠三角地區(qū)和粵東地區(qū)農(nóng)業(yè)機械總動力呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢，而且這兩個地區(qū)的農(nóng)業(yè)機械總動力年均增長率明顯低于粵西和粵北?；浳骱突洷币恢背尸F(xiàn)持續(xù)增長趨勢，其中粵西的增長速度最快，年均增長達到5.62%，高出全省2.22 個百分點（見表1）。這反映出農(nóng)機購置補貼政策對粵西和粵北的作用效果比珠三角地區(qū)和粵東地區(qū)明顯，這對于改善全省農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展的區(qū)域不平衡狀況具有顯著推動作用。

農(nóng)機購置補貼政策的作用效果存在區(qū)域差異的主要原因有以下幾方面：一是按單位耕地面積計算，珠三角地區(qū)和粵東地區(qū)的農(nóng)機化水平高于其他地區(qū)，進一步提高農(nóng)業(yè)機械化水平的難度較大。二是珠三角地區(qū)和粵東地區(qū)出現(xiàn)了大量淘汰的農(nóng)業(yè)機械。由于珠三角和粵東地區(qū)的很多農(nóng)機購買時間較長，出現(xiàn)大量報廢，導致農(nóng)業(yè)機械總動力下降或增長緩慢。三是粵西和粵北地區(qū)農(nóng)民的收入水平相對較低，農(nóng)民對農(nóng)機需求的價格彈性較大，對價格比較敏感，補貼政策實施后購機成本下降，大幅度提高了農(nóng)民的農(nóng)機購買力。四是農(nóng)機購置補貼資金向粵西和粵北傾斜。2006－2013年中央和省級財政累計補貼資金總額中，粵西和粵北分別占37.03%和30.06%，累計接近70%。

（三）農(nóng)機購置補貼政策激發(fā)了農(nóng)民的農(nóng)機投資需求

從表2 中可以看出，隨著財政農(nóng)機購置補貼的不斷增加，農(nóng)民個人投入農(nóng)機購買的資金呈現(xiàn)快速上漲趨勢，從2003年的35605.3 萬元增加到2011年的145490 萬元，年均增長19.23%，其中2004年、2009年和2010年農(nóng)民購買農(nóng)機的投入上漲速度較快，分別達到27%、64%和67%。2004年農(nóng)民購機投入迅速增長的原因除農(nóng)機購置補貼外，當年對種糧大戶實施種糧直補起到了非常重要的推動作用，因為種糧大戶對農(nóng)機的需求較大，隨著種糧積極性的提高必然增加包括農(nóng)機在內(nèi)的投資需求。2009年和2010年農(nóng)民購買農(nóng)機投入的迅速上漲主要是得益于中央和地方財政補貼資金增加對農(nóng)機購置的引導，2009年財政投入農(nóng)機購置資金比2008年增長75%，增速超過2003年以來的任何一年。

表1 2003－2011年廣東各區(qū)域農(nóng)業(yè)機械總動力的變化 單位：萬千瓦

表2 2003－2011年廣東農(nóng)業(yè)機械購置投入情況 單位：萬元

（四）農(nóng)機購置補貼為農(nóng)機工業(yè)發(fā)展帶來了新的機遇

隨著農(nóng)機購置補貼政策的實施以及獲得農(nóng)機補貼力度的提高和補貼種類的擴大，極大地促進了農(nóng)機市場需求，這為大量長期經(jīng)營困難的農(nóng)機企業(yè)帶來了新的發(fā)展機遇，全省農(nóng)機工業(yè)進入了快速發(fā)展時期。根據(jù)廣東工業(yè)企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)顯示，2003－2011年間廣東農(nóng)、林、牧、漁專用機械制造企業(yè)工業(yè)總產(chǎn)值和主營業(yè)務(wù)收入分別從6.41億元和5.66億元增加到35.29億元和34.01億元，年均遞增分別達到23.76%和25.13%。

（五）農(nóng)機購置補貼的作用效果呈下降趨勢

財政投入的增加帶動了單位和集體、農(nóng)民以及其他主體購買農(nóng)機的積極性，但是，從單位財政投入的作用效果看，財政投入對農(nóng)機購置的拉動作用呈下降趨勢。2003－2011年每單位財政投入拉動的農(nóng)機購置投入從6.94 元下降到4.50 元（見圖2）。這主要是由于農(nóng)機需求量不斷增加的過程中，農(nóng)機市場逐漸得到飽和，繼續(xù)增加農(nóng)機投入將增加農(nóng)業(yè)成本，農(nóng)業(yè)利潤下降，導致農(nóng)機需求受到抑制，因而農(nóng)機購置補貼的拉動農(nóng)機需求的作用效果下降。要提高補貼資金的效果應(yīng)逐步調(diào)整補貼方式，在保持農(nóng)機購置補貼的同時，逐漸增加對農(nóng)機科研、農(nóng)機技術(shù)推廣和培訓、農(nóng)機配件、農(nóng)機柴油、農(nóng)民使用農(nóng)機的服務(wù)費用等方面的補貼，提高農(nóng)機的使用效益。另外，農(nóng)機購置需求與土地規(guī)模和勞動力規(guī)模密切相關(guān)，加快土地規(guī)?；蛣趧恿D(zhuǎn)移將有助于提高農(nóng)機需求，從而減緩農(nóng)機補貼資金作用效果下降的趨勢。

圖2 2003－2011年單位財政投入對農(nóng)業(yè)機械購置的拉動效果 單位：元

（六）農(nóng)機購置補貼未能促進農(nóng)機服務(wù)組織發(fā)展

從理論上講，發(fā)展農(nóng)機服務(wù)組織不僅有利于推進農(nóng)機作業(yè)服務(wù)的專業(yè)化，使購置的農(nóng)業(yè)機械得到充分的利用，避免農(nóng)業(yè)機械閑置導致補貼資金的浪費，而且有利于解決小農(nóng)戶和大機械的矛盾，因為對于小農(nóng)戶而言購買農(nóng)機不合算，購買農(nóng)機服務(wù)將是一種更理性的選擇。另外，隨著農(nóng)機專業(yè)服務(wù)組織的發(fā)展，將形成一個競爭性的農(nóng)機服務(wù)市場，農(nóng)機服務(wù)水平將不斷提高，服務(wù)價格將不斷下降，使未購買農(nóng)機的農(nóng)戶能夠從購買農(nóng)機服務(wù)中享受到農(nóng)機購置補貼帶來的好處。

然而，從農(nóng)機補貼政策實施的幾年看，農(nóng)機購置補貼政策對全省農(nóng)機服務(wù)組織的發(fā)展作用不明顯，而對農(nóng)機戶的發(fā)展作用較大。2003－2013年間，全省農(nóng)機作業(yè)服務(wù)組織呈現(xiàn)下降的趨勢，從0.58 萬個下降到0.23 萬個，減少60%；而農(nóng)機戶2004年后出現(xiàn)恢復性增長，2013年農(nóng)機戶超過100 萬戶（見表4）。廣東人多地少，農(nóng)戶規(guī)模小、經(jīng)營分散，農(nóng)戶多采用自己購機來滿足機械使用需求，對農(nóng)機服務(wù)需求不足導致農(nóng)機服務(wù)組織發(fā)展緩慢。

表4 2003－2011年廣東農(nóng)機作業(yè)服務(wù)組織變化情況 單位：萬個

四、完善農(nóng)機購置補貼政策的建議

（一）制定相關(guān)的法規(guī)或條例

從目前的情況看，農(nóng)機購置政策的出臺具有很強的時效性和很大的波動性，補貼資金和補貼目錄變化較大，使農(nóng)民無法獲得穩(wěn)定的預期，只有法律法規(guī)才能讓農(nóng)民具有安全感。因此，建議省人大制定有關(guān)農(nóng)機購置補貼的法規(guī)或條例，對農(nóng)機購置補貼的方式、政策工具、補貼標準、管理等方面進行明確化和長期化，提高農(nóng)業(yè)補貼政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性?？梢越梃b美國制定農(nóng)業(yè)法案的做法，相關(guān)補貼法規(guī)或條例可以5年制定和修改一次，使農(nóng)民知道在未來的幾年里哪些農(nóng)機可以得到補貼以及補貼力度有多大等信息，更好地引導農(nóng)民做好農(nóng)機購置計劃。

（二）改進農(nóng)機購置補貼方式

在其他條件不變的情況下，隨著農(nóng)機市場需求逐漸得到飽和，繼續(xù)增加農(nóng)機補貼將增加農(nóng)業(yè)成本，導致農(nóng)業(yè)利潤下降，從而抑制農(nóng)機需求，導致農(nóng)機購置補貼的拉動農(nóng)機需求的作用效果下降。要提高補貼資金的效果應(yīng)逐步調(diào)整補貼方式，在保持農(nóng)機購置補貼的同時，逐漸增加對農(nóng)機科研、農(nóng)機技術(shù)推廣和培訓、農(nóng)機配件、農(nóng)機柴油、農(nóng)民使用農(nóng)機的服務(wù)費用等方面的補貼。同時，應(yīng)加大對農(nóng)機服務(wù)組織的扶持力度，促進農(nóng)機服務(wù)市場快速發(fā)展，推動農(nóng)機服務(wù)的專業(yè)化。

（三）取消農(nóng)機供應(yīng)招標制度

目前，廣東省對農(nóng)機購買實行招標、限價政策，通過政府行為決定農(nóng)機的銷售企業(yè)和銷售價格，使進入補貼目錄的企業(yè)可以獲得穩(wěn)定的高額利潤，而未進入補貼目錄的企業(yè)則陷入困境，這阻礙了市場的公平競爭。因此，建議取消農(nóng)機供應(yīng)招標政策。農(nóng)機購置補貼只制定補貼種類和品種，不通過招標確定補貼企業(yè)，只要在工商部門登記注冊的農(nóng)機企業(yè)都可以共同參與競爭，這有利于提高農(nóng)機企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，降低農(nóng)機價格，而且可以防止企業(yè)的尋租行為。

（四）落實政策實施的工作經(jīng)費

農(nóng)機購置補貼政策的執(zhí)行都需要做大量的工作，包括政策的宣傳、補貼對象相關(guān)信息的收集、整理、核實、審批、上報、驗收等，這需要投入大量的人力、物力和財力。目前農(nóng)機購置補貼項目下?lián)苜Y金中沒有包含工作經(jīng)費，不但增加了基層政府的負擔，而且無法調(diào)動基層政府嚴格執(zhí)行政策的積極性。建議在下?lián)芨黜椦a貼資金時，由省財政按一定比例配套工作經(jīng)費，配套經(jīng)費可控制在下?lián)芙?jīng)費總額的10%以內(nèi)。

（五）加強監(jiān)督管理

通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙、手機等方式加大對農(nóng)機購置補貼政策的宣傳；加大對套取農(nóng)機購置補貼資金或挪用補貼資金的懲處力度；完善公示和舉報制度；對涉及農(nóng)機購置補貼的相關(guān)工作人員的進行輔導培訓，提高他們落實補貼政策的業(yè)務(wù)水平和責任意識。

［1］曹志義，張鐵軍.農(nóng)機購置補貼與農(nóng)戶增收效果分析［J］.農(nóng)機化研究，2006，（12）：66－69.

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［3］王姣，肖海峰.我國良種補貼、農(nóng)機補貼和減免農(nóng)業(yè)稅政策效果分析［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2007，（2）：24－28.

［4］李農(nóng)，萬祎.我國農(nóng)機購置補貼的宏觀政策效應(yīng)研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2010，（12）79－84.

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