郭磊磊，俞曉松，葉 茜

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

水電工程建設征地移民實物指標調查問題探討

郭磊磊，俞曉松，葉 茜

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

水電工程建設征地移民安置工作是水電工程建設的重要組成部分，移民實物指標調查是水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計的重要內容之一。在分析移民實物指標現場調查常見問題和難點的基礎上，提出了利用現代科技為封庫令執(zhí)行提供基礎；以結構為主、用途為輔的方法判定正、雜房；層高不足2.2 m磚混及以上結構的房屋降級折算建筑面積；引入隔空層概念處理層高不足1.2 m房屋問題；細化走廊類別，結合使用功能確定調查方法等建議，為今后水電工程移民實物指標調查工作提供參考。

實物指標調查；移民；水電工程

1 水電工程移民實物指標調查主要問題及難點

1.1 嚴格執(zhí)行封庫令的操作難度大

根據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院471號令)規(guī)定：實物調查工作開始前，工程占地和淹沒區(qū)所在地的省級人民政府應當發(fā)布通告，禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設項目和遷入人口，并對實物調查工作做出安排。水電工程行業(yè)內通常將該通告稱為封庫令。封庫令發(fā)布是通過行政手段，將實物指標調查這一過程行為設定為針對某一瞬時狀態(tài)，以保證不同時間被調查移民群眾的利益公平。實物指標調查時，封庫令執(zhí)行的難度大，效果無法得到有效保證，在調查時間長、范圍廣的大中型水電工程中尤為突出。封庫令執(zhí)行難度大主要原因，一是移民趨利心態(tài)，移民主觀有搶建、搶栽[3]意識；二是封庫令無法在實物指標調查全時段、全范圍執(zhí)行，流動宣傳、群眾舉報、典型個例等是地方政府執(zhí)行封庫令的主要方法。

1.2 按房屋用途分類實際操作難度大

國內大部分水電工程實物指標調查的技術文件對正、雜房的規(guī)定為：正房指結構完整、用于人們居住、生產、辦公和娛樂的房屋，雜房指廁所、灰鋪以及用于飼養(yǎng)家禽家畜、堆放雜物等其他房屋。即按照房屋的用途將房屋分為正房和雜房兩大類。

隨著我國經濟社會的飛速發(fā)展，水電開發(fā)地區(qū)的移民生產生活水平也普遍提高，特別是工程建設區(qū)內的小康村、農居新村，用于飼養(yǎng)家畜、儲物等房屋的建造形式、造價與用于人們居住、生產的房屋基本相當或相同，區(qū)別僅在功能的分配上。調查過程中若完全按照用途劃分正房、雜房，移民難以接受，認為該認定沒有客觀反映實際情況，也為移民實物補償單價測算和概算帶來了很多困難。

1.3 農村非標準房屋層高折算系數實際應用有弊端

DL/T5377—2007《水電工程建設征地實物指標調查規(guī)范》對房屋層高規(guī)定如下：永久性結構的單層房屋，不論其高度如何，均按一層計算；永久性結構的多層房屋按各層建筑面積的總和計算。房屋建筑面積要求的基本層高為2.2 m及以上，為充分尊重移民利益，規(guī)范對樓板、四壁、門窗完整的農村非標準結構房屋(主要為磚木、板木和土木等結構房屋)提出層高系數以折算建筑面積。層高系數見表1。

吳邦偉(1900—1978)，字兆奎，無錫宜興人，著名體育理論家和社會體育實踐家。1918年考入南京高等師范學校體育專修科；畢業(yè)后任教于各個大學，廣泛參與社會體育組織與指導活動；后赴江蘇任職，為江蘇的學校體育、社會體育的推進與發(fā)展做出了巨大的貢獻；抗戰(zhàn)爆發(fā)后入川任國民體育委員會委員，編訂國民體育實施大綱，為舊中國的體育事業(yè)添磚加瓦；解放后，于上海任教，著書立說，培養(yǎng)了新中國第一批體育理論研究人才，參與構建了中國體育理論學科體系。

調查時，農村非標準房屋層高折算系數在實際應用中主要面臨兩個問題：①結構為磚混及以上的房屋不屬于農村非標準結構，不能采用房屋層高系數方法進行折算，而水電工程建設征地范圍內，磚混及以上結構的多層房屋頂層層高達不到2.2 m的情況較為常見，按現行規(guī)定不予以登記，但與之相同情況的磚木及以下結構房屋卻予以折算登記。對比兩種情況，建房成本高、結構好卻不予以登記，部分移民難以接受這種認定。②對于層高小于1.2 m情況不予以處理[4]。房屋頂層層高小于1.2 m的情況在高水頭水電工程庫區(qū)較為普遍，這與庫區(qū)峽谷、河谷等地理氣候以及特色的生活習慣有直接關系。站在絕對層高角度，樓層層高小于1.2 m是不具備居住功能，可一旦對比1.2 m以上的折算情況，房屋戶主就難以接受，尤其是與1.25、1.30 m等接近1.2 m的特殊情況對比。在此利益前，甚至有移民在調查組入戶前將房屋的頂層樓面破壞性下降，以達到調查標準。

表1 農村非標準房屋面積層高計算系數

注：1)樓板、四壁、門窗完整；2)h指屋地面至第一層樓板上表面、下層樓板上表面至上層樓板上表面及樓板上表面至屋面與外墻的接觸點(坡屋頂為縱外墻或山墻最低點)的高度。

1.4 房屋走廊調查分類認定難度大

GB/T17986.1—2000《房產測量規(guī)范》關于走廊、檐廊建筑面積測量規(guī)定：與房屋相連的有柱走廊，兩房屋間有上蓋和柱的走廊，均按其柱的外圍水平投影面積計算；與房屋相連有上蓋無柱的走廊、檐廊，按其圍護結構外圍水平投影面積的一半計算；突出房屋墻面的構件、配件、裝飾性的玻璃幕墻、垛、勒腳、臺階、無柱雨棚、房屋之間無上蓋的架空通廊等不計算建筑面積。調查過程中，關于走廊的矛盾主要為以下兩個方面：

(1)將位于房屋底層的多開間走廊混淆為陽臺，認為三面有圍護就要計算全面積，移民會將應登記一半建筑面積的底層走廊類比為凹陽臺。在計算一半和全部建筑面積的利益差前，部分移民會在底層走廊兩端搶搭、搶建臨時墻體，以使走廊成為有圍護、封閉的結構，進而達到計算全面積的目的。這一現象頻發(fā)于水電工程實物指標調查工作中，它在已調查和未調查的移民中都會產生較大的反響。房屋底層走廊的調查如果界定不好，不僅嚴重影響調查進度，更使實物指標調查全局面臨封庫令執(zhí)行的失控、所有房屋調查翻盤的風險。

(2)針對與房屋相連的懸臂板，有的水電工程實物指標調查技術文件考慮單層房屋和多層房屋底層的特殊性，規(guī)定只有單層房屋或多層房屋頂層與房屋相連的懸臂板為底層支撐上蓋，多層建筑二層(含二層)以上突出底層墻面的挑廊、陽臺、屋檐不視為底層上蓋。有的項目統(tǒng)一將其認定為房屋墻面的構件不計算其建筑面積。不同的水電項目對此處理不盡一致，由于調查人員對該塊懸壁板功能的理解不同，即使同一項目也會登記不同。

2 處理措施的建議

2.1 利用現代科技手段為封庫令的執(zhí)行提供保障

為嚴格執(zhí)行封庫令，便于封庫令執(zhí)行有依據，封庫令發(fā)布時水電工程建設征地范圍內現狀是非常重要的資料。在正式調查開始前，封庫令執(zhí)法單位可組織力量采用現代科學技術[5]，針對庫區(qū)涉及的各類實物指標制作影像資料庫，并作為永久檔案。公安部門在封庫令發(fā)布時鎖定人口數據庫，逐戶拍照攝像鎖定移民房屋現狀，利用航拍、遙感測繪解譯技術[6]鎖定土地耕植情況等做法可為封庫令執(zhí)行提供有力依據和基礎。為避免更多的爭議，還可以按時間間隔(如半年、一個季度)整理出水電工程建設征地全范圍的航拍、遙感測繪等連續(xù)性成果。

2.2 以結構為主、用途為輔判定正、雜房

房屋調查時，以房產測量規(guī)范和水電移民實物指標調查規(guī)范為基礎，以房屋自身結構性質為主要依據，區(qū)分正房、雜房，即門窗四壁完整、有獨立完好樓層、層高達到房產測量規(guī)范要求(2.2 m)的永久性建筑應界定為正房。同時，依房屋用途予以驗證，以加強對特殊情況的處理。

2.3 層高不足2.2 m磚混及以上級別的房屋降級折算建筑面積

考慮水電工程移民實物指標調查涉及非標準房屋的特殊情形，為避免層高不足2.2 m的磚混及以上級別房屋與農村非標準房屋登記之間的落差，結合農村建筑多沒有正式的設計、施工等實際特點，可將此類房屋的層高不足部分結構等級降為最高級別的非標準房屋結構，再按照規(guī)定標準折算登記。

2.4 引入隔空層概念以處理層高不足1.2 m問題

對于多層房屋頂層層高不足1.2 m情況，可引入“隔空層”概念，即按照房產測量規(guī)范，對于層高小于1.2 m情況建筑面積不予以計算，但考慮到水電工程移民建房的非規(guī)范性和移民實物指標重置補償的特殊性，應特殊對待此種房屋和該部分移民群眾的利益，考慮其房屋隔層的建筑成本。在編制移民實物補償單價時，再對小于1.2 m層高進行抽樣調查，采用均化數據來確定其重置的補償單價，以適當補償其建筑成本。

2.5 細化走廊類別，結合使用功能確定調查方法

走廊是指有頂的過道，建筑物的水平交通空間，也比喻連接兩個較大地區(qū)的狹長地帶。走廊分為內走廊和外走廊，設在房屋內兩排房間之間的叫內走廊，設在一排房間之外的叫外走廊。外走廊為懸挑梁板結構，又稱其為挑廊；當外走廊處于挑檐下時，又稱其為檐廊，它是多層樓房最頂層的挑廊或外走廊，是單層房屋挑檐下的外走廊。挑檐是指無組織排水屋面挑出外墻的部分，起著排出雨水和保護墻身的作用，一般采用現澆鋼筋混凝土懸挑板與圈梁連成整體，挑出長度不大于800 mm(挑出長度太大時可采用梁板式鋼筋混凝土屋面板)。

水電工程移民實物指標調查矛盾焦點主要集中在外走廊，具體為采用懸臂承重的挑廊、檐廊。設一幢如圖1的N層房屋(N為大于等于1的整數)，每層樓板都有挑檐板，即有N層挑檐板。為避免討論架空層，規(guī)定1層的承重面為地面，當有架空層時，該幢房屋應理解為N+1層。圖中挑廊是指該幢房屋二層及以上挑檐板及其他附屬結構組成的建筑物，該層挑廊所在的承重層具有作為下一層屋檐和該層挑廊承重結構的雙重功能。

圖1 房屋結構示意

對各層挑廊分析如下：①取該幢房屋頂層(第N層)的挑廊進行分析。挑廊上蓋是整棟房屋的挑檐，挑廊承重結構作為N-1層的挑檐，但第N層仍只按挑廊計算一次建筑面積，并未因N層有頂層挑檐而區(qū)別計算。②取N-1層進行分析。N-1層只考慮為該層陽臺進行登記，而不會考慮其上蓋，其上蓋(N層的挑廊)是上層承重結構的附屬功能。③取該幢房屋底層(第一層)分析。從使用功能角度，按照2～N層挑檐板是否承重為判斷依據，底層沒有陽臺，不應調查建筑面積。當該幢頂層房屋為人字型屋頂時，與平屋頂房屋的區(qū)別僅為頂層挑檐的結構形式不同，但兩者頂層挑檐的使用功能相同，同樣不做為承重結構使用，故人字型屋頂房屋挑廊、檐廊的分析同平屋頂房屋。

由此可見，該類房屋走廊(挑廊、檐廊)計量判定的標準是與該層(第n層，1≤n≤N)屋面連接的挑檐是否具備承重結構并實際承擔了上層的承重作用，即是否作為上層的走廊使用。若被上層正常的生產生活利用，則按照挑廊計算；若沒有被利用為走廊，則該挑檐只能作為房屋的附屬結構，不應計算建筑面積。

3 結 語

水電工程建設多分布在基礎設施、經濟、社會發(fā)展較為落后區(qū)域，其移民多具有被動性、易變性和從眾性。水電工程移民實物指標調查是與移民正面交往最集中時期，也是各種利益的直接交織點，這對移民實物指標調查政策標準制定提出很高要求。移民實物指標調查的政策既要能有效地避免移民的投機取巧，還應充分尊重移民的合法利益，以保證調查的客觀科學。調查時，封庫令的嚴格執(zhí)行，調查標準和尺度執(zhí)行的一致性，決定著實物指標調查工作的公平性。

實物指標調查工作是具體的、復雜的、細致重復的基礎性工作，不同項目、不同區(qū)域、不同經濟社會環(huán)境、不同社會文化所面對的具體問題有各自的特殊性，需要廣大移民工作者在政策標準、技術規(guī)定、調查方法等方面做進一步研究。

[1]劉海， 于德萬. 水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃相關問題的探討[J]. 東北水利水電， 2013(5): 66-67．

[2]李小舟， 潘欣， 梁彬彬. 南水北調中線工程征遷安置實物指標調查要點解析[J]. 河南水利與南水北調， 2012(11): 43-44．

[3]孫海兵. 白鶴灘水電站移民實物指標調查問題探討[J]. 三峽論壇， 2011 (3): 26-28．

[4]李殿球， 劉洪潭， 閆慧玉. 對水庫淹沒區(qū)居民房屋實物指標調查的思考[J]. 人民長江， 2012， 43(3): 92-95．

[5]伍曉濤， 桂威， 湯建， 等. 淺談烏東德水電站實物指標調查[J]. 水利水電快報， 2013， 34(7): 33-36．

[6]張力， 白峰， 高圣益. 三維遙感解譯技術在移民調查中的研究與應用[J]. 人民長江， 2014， 45(20): 117-121．

(責任編輯 焦雪梅)

Discussion on Land Acquisition and Resettlement Material Index Investigation of Hydropower Project

GUO Leilei, YU Xiaosong, YE Xi

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The land acquisition and resettlement is an important part of hydropower project construction, and the material index investigation of resettlement is an important content of hydropower project construction land acquisition and resettlement planning and design. Based on the analyses of common problems and difficulties in material index investigation, some proposals are presented for providing references for future material index investigation of hydropower projects, which include using modern technologies to provide execution basis for Stop-construction Notice, using the method of “Taking structure as main basis and use-purpose as supplementary basis” to determine house’s property, converting the construction area of brick-structure and multilayer-structure house with a total height not more than 2.2 m, introducing the concept of isolated layer to treat the house with a height not more than 1.2 m, and refining the category of corridors and determining the calculation method in combination with the function of corridor．

material index investigation; resettlement; hydropower project

2015-07-14

郭磊磊(1986—)，男，江蘇泗洪人，工程師，主要從事水利水電工程移民安置規(guī)劃設計咨詢相關工作．

D632.4

A

0559-9342(2015)09-0057-03