張 捷 趙 民

從“多規(guī)合一”視角談我國城市總體規(guī)劃改革*

張 捷 趙 民

在新一輪城市總體規(guī)劃編制及“多規(guī)合一”試點興起之際，辨析當前的“多規(guī)合一”工作與城市總體規(guī)劃編制的關(guān)系，進而對總體規(guī)劃本身的定位、內(nèi)容設定，以及總體規(guī)劃編制審批程序等加以審視“。多規(guī)合一”的題中之義應是將“多規(guī)整合在一個框架內(nèi)”，從而協(xié)調(diào)運作。在統(tǒng)一框架內(nèi)，城市總體規(guī)劃必須走向戰(zhàn)略性——在“城市—區(qū)域”層面處理好與其他規(guī)劃的全域空間發(fā)展關(guān)系，在城市和鎮(zhèn)區(qū)層面與其他規(guī)劃處理好空間界定和橫向的管控分工關(guān)系。

城市總體規(guī)劃 | 多規(guī)合一 | 改革建議

0　引言

城市總體規(guī)劃作為我國法定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系中的重要層面，在全國的城市發(fā)展和建設中起到了重要的作用。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷深入和利益主體的日益多元，城鄉(xiāng)發(fā)展所涉及的問題也日益復雜。作為應對，中央政府多個部委紛紛出臺政策和規(guī)劃，以圖加強對空間資源的管控。例如，發(fā)改部門為了使原來的“計劃”適應新的經(jīng)濟體制并繼續(xù)發(fā)揮效用，自“十一五” 起將每5年一個周期的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”改稱為“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”；以往的發(fā)展計劃并不涉及空間領(lǐng)域，為了加強新的發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，國家發(fā)改委于2010年主導編制了主體功能區(qū)規(guī)劃，使得發(fā)展規(guī)劃向空間領(lǐng)域延伸。此外，從20世紀90年代末開始，出于對土地規(guī)模管控的要求，由國土資源部門主導的土地利用總體規(guī)劃開始興起，并很快奏效；此外還有環(huán)保部門主導的環(huán)境保護規(guī)劃，農(nóng)林部門主導的農(nóng)林發(fā)展規(guī)劃等[1]，使得以空間和土地利用為核心的城市總體規(guī)劃即使在城市建設空間安排方面也不再具有唯一性。

但多個部門規(guī)劃并存，不免會產(chǎn)生相互不協(xié)調(diào)甚至“打架”的問題。由此，所謂的“多規(guī)合一”便提上了議事日程。2014年11月，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護部、住建部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1971號），確定了全國28個“多規(guī)合一”試點市縣。一些地方政府對“多規(guī)合一”試點的積極性很高，“多規(guī)合一”似乎成為了一種新的規(guī)劃，瞬間席卷中國大地。

本文辨析了當前的“多規(guī)合一”與城市總體規(guī)劃編制的關(guān)系，進而對城市總體規(guī)劃本身的定位、內(nèi)容設定，以及總體規(guī)劃編制審批程序等加以審視；在厘清思路、匡正誤區(qū)的基礎上，探討如何改革和完善城市總體規(guī)劃工作，以期使這項不可或缺的法定規(guī)劃能夠更好地發(fā)揮作用。

1　城市總體規(guī)劃編制與“多規(guī)合一”工作的比較

首先對城市總體規(guī)劃與“多規(guī)合一”的定義做比較，然后再對其內(nèi)容做比較，以明晰這兩項工作的屬性和要點。

1.1定義比較

1.1.1關(guān)于“城市總體規(guī)劃”

放眼世界各國城市，基本都有指引城市發(fā)展方向和統(tǒng)籌全局的戰(zhàn)略性規(guī)劃，盡管各國對此規(guī)劃的稱謂和給出的定義不盡相同，但對此項規(guī)劃均極為重視。在我國，指引和調(diào)控城市發(fā)展的“城市總體規(guī)劃”已經(jīng)有了很長的歷史，其地位和作用早已深入人心。在法律層面，根據(jù)國家《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，“城市總體規(guī)劃”是指城市人民政府依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及當?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況和現(xiàn)狀特點，確定城市的“發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各專項規(guī)劃等”（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條），進而實現(xiàn)一定期限內(nèi)的城市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標。技術(shù)性地說，城市總體規(guī)劃處于區(qū)域性規(guī)劃之下的城市規(guī)劃編制工作的第一層級，是城市建設和管理的框架性依據(jù)；其編制涉及對城市空間布局、土地利用、基礎設施建設等的綜合部署和統(tǒng)籌安排，因而是一項戰(zhàn)略性和綜合性的工作。

1.1.2關(guān)于“多規(guī)合一”

根據(jù)國家有關(guān)部委《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，開展市縣“多規(guī)合一”試點是為了解決市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題，以保障市縣規(guī)劃的有效實施；它既是強化政府空間管控能力，實現(xiàn)國土空間集約、高效、可持續(xù)利用的重要舉措，也是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎；這項工作對于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和優(yōu)化空間開發(fā)模式，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，促進經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展都具有重要意義。

由此可見，開展“多規(guī)合一”工作的初衷并不是要創(chuàng)造一項新的規(guī)劃，而是探索一種高效的工作方法；旨在圍繞同一個空間對象，在各項規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一標準，做到相互有效銜接；通過加強規(guī)劃編制體系、規(guī)劃標準體系、規(guī)劃協(xié)調(diào)機制等方面的制度建設，提升規(guī)劃作為建設和管理依據(jù)的龍頭作用。

不過在當前的實際操作中，“多規(guī)合一”可以是在既定規(guī)劃前提下的實施協(xié)調(diào)（如廣州），亦有可能演變成先制定一張新的藍圖——或是稱為空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（如廈門），以用于“統(tǒng)籌整合各個規(guī)劃”[2]。

1.2工作內(nèi)容比較

1.2.1“城市總體規(guī)劃”的編制內(nèi)容

據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及有關(guān)法規(guī)和規(guī)章，城市總體規(guī)劃的內(nèi)容除了確定城市的“發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規(guī)劃等”以外，還包括確定規(guī)劃區(qū)范圍，規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設用地規(guī)模，基礎設施和公共服務設施用地，水源地和水系，基本農(nóng)田和綠化用地，環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護，以及防災減災等內(nèi)容。其中部分內(nèi)容為城市總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。

從實際操作中的情況來看，城市總體規(guī)劃的編制和審查內(nèi)容既包括宏觀尺度的市域行政轄區(qū)的全域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，也包括中觀和微觀尺度的中心城區(qū)用地規(guī)劃[3]。經(jīng)過多年演進，目前城市總體規(guī)劃的編制內(nèi)容極為繁多，可謂面面俱到、包羅萬象，且既深又細，從而導致了規(guī)劃編制時間冗長、程序復雜、時效性較低等問題；而對應作為城市總體規(guī)劃關(guān)注重點的空間結(jié)構(gòu)性和戰(zhàn)略導向性問題則往往研究不足。法定城市總體規(guī)劃工作的過多“擴展”或“越界”，難免會受到多個部門及其部門規(guī)劃的擎制，最終必定是難以擔當總攬城市發(fā)展的重任。

1.2.2“多規(guī)合一”的工作重點

“多規(guī)合一”工作據(jù)稱是為了充分協(xié)調(diào)國土經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等一系列規(guī)劃，包括確定統(tǒng)一的發(fā)展目標，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、基本農(nóng)田、生態(tài)保護等控制線，確保這些不同部門的規(guī)劃在發(fā)展目標、規(guī)劃期限、基礎數(shù)據(jù)、土地用途管制、生態(tài)保護空間、重大基礎設施和公共服務設施布局等方面保持一致性，形成市、縣一張藍圖的空間規(guī)劃體系。

對比城市總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容規(guī)定，諸如規(guī)劃區(qū)范圍，規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設用地規(guī)模，重大基礎設施和公共服務設施用地，水源地和水系，基本農(nóng)田和綠化用地，環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護，以及防災減災等，無不是要著眼于協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。從技術(shù)角度看，“多規(guī)合一”所要做的主要工作，與城市總體規(guī)劃編制中的強制性內(nèi)容大致相同。

1.3小結(jié)

城市總體規(guī)劃是對城市空間布局、土地利用、基礎設施建設等進行綜合部署和統(tǒng)籌安排的一項戰(zhàn)略性和綜合性的工作。然而在實際操作中，城市總體規(guī)劃被賦予了過多的責任，擴展過多而難以擔當“龍頭”。而開展“多規(guī)合一”工作的本意并不是要創(chuàng)設一項新的規(guī)劃；它旨在圍繞一個空間對象，在各項規(guī)劃安排上互相統(tǒng)一標準，做到相互有效銜接。但迄今缺乏清晰頂層設計的試點，其長期效果尚難以預料?，F(xiàn)實中確實存在一些模糊認識或誤導，甚至出現(xiàn)了試圖以“多規(guī)合一”為名來削弱甚至取代法定城市總體規(guī)劃的趨向。

2　城市總體規(guī)劃與“多規(guī)”的關(guān)系辨析

隨著經(jīng)濟體制的變化，我國規(guī)劃體制也經(jīng)歷了諸多探索和改革；已經(jīng)逐漸形成以發(fā)改、國土和規(guī)劃三部門分別牽頭編制的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃為核心的規(guī)劃編制體系。某些大城市以空間戰(zhàn)略規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，協(xié)調(diào)主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，實現(xiàn)“三規(guī)合一”；有的則在經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎上再加上生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，試圖搞多規(guī)疊合；還有的在管理體制機制層面，通過整合規(guī)劃與土地部門，實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃與國土規(guī)劃的“兩圖合一”和統(tǒng)一管理。為了理順多個規(guī)劃之間的管理，首先需要辨析城市總體規(guī)劃與其他各個規(guī)劃的關(guān)系。

2.1城市總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃

建國以來，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃（“十一五”以前稱“計劃”）在不同的發(fā)展階段都發(fā)揮了重要作用。現(xiàn)階段國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的主要任務是：綜合分析經(jīng)濟社會發(fā)展形勢，搞好經(jīng)濟預測；合理確定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略；謀劃重大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和合理確定產(chǎn)業(yè)政策；規(guī)劃生產(chǎn)力布局、國土整治和重點建設；研究提出宏觀經(jīng)濟調(diào)控的目標與政策。

關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系，從銜接關(guān)系上講，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的表述，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是城市規(guī)劃的依據(jù)；但兩者本質(zhì)上都是政府管理城市經(jīng)濟、社會和空間發(fā)展的手段，因此實際是一種相互依存、互為依據(jù)的關(guān)系。但前者較后者更綜合，且仍有著計劃安排的色彩；后者專注于空間資源利用和調(diào)控，但在其前期研究和規(guī)劃成果文本中涉及經(jīng)濟社會發(fā)展問題的內(nèi)容在不斷增加。此外，由于國家發(fā)改委提出和主導編制了全國的主體功能區(qū)規(guī)劃，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)向空間領(lǐng)域延伸，這使得城市總體規(guī)劃中的市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃又平添一項依據(jù)，并使得兩者的協(xié)調(diào)延伸至區(qū)域?qū)哟?。總而言之，這兩項規(guī)劃均在向?qū)Ψ降膫鹘y(tǒng)領(lǐng)域延伸，不斷跨界和交叉而導致邊界不清。

2.2城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國家社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求和當?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟、社會條件，對土地的開發(fā)、利用、治理、保護在空間上和時間上所做的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎。顯然，土地利用總體規(guī)劃的覆蓋范圍較城市總體規(guī)劃的建設用地要大。

本質(zhì)上城市規(guī)劃亦是一種土地利用規(guī)劃。城市總體規(guī)劃雖然有一套自上而下的組織、編制、審批和實施管理制度，但操作中往往是基于需求的自下而上的規(guī)劃安排。

土地利用規(guī)劃以保護耕地為前提，通過管制分區(qū)的逐層分解與指標逐級下達，實現(xiàn)對空間資源的有效管控，是嚴格按照自上而下的方式進行的?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明文規(guī)定城市規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接（《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條），但是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市規(guī)劃的法定性似要高于土地利用總體規(guī)劃，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設用地安排具有法定的約束力（通過控制性詳細規(guī)劃羈束開發(fā)許可）。在實際操作中，兩者往往各顯神通，一方面后者可以保護耕地為理由而輕易否定前者的規(guī)劃布局；另一方面快速城鎮(zhèn)化進程中，土地利用規(guī)劃經(jīng)常被突破，大量耕地被開發(fā)為城市規(guī)劃建設用地。很多時候，法律規(guī)定的城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的“銜接”關(guān)系，往往演變?yōu)椤盎ゲ徽J賬”或“互相扯皮”的關(guān)系。

2.3城市總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃

主體功能區(qū)規(guī)劃源于2000年國家發(fā)改委的一項關(guān)于規(guī)劃體制改革的意見，即對空間領(lǐng)域的關(guān)注——政府在制定發(fā)展規(guī)劃時，不僅要考慮產(chǎn)業(yè)分布，還要考慮空間、人、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)。自2006年起實施的“十一五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃更名為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并引入了主體功能區(qū)的概念。自發(fā)改部門主導編制了主體功能區(qū)劃后，空間協(xié)調(diào)方面從“兩規(guī)”（城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃）協(xié)調(diào)演變?yōu)椤叭?guī)”（城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃）協(xié)調(diào)。

全國主體功能區(qū)規(guī)劃根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。全國主體功能區(qū)規(guī)劃由國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃組成，分國家和省級兩個層次編制。

從字面上理解，主體功能區(qū)規(guī)劃的“四區(qū)”類似于城市總體規(guī)劃中的“四區(qū)”空間管制，但管制對象為全國和省域的國土，是宏觀層面上的框架性規(guī)劃。此外，全國與省級主體功能區(qū)規(guī)劃之間會產(chǎn)生重疊關(guān)系。比如，在國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)中，可能會出現(xiàn)省級的重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)甚至禁止開發(fā)區(qū)。因此，這種主體功能的確定只是宏觀的、原則的、階段性的，在實施操作上，主體功能區(qū)規(guī)劃自身并不具備落實到實際的空間管制的手段。可見，主體功能區(qū)規(guī)劃只有與各類專業(yè)性的空間規(guī)劃，尤其是城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃建立起合作關(guān)系，才能真正成為具備長期性、戰(zhàn)略性作用的規(guī)劃綱領(lǐng)，才能實現(xiàn)其預定的廣域管治目標。

2.4城市總體規(guī)劃與專項規(guī)劃

專項規(guī)劃是指國務院有關(guān)部門、設區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，針對其管轄的工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源等領(lǐng)域的發(fā)展事務而分別組織編制的專項規(guī)劃；亦即，專項規(guī)劃是以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展特定領(lǐng)域為對象編制的規(guī)劃，是政府指導該領(lǐng)域發(fā)展以及審批、核準重大項目，安排政府投資和財政支出預算，制定特定領(lǐng)域相關(guān)政策的依據(jù)。比如，環(huán)境規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的有機組成部分，是環(huán)境決策在時間、空間上的具體安排，是規(guī)劃管理者對一定時期內(nèi)環(huán)境保護目標和措施所做出的具體規(guī)定，是一種帶有指令性的環(huán)境保護方案，其目的是在發(fā)展經(jīng)濟的同時保護環(huán)境，使經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條，城市總體規(guī)劃的內(nèi)容應當包括各類專項規(guī)劃等。此外，據(jù)《城市規(guī)劃編制辦法》第三十四條，城市總體規(guī)劃應當明確綜合交通、環(huán)境保護、商業(yè)網(wǎng)點、醫(yī)療衛(wèi)生、綠地系統(tǒng)、河湖水系、歷史文化名城保護、地下空間、基礎設施、綜合防災等專項規(guī)劃的原則。

由此可見，依據(jù)法律和規(guī)章的相關(guān)條款，專項規(guī)劃本來就是城市總體規(guī)劃的任務——是對城市總體規(guī)劃中的若干主要方面內(nèi)容或重點領(lǐng)域的部署的展開、深化和具體化；專項規(guī)劃必須符合城市總體規(guī)劃的總體安排，并與之相銜接。但是在實際操作中，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門組織編制的城市總體規(guī)劃中的專項規(guī)劃，其內(nèi)容的完整性和深度往往不夠，因而一般都需要另行組織編制。而基于城市總體規(guī)劃再另行展開的專項規(guī)劃即使是遵循了總體規(guī)劃的總體安排，但是在項目的具體安排上、在用地的布局上，難免會與既有總體規(guī)劃不符，因此客觀上往往需要變更總體規(guī)劃。這時，如果不及時修改總體規(guī)劃，就會出現(xiàn)專項規(guī)劃游離于城市總體規(guī)劃而自成一體的狀況。

2.5小結(jié)

據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。此外，《“十二五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》曾提出，要加強規(guī)劃協(xié)調(diào)管理，推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃法制建設，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、國土規(guī)劃和土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃為支撐，形成各類規(guī)劃定位清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系，完善科學化、民主化、規(guī)范化的編制程序，健全責任明確、分類實施、有效監(jiān)督的實施機制。

可見法律和規(guī)范性文件均已經(jīng)對多規(guī)之間的基本關(guān)系做過原則規(guī)定。在實際操作中，發(fā)改委具有綜合協(xié)調(diào)發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術(shù)力量與管理基礎相對薄弱，無法解決空間資源優(yōu)化配置和管控的全部問題，在地方行政區(qū)層面不可能替代同層次的其他空間規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃遵循“供給制約和引導需求”的指導思想，由上而下編制，規(guī)劃中的主要用地指標也是由上而下分解；其用地指標設定和空間安排難以充分考慮實際發(fā)展中的用地需求，與現(xiàn)狀建設用地及城市規(guī)劃建設用地之間產(chǎn)生矛盾的幾率很高（某些城市中兩者有矛盾的“斑點”可以高達幾萬甚至數(shù)十萬個），因而尚難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮應有的綜合協(xié)調(diào)作用。

表1　5年規(guī)劃/主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃差異對比一覽表

表1通過多規(guī)中最常見的3大規(guī)劃，即“經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃”、“城市總體規(guī)劃”和“土地利用總體規(guī)劃”的規(guī)劃內(nèi)容上的差異對比，來直觀感受“多規(guī)合一”中的諸多技術(shù)矛盾。

從表1可見，多規(guī)涉及的主管部門都涉及對空間資源的管控。然而，各部門本身就存在不同的專業(yè)訴求和管理標準，面對同一個空間資源必然存在利益分歧和事權(quán)重疊，且部門之間缺乏有效的銜接和協(xié)調(diào)機制，由此便造成了大量的工作重復、資源浪費、互不協(xié)調(diào)乃至銜接失效的現(xiàn)象。即使各項政策文件和“多規(guī)”自身的專業(yè)性文件中都明確要求作為其他部門規(guī)劃、決策的依據(jù)，要求其他部門的相關(guān)政策與之銜接，但在事實上，任一部門制定的空間管制政策都無法對其他部門形成明確的約束作用。

多規(guī)之間的政策矛盾從機制根源的角度上是經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律與計劃調(diào)控手段之間的矛盾[4]。在當前的規(guī)劃制度設計下，相比較其他規(guī)劃，城市總體規(guī)劃既能體現(xiàn)宏觀性和戰(zhàn)略性，又具備資源分配和指導城市建設的可操作性。因此，如果說“多規(guī)合一”的核心任務是統(tǒng)一對空間資源要素的管控，那么城市總體規(guī)劃要充分體現(xiàn)其統(tǒng)籌性，首先就應當與時俱進，適時改革和完善自身。

3　城市總體規(guī)劃的改革思路及策略探討

在上文的系統(tǒng)辨析基礎上，本部分提出城市總體規(guī)劃改革的思路，并進而探討相應的策略。

3.1明確城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性規(guī)劃定位

首先，要明晰城市總體規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的作用，聚焦總體規(guī)劃編制的重要內(nèi)容，尤其是戰(zhàn)略性、全局性的安排和引導要求。在城市規(guī)劃編制體系中，“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”和“城市總體規(guī)劃”屬于戰(zhàn)略性規(guī)劃范疇，提供戰(zhàn)略導向和政策指引，不直接作用于具體的開發(fā)建設管理行為；而“控制性詳細規(guī)劃”和“專業(yè)規(guī)劃”等則屬于開發(fā)控制性規(guī)劃，應具有可操作性，是建設管理的直接依據(jù)之一。

其次，城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性定位決定其編制必須著眼于長遠考量和做出宏觀層面的方向選擇；如果說總體規(guī)劃也有控制功能，則是結(jié)構(gòu)性控制。對國際案例城市的研究可發(fā)現(xiàn)，制定戰(zhàn)略性規(guī)劃并不受時限約束——而是著眼于長遠、整體的合理性，并滾動調(diào)整。但基于我國的國情，城市總體規(guī)劃仍然需要設定年限。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（第十七條），城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年；城市總體規(guī)劃還應當對城市更長遠的發(fā)展做出預測性安排。相比之下，我國現(xiàn)行的“土規(guī)”周期為10年；城市總體規(guī)劃與“土規(guī)”相銜接、城市總體規(guī)劃與“土規(guī)”在相同范疇的空間管控中做到“合一”是必要的，因其面對的是同一空間。但城市總體規(guī)劃即使有20年的規(guī)劃期限，由于存在其他規(guī)劃的時空束縛，真正意義上的戰(zhàn)略性謀劃就會被擎制。解決的出路在于在堅持總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性定位的前提下積極改革和創(chuàng)新。

3.2調(diào)整城市總體規(guī)劃的層級性及編制內(nèi)容和事權(quán)劃分

城市總體規(guī)劃涉及的內(nèi)容較多，其中既有區(qū)域性及上級政府關(guān)注的問題，也有基本的地方的事務；改革的方向之一是理順垂直事權(quán)，設定與各級政府事權(quán)相匹配的內(nèi)容要點和審查程序[5]。這就意味著城市總體規(guī)劃編制在各級審批環(huán)節(jié)，應準備應對各級審批主體不同事權(quán)的內(nèi)容，而不是將所有規(guī)劃成果面面俱到地報上級政府審批。這樣做，一方面可減輕審批部門的工作，加快審批周期；另一方面，也可給規(guī)劃批準后的動態(tài)維護留有操作的可能性。

據(jù)此，筆者建議將現(xiàn)行城市總體規(guī)劃編制拆分為兩個層面——“市域總體規(guī)劃”和“地方城（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃”[6]（類似于新一輪上海城市總體規(guī)劃編制中擬議的“1+3”體系）。事實上，我國的城市基本都是“城市—區(qū)域”，所謂的城市總體規(guī)劃其實都包含了區(qū)域規(guī)劃和中心城市規(guī)劃的復雜內(nèi)容，編制、審查、審批均難以清晰應對。故而可以把現(xiàn)行的市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃改造為市域總體規(guī)劃，類似于英國“區(qū)域空間戰(zhàn)略”與“地方發(fā)展框架”的“新二級”城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系中的“區(qū)域空間戰(zhàn)略”[7-8]，其規(guī)劃內(nèi)容主要是銜接同一空間層面的主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃等全域性要求，并銜接上級政府及本級政府的經(jīng)濟社會發(fā)展總體目標等，同時亦包含當前總體規(guī)劃中的市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的主要內(nèi)容?！笆杏蚩傮w規(guī)劃”由上級政府批準。依據(jù)批準的“市域總體規(guī)劃”，地方政府編制市域各個“次區(qū)域規(guī)劃”以及中心城市、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，類似于英國的“地方發(fā)展框架”，由城市政府或市人大審批。在宏觀指引和管控下，地方城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃方案可在實施進展中，通過年度監(jiān)測和近期規(guī)劃編制等手段加以局部調(diào)整和適時滾動更新。由此，既不會宏觀失控，從而確保全局利益，同時地方發(fā)展又可以更有效地應對現(xiàn)實需求。由此，空間規(guī)劃的嚴肅性和確定性、靈活性和可操作性可得以兼顧。

3.3落實城市總體規(guī)劃內(nèi)容的合理增減，明晰規(guī)劃編制和施行的邊界

在規(guī)劃工作中擬可借鑒“二八法則”。據(jù)稱，19世紀末由意大利學者提出了“二八法則”。它的含義是：一個事物20%的特性決定了事物80%的重要性，應該把80%的時間花在20%的事情上。當然，80/20并非確定或精確的數(shù)字，它僅僅是對不平衡現(xiàn)象的粗略定性描述。

這一法則的應用，有助于克服現(xiàn)行城市總體規(guī)劃編制的篇幅龐雜、主次不分的弊病。應當基于層級和事權(quán)劃分對總體規(guī)劃編制的內(nèi)容做合理增減，增加統(tǒng)籌性、管控性和協(xié)調(diào)性內(nèi)容。大體上是有增有減，但以減為主。

首先，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中已經(jīng)明確規(guī)定了“城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃”；對城市規(guī)劃而言，“城市總體規(guī)劃—控制性詳細規(guī)劃—修建性詳細規(guī)劃”的規(guī)劃編制體系已經(jīng)很明確了。在此基礎上，應該對各層級規(guī)劃間的邊界加以明確規(guī)定，使總體規(guī)劃編制和施行的邊界變得清晰[6]。

其次，總體規(guī)劃編制的關(guān)鍵是明確戰(zhàn)略導向和發(fā)展框架，而不是怎么發(fā)展；因此應剝離城市總體規(guī)劃中屬于開發(fā)控制性規(guī)劃以及需要由專業(yè)規(guī)劃來解決的專業(yè)性和技術(shù)性的內(nèi)容。也就是說，城市總體規(guī)劃的任務是指引控制性詳細規(guī)劃及各專項規(guī)劃的編制，不必是“一竿子到底”地承擔具體的開發(fā)控制職能[3]。實際上《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已經(jīng)明確賦予了控制性詳細規(guī)劃在建設管理中的法定羈束力，開發(fā)建設的規(guī)劃許可是依據(jù)控制性詳細規(guī)劃條件而非總體規(guī)劃圖文而擬定和頒發(fā)的。

再者，近期建設規(guī)劃似應回歸總體規(guī)劃范疇。在強調(diào)“多規(guī)合一”或“多規(guī)協(xié)調(diào)”的背景下，基于編制時間與年限的吻合性，近期規(guī)劃應結(jié)合總體規(guī)劃的年度監(jiān)測和動態(tài)評估編制5年期的實施規(guī)劃，并以滾動的方式更新維護城市總體規(guī)劃。在此過程中可以順應各部門的調(diào)整，及時將各方規(guī)劃的合理內(nèi)容吸收進來，使得總體規(guī)劃與其他規(guī)劃保持動態(tài)協(xié)調(diào)，并能提供切實的指引和發(fā)揮有效的統(tǒng)籌作用。

3.4加強城市總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的銜接與傳遞

國家空間規(guī)劃體系應當是各層次規(guī)劃環(huán)環(huán)相扣的整體，而確保發(fā)展政策及事關(guān)全局的城市總體規(guī)劃強制性內(nèi)容的有效傳遞則是落實空間規(guī)劃體系、保障總體規(guī)劃權(quán)威的基礎。城市總體規(guī)劃是城市層面協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會、環(huán)境發(fā)展的綜合性空間規(guī)劃，應當在空間規(guī)劃體系中起承上啟下的作用。同時，城市總體規(guī)劃的編制還必須加強橫向協(xié)調(diào)，實現(xiàn)與其他相關(guān)規(guī)劃的緊密銜接和內(nèi)容傳遞。

基于上述思路，應當以城市總體規(guī)劃為基礎、建立健全“空間滿覆蓋、事權(quán)基本不重疊”的空間規(guī)劃體系，在一個信息平臺的基礎上實現(xiàn)“統(tǒng)籌而科學決策、協(xié)同而又分工”。這一境界即為當前“多規(guī)合一”工作的本質(zhì)訴求。

其次，要加強總體規(guī)劃強制性內(nèi)容向控制性詳細規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃的有效傳遞。應在簡化、強化剛性內(nèi)容的基礎上，為具體操作層面的規(guī)劃編制留出必要的彈性空間。例如，總體規(guī)劃中關(guān)于公用設施、環(huán)保、防災等專項規(guī)劃編制可僅限于強制性內(nèi)容，進而逐層明確重大設施規(guī)劃；在市域?qū)用媛鋵嵤斜炯壍闹卮蠊苍O施、重大交通設施和重大公用設施的基本布局原則；在規(guī)劃區(qū)層面落實市本級的重大公共設施、重大交通設施和重大公用設施的規(guī)劃用地與設計容量；在中心城區(qū)層面及以下層次還應結(jié)合功能區(qū)或政策區(qū)的規(guī)劃設計條件，落實市本級以下層面的設施布置和服務標準。

3.5優(yōu)化城市總體規(guī)劃編制的若干技術(shù)

首先是城市規(guī)模確定與用地規(guī)劃布局兩個技術(shù)問題。

其一，目前的人口規(guī)模預測方法與結(jié)果從邏輯上而言基本上是本末倒置，建議國家主管部門先做好全國、省市地方乃至縣層面的人口規(guī)模上限的統(tǒng)籌分配?？梢噪S經(jīng)濟社會五年發(fā)展規(guī)劃做調(diào)整，而不是目前采用的通過各級城鎮(zhèn)規(guī)劃自下而上地論證和確定各市、縣的人口規(guī)模。目前的自下而上的規(guī)劃人口規(guī)模過大、進而導致城鎮(zhèn)空間發(fā)展的框架拉得過大，對這一現(xiàn)象亟待從源頭上著手來加以扭轉(zhuǎn)。

其二，用地的規(guī)劃布局是城市總體規(guī)劃最直觀和最受重視的一個環(huán)節(jié)。以往大多是著眼于微觀布局，亦即對具體地塊的功能細節(jié)反復推敲，其實際結(jié)果是可操作性差。考察國際經(jīng)驗，戰(zhàn)略性規(guī)劃的用地布局應以政策區(qū)或功能示意性的方式來表述，從而避免下層次用地規(guī)劃的具體功能安排難以在高層級規(guī)劃界定的功能性質(zhì)中擴展和細分的窘境。

此外，還要注意以下問題：

（1）城市性質(zhì)與職能的表述需要體現(xiàn)地方政治訴求和產(chǎn)生“正能量”，但前提是實事求是，絕不能脫離實際或嘩眾取寵。

（2）城市的規(guī)劃規(guī)模既要講標準和合規(guī)性，同時也要實事求是地看待可操作問題；完全不顧歷史條件及現(xiàn)實狀況的一味嚴控或者決不妥協(xié)，必定導致今后的規(guī)劃失效。

（3）規(guī)劃區(qū)范圍的劃定雖然可以“合理”規(guī)避某些規(guī)劃管理問題，但若一味地消極逃避現(xiàn)實矛盾，隨著城市規(guī)模擴張，矛盾終將暴露，所以必須盡早走出“惡性循環(huán)”。

（4）總體規(guī)劃實施評估雖然已經(jīng)逐漸普及，但是評估的目的不僅僅是為了論證修編總體規(guī)劃的必要性；更為根本的是通過評估而總結(jié)經(jīng)驗和教訓，從而更好地實施規(guī)劃及提升規(guī)劃的作用。

4　結(jié)語

“多規(guī)合一”試點的興起，為我們提供了反思城市總體規(guī)劃的一個新契機。探究總體規(guī)劃為何統(tǒng)籌不了各項部門規(guī)劃的成因，檢討城市總體規(guī)劃的理念和方法論是否契合市場經(jīng)濟及“新常態(tài)”下的城市空間管控需求，有助于更深入地探討和建言總體規(guī)劃的改革問題。

似乎可以這樣說，如果現(xiàn)行的“多規(guī)”均有存在的必要性，則“多規(guī)合一”并無可能性；由此，“多規(guī)合一”的題中之義應是將“多規(guī)整合在一個框架內(nèi)”，從而協(xié)調(diào)運作。在統(tǒng)一框架內(nèi)，城市總體規(guī)劃必須走向戰(zhàn)略性——在“城市—區(qū)域”層面處理好與其他規(guī)劃的全域空間發(fā)展關(guān)系，在城市和鎮(zhèn)區(qū)層面與其他規(guī)劃處理好空間界定和橫向的管控分工關(guān)系。城市總體規(guī)劃向戰(zhàn)略性和政策性的轉(zhuǎn)向，以及對中微觀地方層面的管理空間劃界，將有助于避免在土地利用和設施建設等細節(jié)問題上與“土規(guī)”和其他相關(guān)規(guī)劃產(chǎn)生矛盾，從而既提升城市總體規(guī)劃的宏觀統(tǒng)籌作用，又有利于城市總體規(guī)劃對下層次規(guī)劃的約束和指引作用。

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On the Reformation of Urban Comprehensive Planning System: from the Viewpoint of ‘Multi-Plans Coordination’

On the moment of revising the Urban Comprehensive Planning Schemes and carrying out pilot projects on 'Multi-Plans in One' nationwide, this paper analyses the relationship of 'urban comprehensive planning scheme' and 'multi-plans' created by different authority, and discusses the very nature and contents of comprehensive plan, as well as reviews the making and approval procedures of the plan. After the examination, the authors argue that the real meaning of 'multi-plans in one' is to put multi-plans in one framework, in order to achieve coordinated operation. Under a unified framework, the urban comprehensive planning efforts should focus on structural matters and provide strategic guidance for longterm and general urban development, and coordinate with other plans in city-region level; while in the built areas of a city or local town, either urban planning or any other sectary planning should work on its own designated spatial domain with well defied regulatory function.

Urban Comprehensive planning | Multi-Plans Coordination | Reform suggestions

1673-8985（2015）06-0008-06

TU981

A

張 捷

上海同濟城市規(guī)劃設計研究院教師規(guī)劃設計中心副主任，高級工程師

趙 民

同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院教授，博士生導師

國家自然科學基金資助項目（批準號51578382）。