畢進杰，彭虹斌

(1.華南理工大學 廣州學院，廣東 廣州　510800；2.華南師范大學 公共管理學院，廣東 廣州　510006)

學校教育政策“太極圖”執(zhí)行模式的機理分析

畢進杰1，彭虹斌2

(1.華南理工大學 廣州學院，廣東 廣州510800；2.華南師范大學 公共管理學院，廣東 廣州510006)

摘要：在學校教育政策執(zhí)行中存在著“政策內化”和“政策外化”兩套“行為系統(tǒng)”?！罢邇然毕到y(tǒng)促使“文本性政策”轉變?yōu)椤皩嵺`性政策”，“政策外化”系統(tǒng)實現(xiàn)“實踐性政策”轉變?yōu)椤靶袆印钡倪^程?！罢邇然焙汀罢咄饣毕到y(tǒng)有機地構成了學校政策執(zhí)行的“太極圖”執(zhí)行模式，并在政策執(zhí)行過程中相互影響和相互作用。

關鍵詞：政策執(zhí)行；“太極圖”；模式；機理

一、引言

學校是教育政策的最終落腳點。在眾多學者的眼里，教育政策在學校中的執(zhí)行往往是屬于一個行政機制的問題，政策執(zhí)行者受到一定的政治強制力，按照上級部門的指示去按部就班行事。然而實踐證明，事實并非如此，學校中普遍存在著“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象，這恰恰說明學校的教育工作更多的是按照自身的經過歷史沉淀的邏輯方式和原則去靈活處理的。這些邏輯方式和原則實際上就是一系列無意識的、習得性的、共享的假定，即“這兒做事的方法”。[1]

筆者認為，學校中關于政策執(zhí)行的一系列具體行為都是圍繞著“政策內化”和“政策外化”這兩個目標展開的，并分別形成了“政策內化”和“政策外化”兩套行為系統(tǒng)，它們在政策執(zhí)行過程中相互影響相互作用，有機地構成學校政策執(zhí)行的一般模式。政策執(zhí)行模式實質上造就了學校的“教育規(guī)則”(grammarofschooling)，而這個“教育規(guī)則”一旦形成，身在其中的教師與學生都將被“制度化”，從而無法適應其他的結構與規(guī)則。[2]由此，我們有必要去探究學校教育政策的執(zhí)行模式問題，這有利于還原政策問題的真實性，有利于更為深刻地理解政策執(zhí)行失真的內在原因。

二、相關概念的界定

1.政策

筆者認為，“政策”按照其形態(tài)劃分為“文本性政策”(statedpolicy)和“實踐性政策”(policy-in-use)兩種類型。[3]其中，“文本性政策”是“靜態(tài)”的政策，即指我們日常所接觸到的已被頒布的一系列具體的政策文件或文本；而“實踐性政策”則是“動態(tài)”的政策，是那些由政策執(zhí)行者在現(xiàn)實中所經驗的，或在對“文本性政策”進行內化、繼而主觀構建的行動意義，即指在政策執(zhí)行者內心形成的對于政策文本及其精神的認識、態(tài)度及行動指引等。在實際的政策執(zhí)行過程中，政策執(zhí)行者所采取的一切行動，實際上不僅僅是對“文本性政策”機械簡單的再現(xiàn)，更是一種有關其“實踐性政策”的活生生的外在折射。正如我國學者曾舉例指出，“我們判斷某國實行的是和平政策，還是戰(zhàn)爭政策，主要是根據它所采取的一系列實際行動，并不一定要有聲明過的、或條文化的政策規(guī)定作依據。”[4]可見，“實踐性政策”往往才是真正指導政策執(zhí)行者行動的內在依據。

2.政策執(zhí)行

關于“政策執(zhí)行是什么”這一問題，筆者比較贊同陳振明教授的觀點：“政策執(zhí)行是一個動態(tài)的過程，是政策執(zhí)行者通過建立組織機構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調與監(jiān)控等各種行動，將政策觀念形態(tài)的內容轉化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程”。[5]由以上可知，關于政策的執(zhí)行，實際上是政策執(zhí)行者為實現(xiàn)政策目標而采取的各種相應的行為或者行動，主要包括對政策的認知行動和對政策的實施行動這兩方面。

三、學校“內化”型、“外化”型政策執(zhí)行行為及系統(tǒng)

學校的各種政策執(zhí)行行為雖然表面上顯得繁雜瑣碎，但它們分別服務于不同的目標或功能。筆者基于行為的目標和功能，把學校內一整套政策執(zhí)行行為大致上劃分為以下兩大類別：

1.“內化”型的政策執(zhí)行行為

此類行為包括與學校政策執(zhí)行者有關的所有正式與非正式、顯性與隱性的政策認知活動，其貫穿于整個政策執(zhí)行的過程，是關于政策執(zhí)行者“如何看待和理解”政策的問題。它們的功能在于促使政策執(zhí)行者把“文本性政策”進行“內化”，其中包括對政策的接觸和意義形成(如觀念、解釋、價值觀、態(tài)度等)的過程，從而形成真正指導其行為的“實踐性政策”。

學校政策執(zhí)行者經過“會議”“培訓”“私人交流”“教學實踐”等途徑進行有關教育政策的接觸與認知活動，逐步形成并不斷地調整著關于教育政策的意義構建，逐漸地實現(xiàn)從“政策的印象性感知”“政策的系統(tǒng)性認識”“政策的分享性理解”向“政策的行動性取向”的最終轉變，進而完成將“文本性政策”逐漸轉化為“實踐性政策”的過程。

2.“外化”型的政策執(zhí)行行為

此類行為包括學校政策執(zhí)行者在“實踐性政策”的指導下所采取的各種實在的政策實施活動，主要表現(xiàn)為具體的程序和行為(如制訂計劃方案、集體備課、制度建設、課堂教學等)，是關于政策執(zhí)行者“怎樣行動”的問題。它們的功能在于促使政策執(zhí)行者把先前已經“內化”了的“實踐性政策”進行“外化”，形成實際的政策成果，其直接決定著政策能否取得成效，以及取得何種成效。

3.“政策內化”系統(tǒng)和“政策外化”系統(tǒng)

學校政策執(zhí)行者的一系列具體行為，實質上就是圍繞著“政策內化”和“政策外化”這兩個目標展開的，因此，也就分別形成了學校執(zhí)行教育政策的兩套“行為系統(tǒng)”——“政策內化”系統(tǒng)和“政策外化”系統(tǒng)。這兩個“子系統(tǒng)”在政策執(zhí)行過程中相互影響和相互作用，有機地構成學校政策執(zhí)行的一般模式。詳細可參見圖1所示。

圖1　學校教育政策“太極圖”執(zhí)行模式示意圖

四、“太極圖”政策執(zhí)行模式的機理分析

中國傳統(tǒng)文化中的“太極圖”將天地萬物生成和演化的道理，用最簡易的圖象表達出來，其結構是：外形是一圓圈，預示著“圓轉不息”；圓圈內有兩條陰陽魚；兩條陰陽魚呈首尾互抱的姿態(tài)，各占一半空間，各畫著一個黑白不同的魚眼，象征著“陰中有陽，陽中有陰”；這兩條魚又走成一個S曲線。[6]從圖1可知，學校教育政策執(zhí)行的一般模式圖與“太極圖”頗為相似，無論在結構外形，還是在內涵意義等方面，其幾乎完全擁有著與“太極圖”相一致的特征，因此，筆者暫且把該模式稱為“太極圖”式的執(zhí)行模式，其運行的機理如下：

第一，在教育政策執(zhí)行過程中，整個“行為系統(tǒng)”劃分為“政策內化”和“政策外化”兩個子系統(tǒng)。其中，“政策內化”系統(tǒng)旨在將“文本性政策”轉化為“實踐性政策”，它遵循的是“由外至內”的領悟過程。而“政策外化”系統(tǒng)則旨在將“實踐性政策”轉化為“行動”，即現(xiàn)實的政策成果，它遵循的是“由內至外”的演繹過程。這兩個“行為系統(tǒng)”擁有著相反的功能指向和運行邏輯，其屬于事物及其性質對立的普遍性范疇，分別代表著兩個相互排斥的對立面。

第二，政策執(zhí)行的整個“行為系統(tǒng)”的激活和啟動，大體上是遵循“政策內化”系統(tǒng)——“政策外化”系統(tǒng)的順序而逐漸推進的，其體現(xiàn)的是學校政策執(zhí)行者對政策進行“認知”和“實施”這兩個環(huán)節(jié)；而且“政策內化”開始于整個政策執(zhí)行過程。但值得注意的是，“政策內化”系統(tǒng)并不會因為“政策外化”系統(tǒng)的啟動而“停止運作”，相反，政策的“內化”行為貫穿于整個政策執(zhí)行過程，即在政策的“外化”過程中同樣也會發(fā)生著“內化”的行為，體現(xiàn)在政策執(zhí)行者在具體的政策實施活動過程中不斷地接收活動的信息反饋，并在其影響下持續(xù)地調整或改變自身對政策的認識和態(tài)度，形成本土化和情景化的“政策意義”。

第三，政策執(zhí)行的“行動系統(tǒng)”一分為二，形成兩個相對立的子系統(tǒng)；而對立的雙方本身又可以再次一分為二，分解出與自身相對立而與矛盾對方相一致的方面，即“政策內化”中包含著“政策外化”的一面，而“政策外化”中也包含著“政策內化”的一面，使得兩個子系統(tǒng)之間存在著一種動態(tài)的“滲透性分界線”(permeableboundaries)。這意味著“行動系統(tǒng)”具有無限分割性，“內化”系統(tǒng)和“外化”系統(tǒng)具有統(tǒng)一性和相互轉化性。例如，“課堂教學”是教師構建教育理念(政策意義形成)的主要途徑或場所，同時也是教師結合政策要求而采取的一種具體的“行動實施”安排；“培訓”是學校領導實施政策過程中的一項具體活動，同時也在塑造或轉變教師教育教學觀念。

第四，政策執(zhí)行是由一系列活動構成的連續(xù)過程，是思想和行為根據政策環(huán)境發(fā)展而不斷變化、不斷調整的動態(tài)過程。[7]“文本性政策”傳達到學校后，首先進入“政策內化”系統(tǒng)，形成“實踐性政策”后，便進入“政策外化”系統(tǒng)生成政策成果。當政策問題沒有得到有效的解決或者現(xiàn)實情況出現(xiàn)異常的時候，“文本性政策”將再次進入“政策內化”系統(tǒng)，形成新的“實踐性政策”，并經過“政策外化”系統(tǒng)生成新的政策成果……此過程一直循環(huán)推進，直至政策問題的真正解決或者政策廢止。這表明，在該模式下，教育政策的執(zhí)行過程具有周期性和回歸性：“行為系統(tǒng)”一旦被啟動，將會圓轉不息。

第五，“政策內化”系統(tǒng)和“政策外化”系統(tǒng)在其長期運行、相互影響和轉化的過程中，必然使“文本性政策”出現(xiàn)一定程度上的“柔化”。這體現(xiàn)在從政策文本的“輸入”到政策成果的“輸出”期間，“文本性政策”將經歷多次的人為“解讀”“過濾”“再生產”，在這過程中，必然造成政策信息的部分扭曲或丟失，并使得政策的影響力逐漸消退。

五、結語

總而言之，學校政策執(zhí)行者的一系列行為，實質上圍繞著“政策內化”和“政策外化”這兩個目標展開，形成了“政策內化”系統(tǒng)和“政策外化”系統(tǒng)。這兩個“子系統(tǒng)”在政策執(zhí)行過程中相互影響和相互轉化，構成學校政策執(zhí)行的一般模式，即“太極圖”執(zhí)行模式。

參考文獻：

[1]羅伯特·G·歐文斯.教育組織行為學[M].竇衛(wèi)霖，等，譯.上海:華東師范大學出版社,2001:196.

[2][3]董輝.從“指令”到“行動”:公立學校的變革政策執(zhí)行研究[D].蘇州：蘇州大學,2008:14.

[4]劉澗南.政策定義辨析[J].理論探討,1992(1):56.

[5]陳振明.政策科學:公共政策分析導論[M].北京:中國人民大學出版社,2003:260.

[6]胡昌善.太極圖之謎[M].北京:知識出版社,1990:21-29.

[7]贠杰.公共政策研究的理論與方法[M].鄭州:河南人民出版社,2003:203.

收稿日期：2015-01-27

基金項目：教育部人文社科2014年規(guī)劃基金項目《儒家文化背景下學校教育領導美德范疇與制度規(guī)約》(14YJA880055)

作者簡介：畢進杰(1985-)，男，廣東廣州人，管理學碩士，主要從事思想政治教育、教育管理學研究。

中圖分類號：G639.20

文獻標識碼：A

文章編號：1008-469X(2015)02-0080-03

AnalysisontheMechanismofImplementationModelof“TaijiDiagram”inSchoolEducationPolicy

BIJinjie1， PENG Hongbin2

(1.GuangzhouCollege,SouthChinaUniversityofTechnology,Guangzhou,Guangdong510800;

2.PublicAdministrationCollege,SouthChinaNormalUniversity,Guangzhou,Guangdong510006,China)

Abstract:There are two behavior systems as the “policy-internalization” and “policy-externalization” in the process of implementing educational policy in school. “Policy-internalization” system helps promote the “text of policy” into “practical policy”, and “policy-externalization” system realizes the change from “practical policy” to “action”. “Policy-internalization” and “policy-externalization” systems of behavior organically form the model of “Taiji diagram” implementation of educational policy in school. They affect and interact with each other in the process of implementing the policy.

Key words:policy implementation; “Taiji diagram”; model; mechanism