○許斐

（中國(guó)人民銀行萊蕪市中心支行 山東 萊蕪 271199）

一、引言

“盤活存量”最早由李克強(qiáng)總理在2013年6月環(huán)渤海省份經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出，意指“激活貨幣信貸存量”。2013年7月3日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議將“盤活存量”的外延拓展到財(cái)政政策。2014年12月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》，提出10項(xiàng)改革舉措，有針對(duì)性地“喚醒”趴在賬上的財(cái)政資金。為貫徹國(guó)務(wù)院會(huì)議精神，財(cái)政部分別于2013年7月15日和2015年2月17日下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理激活財(cái)政存量資金的通知》和《關(guān)于推進(jìn)地方盤活財(cái)政存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》，分別從加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理及清理結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等方面明確了盤活地方財(cái)政存量資金的具體措施。為避免收回財(cái)政資金的重復(fù)列收，2015年5月18日，財(cái)政部又下發(fā)《關(guān)于收回財(cái)政存量資金預(yù)算會(huì)計(jì)處理有關(guān)問題的通知》，進(jìn)一步明確了收回財(cái)政存量資金的科目使用及會(huì)計(jì)處理。至此，形成了從中央到地方，從財(cái)政部門到各級(jí)預(yù)算單位，盤活存量，用好增量，不斷規(guī)范財(cái)政存量資金收回程序，不斷提高財(cái)政資金使用效益的良好格局?！氨P活存量”將對(duì)目前地方政府一方面面臨不小的債務(wù)壓力，另一方面又有大量資金趴著賬上“沉睡”的困境起到一定的緩解作用，同時(shí)在當(dāng)前財(cái)政收入增幅持續(xù)放緩、收支矛盾突出的背景下，盤活各領(lǐng)域財(cái)政存量資金，將在一定程度上緩解財(cái)政庫(kù)存壓力，讓積極財(cái)政政策更好發(fā)力，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

二、現(xiàn)實(shí)意義

1、在不增加社會(huì)負(fù)擔(dān)的情況下，為市場(chǎng)注入了活力

受制于經(jīng)濟(jì)下行壓力及一系列結(jié)構(gòu)性減稅、減費(fèi)政策的影響，我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力，但財(cái)政剛性支出不斷增長(zhǎng)，庫(kù)存壓力進(jìn)一步增大。為化解這種矛盾，根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，主要會(huì)采取“開源”、“節(jié)流”的方式，但支出的“剛性”代表了“節(jié)流”的空間較小，而“開源”則意味著提高財(cái)政收入，即需提高稅、費(fèi)收入。面對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力和我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵過(guò)渡時(shí)期，提高稅、費(fèi)無(wú)疑會(huì)起到“雪上加霜”的作用。在這種背景下我國(guó)政府審時(shí)度勢(shì)，提出了“盤活存量”這一創(chuàng)新的宏觀調(diào)控方式，力圖喚醒趴在賬上的財(cái)政資金，以集中有限的資源用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。該舉措能在不增加社會(huì)負(fù)擔(dān)的情況下，為市場(chǎng)注入活力，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，滿足發(fā)展要求及群眾需求，是順應(yīng)時(shí)代要求，實(shí)現(xiàn)多方共贏的優(yōu)良舉措。

2、增加了地方政府的財(cái)政支配權(quán)，提高了資金使用效益

通過(guò)對(duì)2014年底我市財(cái)政存量資金的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)我市財(cái)政存量資金主要為部門預(yù)算、基金預(yù)算及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。部門預(yù)算存量資金為已經(jīng)在預(yù)算中列支，但由于預(yù)算單位沒有及時(shí)開展支出項(xiàng)目等原因，導(dǎo)致還沒有實(shí)際支出甚至是不再需要支出的財(cái)政資金。對(duì)于該部分資金，由于沒有可靠的文件依據(jù)，地方政府短期內(nèi)無(wú)權(quán)支配另作他用，易造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。而基金預(yù)算和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則詳細(xì)規(guī)定了資金用途?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2014]70號(hào)）及《關(guān)于推進(jìn)地方盤活財(cái)政存量資金有關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[2015]15號(hào)），對(duì)于“不需按原用途使用的一般公共預(yù)算資金，應(yīng)按規(guī)定統(tǒng)籌用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展亟需資金支持的領(lǐng)域”，“基金結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模較大的，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用”，“上級(jí)政府2013年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)資金，下級(jí)政府可在不改變資金類級(jí)科目用途的基礎(chǔ)上，調(diào)整用于同一類級(jí)科目下的其他項(xiàng)目”，“部門預(yù)算及專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的要做收回處理”等規(guī)定，進(jìn)一步增加了地方政府的財(cái)政支配權(quán)。地方政府可以充分發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢(shì)，加大整合力度，在可允許范圍內(nèi)重新進(jìn)行資金調(diào)配，提高資金使用效益，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政資金在支持地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、滿足人民群眾需求等方面的積極作用。

3、促進(jìn)了地方政府對(duì)財(cái)政資金的規(guī)范化管理

按照財(cái)政資金的管理程序，年初通過(guò)預(yù)算將資金分配到各部門、單位以及具體項(xiàng)目，進(jìn)入預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。由于受財(cái)政收入預(yù)期值不高、優(yōu)先保障民生支出等一系列因素影響，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政預(yù)算支出執(zhí)行呈現(xiàn)明顯的保守傾向，年初及年中支出進(jìn)度慢，往往40%左右的預(yù)算資金要留到四季度支出，就產(chǎn)生“突擊花錢”問題。如果預(yù)算安排的財(cái)政資金無(wú)法在四季度正常支出，則在年末以結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)等方式留在國(guó)庫(kù)、財(cái)政專戶或者部門賬戶上，長(zhǎng)時(shí)間累積就形成了大量的財(cái)政存量資金。盤活存量的一系列措施不僅可以從思想上提高地方政府對(duì)財(cái)政資金的管理意識(shí)，同時(shí)通過(guò)建立財(cái)政存量資金定期報(bào)告制度，給地方政府施加壓力，進(jìn)一步促進(jìn)了其對(duì)財(cái)政資金的規(guī)范化管理，可以減少支出的不均衡現(xiàn)象。

三、深層次原因分析

“盤活存量”是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，應(yīng)對(duì)當(dāng)前困境的“時(shí)代產(chǎn)物”，它的出現(xiàn)具有不可磨滅的現(xiàn)實(shí)意義，但其背后所反映的財(cái)政存量資金總體居高不下、財(cái)政資金使用不均衡等問題卻是一個(gè)長(zhǎng)久問題。“盤活存量”只能化解當(dāng)前矛盾，要從根本上解決還需要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，控制新增存量，這就需要我們首先分析存量資金形成的深層次原因。

1、預(yù)算體制不夠合理

預(yù)算體制是國(guó)家預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的體制依據(jù)和法律依據(jù)，預(yù)算體制是財(cái)政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。胡祖銓（2013）認(rèn)為大量的財(cái)政資金閑置，直接原因在于預(yù)算執(zhí)行不到位，根本原因則是預(yù)算體制的不夠合理。那我國(guó)的預(yù)算體制是如何造成大量財(cái)政資金閑置的呢？我們以部門預(yù)算為例，從三方面逐一分析。

圖1 部門預(yù)算編制流程

首先是預(yù)算編制方面。預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算流程的重要環(huán)節(jié)。部門預(yù)算的編制流程見圖1。我國(guó)的預(yù)算編制時(shí)間較短，財(cái)政部門預(yù)算控制數(shù)下達(dá)各部門后，各部門編報(bào)預(yù)算的時(shí)間只有10天左右。而美國(guó)從開始準(zhǔn)備到編制完成預(yù)算開始執(zhí)行往往要24個(gè)月。在這么短的時(shí)間內(nèi)，根本不可能做到從基層單位逐級(jí)編報(bào)匯總，最終編制一份科學(xué)、合理、精確的預(yù)算。此外部門支出預(yù)算編制沒有標(biāo)準(zhǔn)定額，計(jì)劃彈性大，預(yù)算支出漫天要價(jià)。盡管財(cái)政部門會(huì)對(duì)預(yù)算單位提交的草案提出修改意見，但目前普遍存在的情況是受人員及專業(yè)條件限制，財(cái)政部門對(duì)預(yù)算單位或項(xiàng)目提出的概算很難做到精確化審核。如果財(cái)政部門已下達(dá)預(yù)算支出額度，但預(yù)算單位沒有及時(shí)支付，就形成了閑置存量財(cái)政資金。比如A市2014年底財(cái)政存量資金中約50%屬于部門預(yù)算存量資金。這樣就形成了財(cái)政部門“賬戶”資金存量較大，但“賬上”可支配資金較少的尷尬困境。

其次是預(yù)算執(zhí)行方面。賈占標(biāo)、殷金朋、倪志良（2014）認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢、預(yù)算資金使用不規(guī)范是造成大量財(cái)政資金沉淀和閑置的重要原因。目前我們正實(shí)施的國(guó)庫(kù)集中支付制度改變了原先財(cái)政支出“以撥代支”核算方式，各預(yù)算單位只有在實(shí)際發(fā)生支出行為時(shí)，財(cái)政資金才會(huì)流出國(guó)庫(kù)或者是財(cái)政專戶，這種方式事實(shí)上增加了財(cái)政存量，這屬于改革的必然產(chǎn)物，是歷史的進(jìn)步。筆者認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行對(duì)存量資金的影響主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是由于對(duì)收入預(yù)期值不高，我國(guó)預(yù)算支出存在明顯的保守傾向，將近40%的支出集中于年底最后一兩個(gè)月完成，如果不能完成就形成結(jié)余；二是受預(yù)算編制粗放影響，部分預(yù)算項(xiàng)目沒有及時(shí)開展，甚至一些項(xiàng)目已經(jīng)停止，導(dǎo)致預(yù)算資金還沒有支出或者不再需要支出，而由于在此之前，沒有可靠的文件依據(jù)及法律依據(jù)，這些資金無(wú)法及時(shí)收回用于其他項(xiàng)目；三是上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)不及時(shí)，地方配套資金無(wú)法使用而形成閑置存量。

第三是預(yù)算監(jiān)督方面。受信息不對(duì)稱影響，及“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系”制度下賬戶分散管理、預(yù)算編制復(fù)雜，難以理解，人大對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行的審核、監(jiān)督也流于形式。此外目前對(duì)預(yù)算的監(jiān)督主要是對(duì)已花出去的財(cái)政資金的審查，而對(duì)部門已獲得預(yù)算額度，但長(zhǎng)時(shí)間不支付的情況卻缺乏有效的問責(zé)機(jī)制。這事實(shí)上就是對(duì)部門預(yù)算支出漫天叫價(jià)的一種縱容。

2、“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系制度”的固有缺陷

“國(guó)庫(kù)單一賬戶制度”和“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系制度”盡管只相差“體系”二字，但意義卻相差重大。“國(guó)庫(kù)單一賬戶制度”是主張主賬戶設(shè)立在中央銀行，所有政府收入都進(jìn)入這一主賬戶，所有政府支出都應(yīng)從這一主賬戶撥付，收支余額存放在主賬戶中，在商業(yè)銀行只設(shè)立輔助性賬戶，且輔助性賬戶全部為零余額賬戶。而“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系制度”則是在中央銀行設(shè)立國(guó)庫(kù)單一賬戶，在商業(yè)銀行開設(shè)財(cái)政專戶，財(cái)政專戶的功能幾乎與國(guó)庫(kù)單一賬戶的功能相同：有收有支有余額。

我國(guó)目前執(zhí)行的是“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系制度”，即我國(guó)的財(cái)政資金主要以兩種形式存在：一是國(guó)庫(kù)存款，即財(cái)政部門在中央銀行國(guó)庫(kù)存放的資金；二是財(cái)政專戶存款，即各級(jí)財(cái)政部門為核算具有專門用途的資金，在商業(yè)行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)資金賬戶而存放的財(cái)政存款。目前各級(jí)財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的各類資金賬戶多達(dá)17萬(wàn)個(gè)。這種財(cái)政賬戶分散管理、資金“碎片化”存在以下兩個(gè)缺點(diǎn)：一是不能編制一個(gè)統(tǒng)一、精細(xì)的預(yù)算，或者編制的預(yù)算外行人看不懂，內(nèi)行人看不明白，導(dǎo)致了預(yù)算透明度不高、預(yù)算監(jiān)督無(wú)法有效實(shí)施；二是財(cái)政資金分散于不同的賬戶，盡管總量巨大，但各專戶可支配資金較少，財(cái)政資金無(wú)法統(tǒng)籌管理，易造成資源浪費(fèi)。這兩項(xiàng)缺點(diǎn)均與不均衡的存量資金存在直接關(guān)系。

3、轉(zhuǎn)移支付“ 專項(xiàng)化”、“ 碎片化”、“ 到位遲”

轉(zhuǎn)移支付簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是上級(jí)財(cái)政撥付給下級(jí)財(cái)政資金。目前轉(zhuǎn)移支付形成存量資金的原因主要包括以下三個(gè)方面：一是轉(zhuǎn)移支付“專項(xiàng)化”。目前大部分的轉(zhuǎn)移支付都規(guī)定了資金用途，即?？顚Ｓ?。這就意味著，這些錢要花到什么地方，怎么花，很大程度是由上級(jí)政府替下級(jí)政府來(lái)決定的。而實(shí)際上部分上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府情況不夠了解，亂拍板，過(guò)多干預(yù)地方政府事權(quán)，很容易造成錢撥下去了，但地方政府沒有花出去，就形成了存量資金。二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“碎片化”。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君表示：專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)不及時(shí)、渠道過(guò)散、規(guī)模過(guò)碎，也是造成撥錢與干事不合拍、不配套的一個(gè)重要原因。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“碎片化”，造成了地方政府財(cái)政專戶過(guò)多，形成的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金分散到各個(gè)財(cái)政專戶中，無(wú)法統(tǒng)籌使用，在一定程度上造成了財(cái)政資金的沉淀。三是轉(zhuǎn)移支付“到位遲”。據(jù)財(cái)政部門反映，目前有相當(dāng)一部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金是在年底下達(dá)的，而年底又是地方財(cái)政集中撥款時(shí)期，受制于時(shí)間緊及配套資金不到位等因素影響，年底下達(dá)的上級(jí)轉(zhuǎn)移支付很容易形成結(jié)余，等待下一年執(zhí)行支付。

四、相關(guān)建議

1、加快預(yù)算體制改革

預(yù)算體制改革可以控制新增財(cái)政存量資金，從源頭上減少財(cái)政資金的新沉淀，是一個(gè)立足長(zhǎng)期、著眼治本的重要抓手。近年來(lái)，預(yù)算體制改革的呼聲非常強(qiáng)烈，相關(guān)改革也在不斷推進(jìn)，但由于改革的難度較大，所以進(jìn)度還是相對(duì)緩慢，與公眾的期望值距離較遠(yuǎn)。當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)預(yù)算體制改革的目標(biāo)已經(jīng)達(dá)成了共識(shí)，就是要建立公開、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算體制，但具體改革內(nèi)容，筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)做好以下四項(xiàng)工作：一是加強(qiáng)預(yù)算編制管理。深化部門預(yù)算改革，規(guī)范預(yù)算編制程序，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，提高預(yù)算的科學(xué)性和精確性。二是引進(jìn)中期預(yù)算管理，增加中期視角來(lái)統(tǒng)籌分配財(cái)政資金，靈活安排存量資金支出，緩解年底集中突擊花錢現(xiàn)象。三是建立完善的預(yù)算收回制度。對(duì)暫時(shí)不需支出的預(yù)算做收回處理，用于更緊要的支出項(xiàng)目，切實(shí)提高資金使用效益。四是強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督管理。建立健全覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制，公開預(yù)算編制及執(zhí)行，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行偏差實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，確保財(cái)政職能有效發(fā)揮和財(cái)政資金使用效益。

2、加快實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度改革

“國(guó)庫(kù)單一賬戶體系制度“是我國(guó)財(cái)政資金管理過(guò)渡時(shí)期的一個(gè)產(chǎn)物，最終還需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，向“國(guó)庫(kù)單一賬戶制度”轉(zhuǎn)變。而隨著財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)覆蓋面的不斷擴(kuò)大以及國(guó)庫(kù)集中支付、非稅收入收繳等業(yè)務(wù)的深入推進(jìn)，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的水平不斷提高，財(cái)政資金納入國(guó)庫(kù)單一賬戶管理的條件已經(jīng)具備，所以建議加快實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度改革，將所有的財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶，實(shí)行財(cái)政資金統(tǒng)一管理，既可以提高財(cái)政資金預(yù)算及使用的透明度，也可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的集中管理，改變目前因分散分布而無(wú)法統(tǒng)一使用的困境。

3、加快專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革

一是減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重，以此擴(kuò)大地方政府對(duì)財(cái)政資金的支配范圍，減少上級(jí)對(duì)下級(jí)的財(cái)政支配干預(yù)。李克強(qiáng)總理在今年的政府工作報(bào)告中已提出今年的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目比上年要減少1/3以上。二是提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的精確性。擁有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付審批權(quán)的部門要加大調(diào)研及分析力度，提高轉(zhuǎn)移支付金額的精確性，避免其結(jié)余受“?？顚Ｓ谩毕拗贫鵁o(wú)法支付形成存量的情況。三是提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的及時(shí)性。對(duì)于年初已經(jīng)確定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)加快轉(zhuǎn)移支付步伐，提高財(cái)政資金的周轉(zhuǎn)率，減少年終結(jié)轉(zhuǎn)。

[1]胡祖銓：盤活存量財(cái)政資金的現(xiàn)實(shí)路徑[J].財(cái)經(jīng)界，2013（9）.

[2]賈占標(biāo)、殷金朋、倪志良：均衡有效推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行 盤活財(cái)政資金存量[J].財(cái)政監(jiān)督，2014（ 22）.

[3]楊益波：財(cái)政存量資金形成的原因與盤活途徑分析[J].金融經(jīng)濟(jì)，2014（ 12）.