張 寧

（安徽工程大學(xué) 人文學(xué)院，安徽 蕪湖241000）

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)于轉(zhuǎn)變我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，加快農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化步伐，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模效益具有重要意義，也因此成為理論研究的熱點(diǎn)。學(xué)界圍繞土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行了深入探討，李軍波介紹了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，反思了現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度和規(guī)范在促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的作用［1］117。陳懷遠(yuǎn)研究了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制［2］12。高富平研究了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的影響，認(rèn)為通過(guò)促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)適度發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)是目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)選擇［3］99。

本文選取安徽西部某村為樣本，通過(guò)對(duì)樣本地區(qū)土地流轉(zhuǎn)總體狀況的分析，在以下兩個(gè)層面上展開(kāi)研究：在微觀層面上，分析該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐與現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)契合或者背離的程度如何，如果實(shí)踐和現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)是背離的，影響其背離的因素有哪些。在宏觀層面，選取的樣本是經(jīng)濟(jì)較為落后、人口輸出較多的農(nóng)村，和江浙等發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村具有對(duì)比性，其土地流轉(zhuǎn)在規(guī)模、形式、市場(chǎng)化程度等方面與發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村均存在顯著差異，揭示出導(dǎo)致差異的經(jīng)濟(jì)、制度等方面原因，反思現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度和規(guī)范，并依據(jù)制度變遷理論，提出制度創(chuàng)新的建議。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度實(shí)施效果的微觀分析

筆者在該村選取了兩個(gè)村民小組作為分析對(duì)象，基本情況如表1所示。

表1 A組、B組戶(hù)數(shù)、人口、水田面積

以上兩村民小組在過(guò)去5年的土地流轉(zhuǎn)情況如表2所示。

表2 A組、B組近5年土地流轉(zhuǎn)情況（單位：公頃）

表2顯示，過(guò)去近5年中，A組、B組村民主要采取了《中華人民共和國(guó)土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地承包法》）規(guī)定的代耕、出租、轉(zhuǎn)包三種土地流轉(zhuǎn)方式，該法明確規(guī)定了此三種流轉(zhuǎn)方式的主體要件、內(nèi)容要件、形式要件，但是這些規(guī)定只是“紙面上的法律”，村民在實(shí)踐中的做法與之大相徑庭。從形式要件看，除《土地承包法》第39條第2款規(guī)定，承包方將土地交由他人代耕，不超過(guò)一年的可以不簽訂書(shū)面合同外，采用出租、轉(zhuǎn)包方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的需要采用書(shū)面形式，但是在過(guò)去5年中無(wú)論是較大規(guī)模的土地出租，還是在同組、同村內(nèi)的熟人之間的轉(zhuǎn)包，雙方均沒(méi)有采用書(shū)面形式。即使在2010—2013年，四年內(nèi)村民分別成片出租2公頃、2公頃、5.33公頃、5.33公頃的土地給外地某種植戶(hù)用于種植藥材，當(dāng)事人也只是口頭約定了土地單位承包價(jià)格和承租期限而沒(méi)有采用書(shū)面形式。從主體要件看，《土地承包法》要求流轉(zhuǎn)方為合法承包人（戶(hù)），接轉(zhuǎn)方有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，在轉(zhuǎn)包中因接轉(zhuǎn)方都是本組或本村村民，其目的也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)際上都具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。但在出租的情形中，有的用于養(yǎng)殖，有的用于種植，作為轉(zhuǎn)讓方的村民不問(wèn)其是否具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，也沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)如村委會(huì)去審查是否具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，都是直接通過(guò)口頭約定方式商定轉(zhuǎn)包事宜。從內(nèi)容要件看，《土地承包法》規(guī)定土地流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，以上5年的土地出租均是用于家禽養(yǎng)殖、藥材種植，而不是用于水稻生產(chǎn)。如果從嚴(yán)格意義上來(lái)理解“農(nóng)業(yè)用途”的涵義，是違反該法第8條“未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)”的規(guī)定。據(jù)此可以認(rèn)為，在兩組調(diào)查對(duì)象的土地流轉(zhuǎn)中，參與流轉(zhuǎn)雙方均沒(méi)有嚴(yán)格遵守現(xiàn)行法律對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性要求，在主體要件、內(nèi)容要件、形式要件上存在諸多脫法甚至是違法的現(xiàn)象，具體實(shí)踐同土地流轉(zhuǎn)法律制度存在較大程度的背離，影響了土地流轉(zhuǎn)法律制度的實(shí)施效果。法律與實(shí)踐背離的原因主要有：

（一）鄉(xiāng)土社會(huì)的特質(zhì)消解了土地流轉(zhuǎn)法律制度的效果

中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是鄉(xiāng)土社會(huì)，鄉(xiāng)土社會(huì)的特點(diǎn)是流動(dòng)性差，依靠農(nóng)業(yè)謀生的人世代生活在狹小范圍內(nèi)的土地上，每戶(hù)耕種一定面積的土地，進(jìn)行小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)，世代延續(xù)的鄉(xiāng)土社會(huì)成了“沒(méi)有陌生人”的社會(huì)［4］。調(diào)查所在地區(qū)交通閉塞，經(jīng)濟(jì)落后，雖然近10年來(lái)交通狀況有較大改善，與外界聯(lián)系更加密切，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮開(kāi)始影響、沖擊著這里，但是村民們長(zhǎng)期形成的思想、觀念和行為模式很難在短期內(nèi)完全改變。法律尤其是民法是市民社會(huì)的產(chǎn)物，契合商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，當(dāng)把市民社會(huì)的法律制度移植到鄉(xiāng)土社會(huì)中去的時(shí)候，其功能和效果被部分消解就在情理之中了。恰如學(xué)者所指出的：“法律發(fā)展的重心不在立法，不在法學(xué)，也不在司法判決，而在社會(huì)本身?！保?］鄉(xiāng)土社會(huì)的習(xí)慣、風(fēng)俗、道德、倫理等潛移默化地發(fā)揮著規(guī)范村民行為、建構(gòu)社會(huì)秩序的功用，它們?cè)谔娲⑾庵贫ǚǖ墓δ?。調(diào)查顯示，雖然在過(guò)去5年中，沒(méi)有任何形式的土地流轉(zhuǎn)采用書(shū)面形式，但是迄今為止尚未發(fā)生關(guān)于土地流轉(zhuǎn)糾紛的案件，這也從另外一個(gè)側(cè)面說(shuō)明非制定法的要素在規(guī)制土地流轉(zhuǎn)中起了重要作用。但是，當(dāng)前中國(guó)正在經(jīng)歷著深刻而劇烈的變化，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立，城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)開(kāi)啟，農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變也將是整個(gè)制度變遷中的一環(huán)，制定法參與鄉(xiāng)土社會(huì)秩序的建構(gòu)是中國(guó)整個(gè)法治的組成部分。在此過(guò)程中，重要的是如何把握各地農(nóng)村具體、生動(dòng)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，使制定法更加契合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際。就土地流轉(zhuǎn)而言，關(guān)鍵是立法者要準(zhǔn)確把握各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平、市場(chǎng)化程度、發(fā)展速度的差異，兼顧地方實(shí)際，避免出現(xiàn)有法不依、有法亂依的尷尬局面。

（二）現(xiàn)行法律制度本身的不合理因素制約了土地流轉(zhuǎn)法律制度的效果

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：“制度減少了世界的復(fù)雜性，提供了一種簡(jiǎn)化識(shí)別負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵功能。”［6］但是這種功能的發(fā)揮取決于制度本身是否具有較高的合理性和可行性。從該地的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐來(lái)看，實(shí)際操作同現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)法律制度存在較大程度的背離，相關(guān)法律規(guī)定在實(shí)踐中得到遵守的程度也較低，這種現(xiàn)象凸顯的是土地流轉(zhuǎn)法律制度的諸多不合理因素。首先，發(fā)包方“同意權(quán)”的規(guī)定顯得多余，在調(diào)查中沒(méi)有任何一起土地流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人遵守這一規(guī)定。在訪(fǎng)談中村民普遍認(rèn)為自承包到戶(hù)后，田地一直都是各戶(hù)在耕種，經(jīng)過(guò)這么多年自己當(dāng)然有權(quán)確定讓給誰(shuí)來(lái)耕種，無(wú)需生產(chǎn)隊(duì)同意。這些話(huà)語(yǔ)和理解雖然樸素，但實(shí)際上卻折射出自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)日益物權(quán)化的現(xiàn)實(shí)?！锻恋爻邪ā肥状我粤⒎ǖ男问酱_立了長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包關(guān)系，《物權(quán)法》則將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，確保了農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利的直接排他性，其處分自然無(wú)需他人意思的介入，更無(wú)需他人同意，因而發(fā)包方“同意權(quán)”的規(guī)定違背了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)屬性。事實(shí)上，土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容要件中，“不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)”“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”等規(guī)定已經(jīng)足以保障土地所有權(quán)人——集體組織的利益，沒(méi)有必要再規(guī)定“同意權(quán)”。其次，轉(zhuǎn)包和出租并列規(guī)定并無(wú)必要，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有償轉(zhuǎn)包即是一種出租行為，轉(zhuǎn)讓和互換并列規(guī)定也會(huì)產(chǎn)生邏輯上的錯(cuò)誤，互換應(yīng)該屬于轉(zhuǎn)讓的一種方式［7］。表2中所列出租和轉(zhuǎn)包的區(qū)分依據(jù)是《土地承包法》的規(guī)定，該法規(guī)定轉(zhuǎn)包是“以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶(hù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”，據(jù)此將調(diào)查中流轉(zhuǎn)給本組、本村的列為轉(zhuǎn)包，而流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的列為出租，實(shí)際上本組、本村之間的轉(zhuǎn)包絕大部分都存在于親戚、熟人、朋友之間，僅僅有12起是有償?shù)那覂r(jià)格很低，其余都是無(wú)償?shù)?；而出租的承租方都是外地人，他們從事家禽養(yǎng)殖、中藥種植，農(nóng)戶(hù)出租費(fèi)用在12 000元/公頃～15 000元/公頃之間。實(shí)際上，在村民看來(lái)，他們并不在意這種區(qū)分，在種糧收益不高且家中年輕人出去打工的情況下，許多留守老人希望把地轉(zhuǎn)讓出去而不至拋荒，經(jīng)濟(jì)利益并非其轉(zhuǎn)讓的首要?jiǎng)右?。最后，關(guān)于流轉(zhuǎn)中集體組織成員同等條件下享有優(yōu)先權(quán)的規(guī)定也有欠妥當(dāng)。法律規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在發(fā)包階段只能由集體組織成員取得，是為了給農(nóng)民提供最基本的生產(chǎn)資料和最重要的生活保障，但轉(zhuǎn)讓是市場(chǎng)化的行為，再次規(guī)定本組織成員的優(yōu)先權(quán)有違市場(chǎng)主體平等的原則，實(shí)際上承租土地從事較大規(guī)模種植和養(yǎng)殖的，都不是本集體組織的成員?？傊ㄟ^(guò)調(diào)查來(lái)看，該地土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐與制度存在著較多背離情況，說(shuō)明法律制度設(shè)計(jì)正當(dāng)與否不僅僅有賴(lài)于邏輯體系的周延，更有賴(lài)于社會(huì)實(shí)踐的檢驗(yàn)，土地流轉(zhuǎn)制度的不合理因素限制了其在實(shí)踐中發(fā)揮效果。

（三）流轉(zhuǎn)主體法律認(rèn)知水平較低影響了土地流轉(zhuǎn)法律制度的適用

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是流轉(zhuǎn)方和接轉(zhuǎn)方意思表示一致的結(jié)果，其所達(dá)成合意能否生效又受制于其權(quán)利義務(wù)構(gòu)造是否符合法律關(guān)于合同生效要件的規(guī)定，流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的法律認(rèn)知水平是決定符合與否的要素之一。有研究認(rèn)為農(nóng)民的法律認(rèn)知水平越低，其實(shí)際進(jìn)行的流轉(zhuǎn)行為與法律要求的差距就越大，有關(guān)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范的制度效果就差［8］。調(diào)查共計(jì)涉及134戶(hù)，96戶(hù)有年輕人在外打工，絕大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)都是這些留守的老年人實(shí)施的。相對(duì)來(lái)說(shuō)，他們的文化水平、法律認(rèn)知要遠(yuǎn)遠(yuǎn)地低于年輕人。所有的土地流轉(zhuǎn)都沒(méi)有采用書(shū)面形式除了與上述因素有關(guān)外，與流轉(zhuǎn)方的法律認(rèn)知水平也是高度關(guān)聯(lián)的，較低的法律認(rèn)知水平影響了土地流轉(zhuǎn)法律制度的適用。在訪(fǎng)談中，流轉(zhuǎn)方僅僅關(guān)注兩點(diǎn)：土地的單位流轉(zhuǎn)價(jià)格和流轉(zhuǎn)期限，雙方既不會(huì)采用書(shū)面的形式，也不會(huì)約定更多諸如違約責(zé)任等內(nèi)容。在當(dāng)事人看來(lái)，特別是作為流轉(zhuǎn)方的村民看來(lái)，沒(méi)有出現(xiàn)糾紛，所有的土地流轉(zhuǎn)都得到了很好的實(shí)施，故而認(rèn)為每一起的土地流轉(zhuǎn)都是成功的。由于村民對(duì)于法律認(rèn)知水平較低，不具備法律知識(shí)，也無(wú)從進(jìn)行法律評(píng)價(jià)和法律判斷，進(jìn)而導(dǎo)致作為成文法的制度被忽略，當(dāng)事人無(wú)需選擇適用土地流轉(zhuǎn)法律，僅僅根據(jù)經(jīng)驗(yàn)、習(xí)俗等就可以完成土地流轉(zhuǎn)行為。調(diào)查顯示，該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中因農(nóng)民法律認(rèn)知不足，出于對(duì)經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣的路徑依賴(lài)，使法律對(duì)流轉(zhuǎn)行為普遍缺乏規(guī)范，流轉(zhuǎn)行為人有意或無(wú)意地規(guī)避了土地流轉(zhuǎn)法律制度的適用。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模、形式、市場(chǎng)化程度的宏觀分析

（一）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模分析

土地流轉(zhuǎn)總面積占當(dāng)?shù)爻邪?jīng)營(yíng)土地總面積比例的大小表征了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，比例越大說(shuō)明土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模越大。2009—2013年5年間，土地流轉(zhuǎn)面積占當(dāng)?shù)馗乜偯娣e的比例分別為9.29%、12.4%、12.9%、14.8%和15%。與安徽省內(nèi)相比，2009年年初全省土地流轉(zhuǎn)面積占農(nóng)村土地承包面積的9.2%［2］14。浙江省截至2008年底全省土地流轉(zhuǎn)面積占總承包土地的27.6%，四川省的比例是15.3%［9］88。該地土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大于安徽省平均水平，但是低于浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村。在當(dāng)?shù)厮扇〉牡拇?、出租、轉(zhuǎn)包三種形式中，出租形式的土地轉(zhuǎn)讓對(duì)于土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的貢獻(xiàn)度最大。自2010年開(kāi)始，外地某中藥材種植戶(hù)開(kāi)始連片承租2公頃的土地用于藥材種植，因經(jīng)濟(jì)效益顯著，2012年擴(kuò)大為5.33公頃；而代耕、轉(zhuǎn)包是發(fā)生在本組、本村內(nèi)部戶(hù)與戶(hù)之間的土地流轉(zhuǎn)行為，沒(méi)有產(chǎn)生規(guī)?；男?yīng)，通過(guò)這兩種方式流轉(zhuǎn)土地的面積也較小。

（二）土地流轉(zhuǎn)形式分析

表2顯示，近5年來(lái)在該地沒(méi)有土地轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象。在訪(fǎng)談中，不少村民表示如果一戶(hù)單純從事農(nóng)業(yè)耕作的話(huà)，種子、農(nóng)藥、化肥再加上人力支出，投入和產(chǎn)出基本平衡，遇上收成不好的年份還會(huì)虧本?；谶@樣的農(nóng)業(yè)現(xiàn)實(shí)，不能單純從“理性經(jīng)濟(jì)人”的角度去理解農(nóng)戶(hù)即使在沒(méi)有收益甚至虧本的情況下，仍然不愿意轉(zhuǎn)讓土地，需要從社會(huì)心理層面去尋找原因。幾千年形成的農(nóng)耕文明使得農(nóng)民對(duì)于自身身份有著強(qiáng)烈的認(rèn)同，對(duì)于農(nóng)耕文明背后所承載的價(jià)值觀念有著高度的尊崇，這些因素投射到農(nóng)民內(nèi)心就是牢固、穩(wěn)定的土地情結(jié)，這一點(diǎn)在留守老人們的身上體現(xiàn)得尤為明顯，即使種地沒(méi)有收益，但仍然會(huì)保留自己的“一畝三分地”。除此之外，也有對(duì)于失去土地后生活保障問(wèn)題的擔(dān)憂(yōu)，基于這些考慮，沒(méi)有人愿意選擇轉(zhuǎn)讓土地的流轉(zhuǎn)方式。對(duì)于換耕，在此之前曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)，但僅僅是因?yàn)榉奖愀N的原因進(jìn)行換耕，在調(diào)查所及年份均沒(méi)有出現(xiàn)。在代耕、出租、轉(zhuǎn)包三種形式中，代耕和轉(zhuǎn)包多發(fā)生在本組、本村內(nèi)部的戶(hù)與戶(hù)之間，雖然涉及的戶(hù)數(shù)多，但是每起流轉(zhuǎn)的面積僅僅是該戶(hù)承包土地的面積，故代耕和轉(zhuǎn)包兩種形式的土地流轉(zhuǎn)面積在整個(gè)土地流轉(zhuǎn)面積的占比不大。2009—2011年有一養(yǎng)殖戶(hù)承租1公頃土地用于養(yǎng)殖，2010—2013年有一中藥種植戶(hù)相繼承租2公頃、5.33公頃土地用于藥材種植。從土地流轉(zhuǎn)面積來(lái)看，出租方式的土地流轉(zhuǎn)成為主要形式，2013年出租的土地面積占流轉(zhuǎn)土地總面積的66.7%。在全國(guó)范圍來(lái)看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式日益多樣化，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、入股等多種流轉(zhuǎn)形式均出現(xiàn)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際流轉(zhuǎn)中，其中轉(zhuǎn)包又居于主要地位［1］120。即使在安徽省內(nèi)流轉(zhuǎn)形式也由原先的代耕代種、互換、轉(zhuǎn)讓為主，發(fā)展為委托轉(zhuǎn)包、租賃和入股等多種形式［2］15。與全國(guó)和省內(nèi)的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，該地土地流轉(zhuǎn)形式較為單一，還處于土地流轉(zhuǎn)的初級(jí)階段。

（三）土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化程度分析

如上所述，代耕和轉(zhuǎn)包發(fā)生在本組、本村的戶(hù)與戶(hù)之間，這兩種方式多為臨時(shí)性、短期性、無(wú)償性的土地流轉(zhuǎn)，并且都是農(nóng)戶(hù)之間自發(fā)進(jìn)行的（有的相互間是親戚、朋友、熟人關(guān)系），其目的也不是從中獲益，而是在年輕勞動(dòng)力外出務(wù)工的情況下使土地不至拋荒，這樣的土地流轉(zhuǎn)無(wú)價(jià)格形成機(jī)制和交易競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從性質(zhì)上說(shuō)，這些流轉(zhuǎn)行為都不是市場(chǎng)行為。雖然土地出租的期限長(zhǎng)，面積大，并且是有償?shù)?，但是該地由于沒(méi)有土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)和中介服務(wù)，農(nóng)民自組織化程度低，缺乏議價(jià)能力，同樣也不存在價(jià)格形成機(jī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，較低的租金沒(méi)有完全反映出土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，故出租形式的土地轉(zhuǎn)讓也與市場(chǎng)化相去甚遠(yuǎn)。但從全國(guó)來(lái)看，符合市場(chǎng)化要求的流轉(zhuǎn)形式如入股、委托轉(zhuǎn)包等成為各地主要的流轉(zhuǎn)形式。如浙江省建立健全了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有形市場(chǎng)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)供求信息的收集與發(fā)布、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)和項(xiàng)目引進(jìn)等服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)上進(jìn)行了有益探索，另一方面，還注意建設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的無(wú)形市場(chǎng)，建立價(jià)格形成機(jī)制、分類(lèi)定價(jià)機(jī)制、價(jià)格調(diào)整機(jī)制，保障農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)收益［9］89。與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，該地土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不充分，市場(chǎng)化程度較低。

從該地土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、形式和市場(chǎng)化程度來(lái)分析，該地的流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)、無(wú)償、短期、單一的初級(jí)階段，還不具備高度市場(chǎng)化的因素，《土地承包法》在該地區(qū)沒(méi)有完全發(fā)揮出促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的作用。究其原因，或許不在法律制度本身，需要從更深、更廣的層面尋找答案并思考土地流轉(zhuǎn)及相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。

三、對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

對(duì)于調(diào)查對(duì)象分析的目的不僅僅是描述該地當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，更重要的是要提供一個(gè)可資觀察、分析、比較的樣本，從中尋求打破制約土地流轉(zhuǎn)的制度瓶頸，為建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律秩序和實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作而改進(jìn)制度設(shè)計(jì)，這就需要把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)放在我國(guó)農(nóng)村制度變遷的理論框架下思考并提出改進(jìn)方案。

諾斯認(rèn)為，制度變遷是制度創(chuàng)立、變更及隨時(shí)間變化而被打破的方式。其實(shí)質(zhì)就是一種效益更高的制度對(duì)另一種制度的替代過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中，規(guī)則被改變或者重新界定了權(quán)利的初始界限。按照現(xiàn)有的制度安排，無(wú)法獲得更多的利益；而改變現(xiàn)有的制度安排，就能獲得在原有的制度下得不到的利益［10］241－243?；仡櫸覈?guó)農(nóng)村改革發(fā)展的歷程，可以清晰地發(fā)現(xiàn)制度變遷的軌跡。從人民公社到確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，使農(nóng)民獲得了長(zhǎng)期、穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，后來(lái)無(wú)論是《土地承包法》還是《物權(quán)法》都是對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確認(rèn)和固化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，為整體的改革發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。而正在進(jìn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)則蘊(yùn)含著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式根本變革、充分解放農(nóng)村生產(chǎn)力的重大機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)這樣的制度變遷將進(jìn)一步釋放制度紅利，激發(fā)農(nóng)村活力。順利、有序、高效地實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)需要以下兩個(gè)條件。

（一）實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)化、資本化

目前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有身份性，承擔(dān)了農(nóng)民的社會(huì)保障功能，不能充分彰顯其財(cái)產(chǎn)價(jià)值。取得土地需要具備相應(yīng)的身份條件，以村或村民小組（調(diào)查對(duì)象是以村民小組）為單位，凡是該村或村民小組的成員均可以取得一定數(shù)量的土地維持生存，只有具備該村或該組的成員身份方能取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；法律為轉(zhuǎn)讓設(shè)置了限制性條件，本組織成員同等條件下享有優(yōu)先權(quán)。這些規(guī)定表明我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)目前還不是完全的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而是具有財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的身份權(quán)，這種制度設(shè)計(jì)的目的和動(dòng)因在于保障農(nóng)村成員生存發(fā)展的權(quán)利，但也使土地承載了本不該承擔(dān)的社會(huì)保障功能。在現(xiàn)實(shí)條件的約束下，如果繼續(xù)堅(jiān)持土地作為所有農(nóng)民的社會(huì)保障的話(huà)，就必須以限制土地的合理流轉(zhuǎn)為代價(jià)。前文已經(jīng)說(shuō)明，村民沒(méi)有轉(zhuǎn)讓土地的原因除了文化心理層面的土地情結(jié)外，還有就是出于對(duì)土地轉(zhuǎn)讓以后生活保障的擔(dān)憂(yōu)，因此實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)化、資本化的第一步是要解除農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，打破土地作為農(nóng)民社會(huì)保障的制度藩籬，剝離附加在土地上的身份性要素。因此要改變傳統(tǒng)的土地價(jià)值觀念，加快建立全民性、一元化的社會(huì)保障體系，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)化、資本化準(zhǔn)備條件。

建立社會(huì)保障制度，解除農(nóng)民后顧之憂(yōu)，只是準(zhǔn)備了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)化、資本化的前提條件，即使剝離了土地的身份性要素，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在目前的制度框架下還不是資本化的財(cái)產(chǎn)。雖然《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為用益物權(quán)，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化僅僅解決了土地的靜態(tài)利用問(wèn)題，流轉(zhuǎn)進(jìn)一步要求物權(quán)化的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)化，使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為農(nóng)戶(hù)可以自主處分的財(cái)產(chǎn)，通過(guò)市場(chǎng)或者契約配置資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。有經(jīng)濟(jì)學(xué)者指出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化，就是農(nóng)民將自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為資本，進(jìn)入要素市場(chǎng)，以各種形式獲得土地的資本化收益，而農(nóng)民可以作為土地和勞動(dòng)力的主人自主進(jìn)行要素配置，實(shí)現(xiàn)自己收入的最大化［10］241－243。具體來(lái)說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)財(cái)產(chǎn)化、資本化就是農(nóng)民土地權(quán)益實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變，由現(xiàn)在直接獲取土地經(jīng)營(yíng)收益，變?yōu)樘幏滞恋厥褂脵?quán)獲得收益。處分可以是轉(zhuǎn)讓、入股、投資合作等多種方式，為此要建立起承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體界定、初始登記、流轉(zhuǎn)方式等一套規(guī)則，確保此類(lèi)交易的便捷與安全。實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化的意義在于，它使土地從身份性、社會(huì)保障性的束縛中解放出來(lái)，回歸土地價(jià)值的本質(zhì)——即是可以社會(huì)化、市場(chǎng)化配置的生產(chǎn)資料。農(nóng)民也將通過(guò)流轉(zhuǎn)出土地，選擇務(wù)工、從事工商業(yè)經(jīng)營(yíng)或者從事規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為與農(nóng)民身份無(wú)關(guān)的自由市場(chǎng)主體。

（二）實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的市民化

在微觀分析中指出，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐和制度背離的狀況是因作為市民社會(huì)產(chǎn)物的法律在鄉(xiāng)土社會(huì)水土不服造成的。雖然從本質(zhì)上說(shuō)，農(nóng)民身份和市民身份無(wú)高下之別，鄉(xiāng)土社會(huì)和市民社會(huì)也殊難斷定后者優(yōu)越于前者。但是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型始終是我國(guó)孜孜以求的目標(biāo)，而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須要引進(jìn)現(xiàn)代的生產(chǎn)要素，法律和政策不應(yīng)當(dāng)固守和維護(hù)傳統(tǒng)的社會(huì)觀念和滯后的社會(huì)結(jié)構(gòu)，而應(yīng)積極地、有步驟地推進(jìn)這種社會(huì)變革。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)將在農(nóng)村孕育著更加成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，農(nóng)民的身份也并不再意味著是從事小農(nóng)耕種的傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，而成為自由的市場(chǎng)主體。但當(dāng)前制度化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)把農(nóng)民與市民嚴(yán)格分隔開(kāi)來(lái)，致使他們?cè)谡紊?、法律上、?jīng)濟(jì)上和社會(huì)上被分為兩個(gè)受到區(qū)別對(duì)待的階層，嚴(yán)格限制了“農(nóng)民”向“市民”的轉(zhuǎn)變。若要使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)更加順暢，就要拆除城鄉(xiāng)之間相互隔絕的壁壘，掃清“農(nóng)民”走向“市民”的障礙，農(nóng)民無(wú)論進(jìn)城務(wù)工，還是留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，都是享有平等、自由權(quán)利的公民，也是參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由主體。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)只有在農(nóng)民市民化的社會(huì)背景和歷史進(jìn)程中才能得以順暢地進(jìn)行，離開(kāi)市民化，農(nóng)民還將被束縛在土地之上，即使在外地務(wù)工、或者進(jìn)入城市，仍然無(wú)法切斷其與土地之間的聯(lián)系，也就不存在土地的流轉(zhuǎn)；反之，農(nóng)民的市民化也將推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的深度和市場(chǎng)化程度，更多農(nóng)民將從土地、農(nóng)村的束縛中解放出來(lái)，加速土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的市民化將始終與土地流轉(zhuǎn)相伴生，相互影響相互促進(jìn)，在根本上型塑出完全不同于傳統(tǒng)意義上的新農(nóng)村，深刻地影響中國(guó)城市化和現(xiàn)代化的進(jìn)程。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不僅僅是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，也是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革，它將融入農(nóng)村整體改革的制度設(shè)計(jì)中，引發(fā)農(nóng)村整個(gè)制度變遷。

綜上所述，調(diào)查對(duì)象土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀反映出我國(guó)土地流轉(zhuǎn)在不同地區(qū)之間存在較大的差異性，這種差異性是由各地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同所導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不平衡性所造成的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不能僅僅依靠政策或法律的引導(dǎo)和推動(dòng)，更需要依靠制度變革。在制度變遷過(guò)程中催生土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在需求，通過(guò)相應(yīng)的制度安排和利益整合誘導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行自愿的土地流轉(zhuǎn)。正在進(jìn)行的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐啟示我們，一部《土地承包法》不足以擔(dān)負(fù)起促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的使命，政策和制度的設(shè)計(jì)更需要從宏觀層面，從我國(guó)農(nóng)村制度變遷的角度思考相關(guān)制度和措施的配套與協(xié)同，注重農(nóng)村改革的“頂層設(shè)計(jì)”，有步驟、有計(jì)劃、因地制宜地加以推進(jìn)。

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