■本刊記者 田耿文

政府信息公開的知與行
——國家行政學(xué)院“選修講座”側(cè)記

■本刊記者 田耿文

時事觀察

楊偉東

王敬波

2015年3月11日晚7點，國家行政學(xué)院會議中心，晚間論壇，第87期“選修講座”邀請國家行政學(xué)院法學(xué)教研部楊偉東教授和中國政法大學(xué)王敬波教授就“政府信息公開”話題展開討論。要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，政府信息公開是題中之義，人民對政府工作滿意不滿意、贊成不贊成，一個重要考量是要看政府信息公開的執(zhí)行情況。

李克強總理在今年《政府工作報告》中進一步強調(diào)，“要全面推進依法治國，加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，增強政府執(zhí)行力和公信力”，全面實行政務(wù)公開就是一個必選項。其重要路徑就是落實政府信息公開，切實打造陽光政府。

在春暖花開的一個晚上，國家行政學(xué)院法學(xué)教研部楊偉東教授和中國政法大學(xué)王敬波教授就如何深入理解“政府信息公開”、切實推進“政府信息公開”展開討論。

知：政府信息公開是通往中國法治大門的一把金鑰匙

中國政法大學(xué)王敬波教授開宗明義，首先從政府信息公開的性質(zhì)和源頭說起。她認為，政府信息公開制度是與國家的政治文化、行政文化息息相關(guān)的，滲透在一個國家政府運行的方方面面。她追溯道：政府信息公開制度最早始于瑞典，早在1766年，瑞典就制定了《信息自由法》并寫入了瑞典憲法，這是世界歷史上首部針對信息公開和信息自由的法律。但要說政府信息公開成為一種世界潮流，還是在上世紀(jì)50年代之后。

她告訴聽眾，美國1966年通過了《信息公開法》，1976年又通過了《陽光下的政府法》，由此才確立了以行政公開為核心，以保護公民、法人 或者其他組織權(quán)利為目標(biāo)的行政程序法典。此后，美國成體系化的行政公開制度的構(gòu)建在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了影響，許多國家紛紛仿效。比如，澳大利亞政府于1982年通過了相關(guān)法律，英國于2000年也通過了相關(guān)法律。

她說，進入21世紀(jì)后特別是在2000年至2010年這10年間，世界上已有52個國家制訂了《信息公開法》，這個時期可謂各國政府實施信息公開的大爆發(fā)階段。在2001年至2013年間，又有8個國家先后出臺了政府信息公開法。到目前為止，世界上共有93個國家制訂了相關(guān)法律法規(guī)。她總結(jié)說，在這一進程中，政府信息公開在世界范圍內(nèi)表現(xiàn)出了發(fā)展迅猛、信息更新快、信息公開在不同地域發(fā)展不平衡等顯著特點。

國家行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任楊偉東教授則進一步梳理了我國政府信息公開的發(fā)展歷程。楊偉東談到，中國政府信息公開制度是伴隨我國改革開放歷史進程不斷完善的一項重要舉措。他把中國實施政府信息公開制度的發(fā)展進程大體分為三個階段。

第一個階段是1987—1988年，信息公開制度處于萌芽階段。這是以1987年12月黨的十三大把“要提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論”這一重要政治體制改革寫入報告為標(biāo)志，這是我們黨和政府為建立一個公開透明和公平公正的政治體制的最初努力，也是我國信息公開制度的萌芽。

第二個階段是1989年至2012年。他分析說，1997年黨的十五大報告中提出“城鄉(xiāng)基層政權(quán)機關(guān)和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務(wù)和財務(wù)公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務(wù)和公益事業(yè)”，這是將信息公開與依法治國同時提出，可以說向前推進了一大步。由此，中國政府信息公開制度從村、鎮(zhèn)基層政務(wù)公開開始，逐步到縣、市，1999年逐漸在各領(lǐng)域展開，這是一種自下而上的推動發(fā)展。2000年后政府信息公開制度開始向全國推進。而到了2003年5月，國務(wù)院要求各部委加快推進信息公開步伐。同年，中國新聞發(fā)言人制度建立，這為中國信息公開搭建了第一座橋梁。2005年1月，黨中央提出“健全政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開制度”。這一年，信息公開在全國范圍內(nèi)推廣。2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》通過，規(guī)定自2008年5月1日起施行。自此，中國進入政府信息公開制度化相對穩(wěn)定階段。

楊偉東接著說，第三階段是黨的十八大以來的全面推進階段。黨的十八大明確提出“推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度”。黨的十八屆三中全會、四中全會更是將這一重大問題提上議事日程，政府信息公開又有了長足發(fā)展。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開?！秉h的十八屆四中全會又從政務(wù)公開的原則、制度、重點、載體等方面，對全面推進政務(wù)公開工作提出了明確要求，進行了系統(tǒng)部署，這次全會特別提出，要在立法中“把公正、公平、公開原則貫穿于立法全過程”； 在執(zhí)法中要求“執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正”。“全面推進政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開”。

兩位專家都表示，全面推進政務(wù)公開，對我國深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府發(fā)揮了重大作用。尤其是黨的十八屆三中全會、四中全會對陽光政府的頂層設(shè)計，讓人們看到了這一新生事物的美好未來，為下一步繼續(xù)推進和建設(shè)政府信息公開事業(yè)描繪了美好藍圖。

行：政府信息公開不要前怕狼后怕虎，而要堅定地走下去

兩位專家都表示，中國的政府信息公開制度雖然起步較晚，但經(jīng)過多年的發(fā)展，目前我國政務(wù)公開已經(jīng)初步形成行政權(quán)力公開透明運行、政府信息公開、公共企事業(yè)單位辦事公開的工作格局，有力地促進了政府職能轉(zhuǎn)變，推動了經(jīng)濟社會發(fā)展。如今，信息公開的理念得到公眾的廣泛認同，滿足了公眾獲取相關(guān)信息的需求，政府信息公開的法治化程度也越來越高。但應(yīng)當(dāng)看到，我國政府信息公開仍面臨一些突出問題，與發(fā)達國家相比、與群眾和社會輿論的期待相比，還有不小差距。

楊教授將我國現(xiàn)階段政府信息公開存在的突出問題概括為六個方面：一是信息公開功能異化。信息公開過程中，申請政府信息公開的部分公眾中出現(xiàn)了兩極分化的情況，這里面有一部分人是出于公益的目的，為廣大公共的權(quán)益；也有一部分人是為了個人利益。二是與公眾需求信息的不對稱。政府公開的信息不一定是公眾所需要的，而公眾所需要的信息政府也不一定能給予。三是現(xiàn)行政府的運行體制、機制還不適合公開的要求。四是政府對申請公開資格的限制。是否要限制申請人資格尚待進一步探討。另外還要考慮信息公開的成本，信息公開不僅需要行政成本，還需要相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟成本。五是政府信息公開與服務(wù)型政府的銜接，沒有很好地嵌入服務(wù)型政府，還沒有能夠很好地實現(xiàn)便民性。六是政府信息公開的法治制度目前還不完善，信息更新不夠及時，地區(qū)發(fā)展存在差異和不平衡。

同時，楊偉東教授表示，我們討論中國現(xiàn)階段政府信息公開制度，不能脫離了中國的政治環(huán)境、中國的行政文化、中國的現(xiàn)行體制，既需要借鑒國外政治文明有益成果，又必須深深扎根于中國的社會土壤，絕不能放棄中國政治制度的根本。關(guān)于完善和發(fā)展中國的政府信息公開制度，楊教授提出了三條思路：

一是先實踐后規(guī)范。他說，中國政府信息公開的過程是一個“摸著石頭過河”的過程，并沒有成功經(jīng)驗可以借鑒，在實踐過程中逐步積累經(jīng)驗和教訓(xùn)，并形成規(guī)范。

二是先地方后中央。他指出，先是從“村務(wù)公開”的基層農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后是縣級，然后再到省級，逐步提高，層層遞進，鋪向全國，是一種“自下而上”的推進形式。至2005年在全國范圍內(nèi)推廣。

三是政府的強力推進。他說，叩開管理之門，任何一項社會工程,都離不開政府的強力推進,離不開廣泛的社會動員。中國政府信息公開制度不可否認外圍的作用，但政府的積極能動作用至關(guān)重要。不斷完善信息公開形式，健全信息公開機制，在主動接受監(jiān)督的同時，為群眾提供服務(wù)指南，使政府信息公開工作逐步邁入規(guī)范化軌道。把政府信息公開工作作為加強行風(fēng)建設(shè)、促進依法行政的重要舉措，不斷促進溝通交流，強化督促檢查，積極推進信息公開規(guī)范化、科學(xué)化、精細化，提高工作透明度，保障公民、法人和其他組織依法、及時、全面獲取政府信息。

當(dāng)然，萬事開頭難。兩位專家表示，既然我們邁出了政府信息公開的第一步，那么，就不要前怕狼后怕虎，而是要堅定地走下去，在前進的路上不斷地去解決問題。

最后，楊教授和王教授分別用一句話對政府信息公開進行了總結(jié)和展望。

楊教授說，陽光政府建設(shè)之重，重要性和難度并存。我們已經(jīng)在路上，一定會越來越瀟灑和自信。

王教授說，政府信息公開是通往中國法治大門的一把金鑰匙，我們已經(jīng)找到了這把金鑰匙，就要很好地運用它。中國建設(shè)陽光政府的力度一定會越來越大，一定能展示出獨特的中國氣派和中國風(fēng)格。