薛紫臣 謝聞歌

2011年3月吳登盛出任總統(tǒng)以來，緬甸政府進(jìn)行了大刀闊斧的改革，包括積極推動政治民主化、民族和解，以及經(jīng)濟市場化等，緬甸社會相對穩(wěn)定，經(jīng)濟平穩(wěn)快速增長，展現(xiàn)出發(fā)展的巨大潛力;同時，投資環(huán)境不斷改善，國際直接投資(外國直接投資，F(xiàn)DI)穩(wěn)步增長。

一、外國對緬直接投資現(xiàn)狀

緬甸改革開放以來，外國對緬直接投資呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，投資規(guī)模穩(wěn)步擴大，投資來源和投資領(lǐng)域更加多元化，但總規(guī)模仍較小。

第一，外國對緬直接投資呈現(xiàn)穩(wěn)步增長態(tài)勢。在奈溫統(tǒng)治時期(1962～1988年)，緬甸政府采取閉關(guān)自守的政策，對外國資本實行國有化，禁止外國直接投資進(jìn)入。1988年軍政府執(zhí)政后，實行對外開放政策，頒布《外國投資法》，積極吸引外資，外國直接投資開始進(jìn)入緬甸。從聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議(UNCTAD)公布的數(shù)據(jù)看，1988～2010年外國對緬實際直接投資，除1995～1997年和2006～2010年兩個時期增長較快外，其他年份投資量較小，即使有所增長，幅度也很小，有些年份甚至是負(fù)增長(參見表1)。但是，2011年以來，外國對緬直接投資呈現(xiàn)出穩(wěn)步增長態(tài)勢。一是緬甸政府批準(zhǔn)的外國直接投資急劇增加。據(jù)UNCTAD統(tǒng)計，緬甸新建外國投資項目的價值2008～2010年為37.72億美元，而2011～2013年則高達(dá)161.85億美元。①UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，United Nations，New York and Geneva，2014，p.219.緬甸投資與公司管理局(DICA)最新公布的數(shù)據(jù)顯示，緬甸政府批準(zhǔn)的外國直接投資，2012～2013財年為14.19億美元，2013～2014財年為41.07億美元，2014～2015財年則高達(dá)80.10億美元，2015～2016財年第一個月，即高達(dá)22億美元。②DICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Country)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時間:2015年5月7日);“Singapore Top Foreign Investor in First Month of 2015-2016 FY”，The Global New Light of Myanmar，May 26，2015.二是緬甸外國直接投資流入量增長較快。從2010年起，緬甸外國直接投資流入量持續(xù)增長，2013年比2010年增加了104%，達(dá)26.21億美元。③UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.206.三是緬甸外國直接投資流入存量穩(wěn)步增加。2010年為82.73億美元，2011年為91.23億美元，2012年為119.10億美元，2013年增至141.71億美元。①UNCTAD，World Investment Report，Non-Equity Modes of International production and Development 2011，United Nations，New York and Geneva，2011，p.193;UNCTAD，World Investment Report 2012，Towards A New Generation of Investment Policies，United Nations，New York and Geneva，2012，p.174;UNCTAD，World Investment Report 2013，Global Value Chains:Investment and Trade for Development，United Nations，New York and Geneva，2013，p.218;UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.210.四是在世界最不發(fā)達(dá)國家中緬甸外國直接投資流入量增速快。在亞洲最不發(fā)達(dá)的9個國家中，緬甸外國直接投資流入量2010年不及孟加拉和柬埔寨，2012年和2013年則躍居首位，而且緬甸還成為世界最不發(fā)達(dá)國家中外國直接投資流入量超過20億美元的少數(shù)幾個國家之一，2013年緬甸外國直接投資流入量僅次于莫桑比克和蘇丹。②UNCTAD，World Investment Report 2011，Non-Equity Modes of International Production and Development，p.74;UNCTAD，World Investment Report 2012，Towards A New Generation of Investment Policies，p.64;UNCTAD，World Investment Report 2013，Global Value Chains:Investment and Trade for Development，p.73;UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.82.

表1 1994～2015年緬甸FDI流入量(單位:百萬美元)

第二，中國投資占比呈下降趨勢，緬投資來源更加多元化。無論是從緬甸政府批準(zhǔn)的外國直接投資，還是從中國對緬直接投資存量看，2010年中國已成為緬甸最大的投資國。1990～2013年緬甸政府批準(zhǔn)的外國直接投資中，中國占40.5%，泰國占23.5%，中國香港位列第三，占16.6%。③Jared Bissinger，“Foreign Investment in Myanmar:A Resource Boom but a Development Bust?”Contemporary Southeast Asia:A Journal of International and Strategic Affairs，Volume 34，Number 1，April 2012，pp.34-35;OECD，Multi-Dimensional Review of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，OECD，2014，p.158.2010年中國對緬直接投資存量為19.4675億美元，占緬甸外國直接投資流入存量的23.53%。④中華人民共和國商務(wù)部等:《2013年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，中國統(tǒng)計出版社，2014年，第46頁;UNCTAD，World Investment Report 2011，Non-Equity Modes of International Production and Development，p.193.2011年緬甸實行改革開放后，中國仍是緬甸外國直接投資流入存量最大的國家。2013年為35.6986億美元，占比為25.2%。⑤中華人民共和國商務(wù)部等:《2013年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，第46頁;UNCTAD，World Investment Report 2014，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.210.中國對緬直接投資存量雖然仍居首位，但從緬甸政府新批準(zhǔn)的外國直接投資和外國直接投資流入量看，中國對緬直接投資占比呈下降趨勢，特別是2013年以來緬甸外國直接投資來源更加多元化。2012～2015年緬甸政府批準(zhǔn)的外國直接投資總體呈上升趨勢，但中國所占份額卻明顯下降。在2011～2015年4個財年中國分別占 93.6%、16.33%、1.39%和6.45%;而在后3個財年中，新加坡均居首位，占比分別為29.46%、56.00%和53.64%。⑥D(zhuǎn)ICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Country)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時間:2015年5月7日)截至2014～2015財年，在緬甸政府批準(zhǔn)的外國直接投資累計總額中，中國占27.2%，泰國占18.92%，新加坡占 16.26%，中國香港占13.14%。⑦DICA，“Foreign Investment of Permitted Enterprises as of 31/3/2015(by Country)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/(上網(wǎng)時間:2015年5月7日)從外國直接投資流入量看，中國的占比同樣下降了。中國對緬投資流量在緬甸外國直接投資流入量中的占比，2008～2010年為47.58%，2011～2013年下降到20.43%。⑧中華人民共和國商務(wù)部等:《2013年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，第41頁;UNCTAD，World Investment Report，Investing in the SDGs:An Action Plan，p.206.從2012年起，其他經(jīng)濟體對緬直接投資流量明顯增加(參見表2)。2012～2013財年，歐盟成為緬甸最大的投資來源經(jīng)濟體，投資總流量為6.642億美元，占緬甸外國直接投資流入總量的49%;2013～2014年東盟取代歐盟成為緬甸最大的投資來源經(jīng)濟體，投資流量為11.868億美元，占緬甸外國直接投資流入總量的45.3%，其中新加坡為6.55億美元，泰國4.94億美元，而中國(2013年)則為4.7533億美元。①ASEAN Secretariat and UNCTAD，ASEAN Investment Report 2013 ～ 2014，F(xiàn)DI Development and Regional Value Chains，Jakarta:ASEAN Secretariat，October 2014，pp.19-20;中華人民共和國商務(wù)部等:《2013年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，第41頁。從緬甸政府批準(zhǔn)外國直接投資的經(jīng)濟體看，2011年以后對緬甸投資的經(jīng)濟體越來越多，2012～2013財年為13個，2013～2014財年為16個，2014～2015財年即增加到27個。②DICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Country)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時間:2015年5月7日)截至2014～2015財年，緬甸政府批準(zhǔn)的外國直接投資的經(jīng)濟體有38個，投資企業(yè)895家，投資總額542.36億美元。③DICA，“Foreign Investment of Permitted Enterprises as of 31/3/2015(By Sector)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時間:2015年5月7日)從未來發(fā)展趨勢看，西方國家對緬直接投資將會快速增長:美國的可口可樂公司計劃未來投資2億美元;總部設(shè)于荷蘭鹿特丹和英國倫敦的聯(lián)合利華公司計劃投資6.50億美元;挪威的Telenor電信公司取得了在緬甸從事通信服務(wù)的營業(yè)許可證，正在投資電信產(chǎn)業(yè)，等等。④OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，p.59.

表2 2012～2014年緬甸FDI流入量來源分布(單位:百萬美元)

第三，投資領(lǐng)域多元化。2012年以來，外國對緬直接投資的領(lǐng)域不斷拓寬，呈現(xiàn)多元化趨勢。從緬甸政府批準(zhǔn)的外國直接投資看，2012年1月以前外國投資主要集中在資源性行業(yè)，即電力、石油天然氣和采礦行業(yè)，2010～2012年占 90%以上。⑤OECD，Multi-Dimensional Review Of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，pp.76，158.1990～2013年1月，電力、石油天然氣和采礦行業(yè)分列前三位，制造業(yè)列第四位;2012年以后，在外國對緬甸直接投資中，電力、石油天然氣和采礦行業(yè)占比明顯下降，而制造、交通與通信、酒店與旅游等行業(yè)占比則明顯增加(參見表3)。2012～2015年3個財年，電力、石油天然氣和采礦業(yè)占比下降到29.8%，制造、交通與通信和酒店與旅游業(yè)占比增加到56.89%。⑥D(zhuǎn)ICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Sector)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時間:2015年5月7日)特別值得注意的是，2000～2010年鮮有外國直接投資進(jìn)入的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)開始受到關(guān)注，2011年后相關(guān)投資則明顯增加。從2012～2013財年到2014～2015財年，緬甸政府批準(zhǔn)的外國直接投資，農(nóng)業(yè)由965萬美元增加到3966.6萬美元，畜牧業(yè)和漁業(yè)由560萬美元增加到2686.1萬美元。⑦DICA，“Yearly Approved Amount Foreign Investment(by Sector)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時間:2015年5月7日)，截至2014～2015財年，外國對緬直接投資涉及的行業(yè)超過11個。①DICA，“Foreign Investment of Permitted Enterprises as of 31/3/2015(By Sector)”，http://dica.gov.mm.x-aas.net/.(上網(wǎng)時間:2015年5月7日)從發(fā)展趨勢看，非資源性行業(yè)的外國直接投資將會快速增加，如酒店與旅游業(yè)、電信業(yè)、制造業(yè)和農(nóng)業(yè)。②OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，pp.59，309.

表3 2012～2015財年緬甸政府批準(zhǔn)的FDI行業(yè)分布(單位:百萬美元)

外國對緬直接投資盡管穩(wěn)步增長、投資來源和投資領(lǐng)域更加多元化，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，但總規(guī)模仍較小，在GDP和固定資本形成總額中的占比均較低。據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)統(tǒng)計，近幾年緬甸外國直接投資流入量約占其GDP的4% ～5%，2014～2015財年不超過4%。③OECD，Multi-Dimensional Review Of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，p.159.據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議統(tǒng)計，2013年，外國直接投資存量占GDP比率，緬甸為25.1%，不僅低于柬埔寨(60%)和越南(47.9%)，而且低于東南亞國家平均水平(64.4%);2013年;緬甸外國直接投資流入存量占固定資本形成總額的比率，緬甸為13.4%，同樣低于柬埔寨(51.3%)、越南(21.6%)，以及東南亞國家平均水平(18.7%)。④“FDI Inward Stock as Percentage of Gross Domestic Products，by Region and Economy，1990-2013”;“FDI Inflows as a Percentage of Gross Fixed Capital Formation，1990-2013”，UNCTAD，F(xiàn)DI/TNC Database，http://www.unctad.org/fdistatistics.(上網(wǎng)時間:2015年4月28日)

二、外國對緬直接投資的有利因素

2011年以來，外國對緬直接投資呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，得益于吳登盛政府大刀闊斧的改革造就了相對有利的投資環(huán)境。

在政治上，緬甸實行民主改革，推動民族和解，實現(xiàn)了社會相對穩(wěn)定，從而為外國直接投資創(chuàng)造了相對有利的政治環(huán)境。一是與反對派實現(xiàn)和解。2012年1月，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟登記為合法政黨，并在隨后的議會補選中順利進(jìn)入議會。2013年2月，吳登盛還批準(zhǔn)5名文官進(jìn)入內(nèi)閣，其中議會反對黨全國民主力量的丁瑞(Tin Shwe)出任酒店與旅游部副部長，這是統(tǒng)治精英外政治人物首次在政府中任職。此外，新政府還釋放了1000多名政治犯，并允許他們繼續(xù)從事政治活動。二是切實改善和保護公民的基本權(quán)利。緬甸新政府成立了國家人權(quán)委員會，頒布《和平集會與和平游行法》、《勞工法》，賦予勞工組建工會和罷工等權(quán)利;頒布《印刷和出版法》以及《新聞媒體法》，取消新聞出版審查。三是加強議會的作用。人民院不僅通過了一系列促進(jìn)改革的法律，而且對政府起到了監(jiān)督和制衡作用。人民院成立了監(jiān)督委員會，嚴(yán)密監(jiān)督政府包括預(yù)算分配在內(nèi)的活動。2012年2月，人民院否決了吳登盛總統(tǒng)廢除地方官員選舉實行秘密投票的建議。四是開啟民族和平進(jìn)程，倡導(dǎo)政治解決民族問題。緬甸是個多民族國家，分離主義勢力遍布全國，緬甸獨立后經(jīng)歷了60余年的內(nèi)戰(zhàn)。吳登盛上臺后成立了兩個和平談判小組，負(fù)責(zé)與少數(shù)民族武裝組織進(jìn)行和談，并與絕大多數(shù)武裝組織達(dá)成了停火協(xié)議。此后，吳登盛明確提出了基于彬龍會議精神實現(xiàn)民族和解的路線圖，以相互理解、平等、發(fā)展為原則，保證永久和平。⑤“Address Delivered by President of the Republic of the Union of Myanmar U Thein Sein”，The New Light of Myanmar，March 2，2012.2012年5月，緬甸成立了以吳登盛為主席的聯(lián)邦和平中央委員會和以副總統(tǒng)賽茂康(Sai Mauk Khan)為主席的聯(lián)邦實現(xiàn)和平工作委員會，以推動政府與少數(shù)民族武裝組織之間的和解進(jìn)程，爭取實現(xiàn)國家的永久和平。2015年3月31日，聯(lián)邦實現(xiàn)和平工作委員會與代表少數(shù)民族武裝組織的全國?；饏f(xié)調(diào)小組就全國?；饏f(xié)議草案達(dá)成共識。

在經(jīng)濟上，實行改革開放，經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展，為外國直接投資創(chuàng)造了有利的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。吳登盛上臺后堅持改革開放，并于2012年5月開啟了第二階段改革，重點開展經(jīng)濟與社會改革。為了保證宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展，緬甸政府采取了一系列措施。一是實行統(tǒng)一匯率。在軍政府統(tǒng)治時期，緬甸官方匯率和黑市匯率并存，且差價巨大，嚴(yán)重影響了宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。2012年4月1日，緬甸開始實行有管理的浮動匯率，官方參考匯率為815～820緬元兌換1美元，并建立銀行間外匯市場。政府還放松了外匯管制，如需用進(jìn)口所得外匯支付進(jìn)口所需外匯的限制等。二是推進(jìn)貨幣和財政改革。緬甸中央銀行從2013年起脫離財政部，成為獨立的金融管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)制訂和實施貨幣政策;從2012～2013財年起，政府預(yù)算按有管理的浮動匯率編制，從而增強了財政的透明度;對政府部門及其所屬國有企業(yè)實行嚴(yán)格的財政紀(jì)律，國有企業(yè)的運營資金78%需自籌;削減能源、公共工程等領(lǐng)域的基本建設(shè)財政支出，增加教育、衛(wèi)生領(lǐng)域的支出;取消進(jìn)口代扣稅和對主要農(nóng)產(chǎn)品的征稅，簡化國內(nèi)商品銷售的商業(yè)稅。三是改變資源依賴型發(fā)展戰(zhàn)略，采取包容、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，把促進(jìn)工業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及通過農(nóng)業(yè)改革實現(xiàn)減貧和農(nóng)村發(fā)展作為政府政策的重點，大力發(fā)展非資源性產(chǎn)業(yè)。①Government of Myanmar，F(xiàn)ramework for Economic and Social Reforms，Policy Priority for 2012-2015 towards the Long-Term Goals of the National Comprehensive Development Plan，Naypyidaw，2012，p.18;pp.25-30.四是放寬進(jìn)出口限制，鼓勵出口，促進(jìn)出口產(chǎn)品多樣化。緬甸商務(wù)部取消了165類出口商品和152類進(jìn)口商品的許可證申請，并減少了一般進(jìn)出口貨物通關(guān)所需的時間、費用和文件數(shù)量。②WBG，Doing Business 2015，Going Beyond Efficiency，2014，p.38.改革前緬甸政府對出口商征收8%的商業(yè)稅和2%的所得稅，現(xiàn)在征收商業(yè)稅的商品只有五類資源性產(chǎn)品。③WTO，Myanmar:Trade Policy Review，WTO，May 2014，p.42.五是積極融入國際社會，參與區(qū)域一體化建設(shè)。在2012年政府通過的《經(jīng)濟社會改革綱要》中，緬甸把加快與國際社會的更廣泛整合作為兩大中期目標(biāo)之一。為此，緬甸政府與聯(lián)合國經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲發(fā)展銀行等國際組織開展廣泛合作。在東盟共同體建設(shè)中，緬甸積極消除法律和管理障礙，落實東盟共同體倡議，并計劃于2018年加入。

緬甸經(jīng)濟改革方案和政策不僅得到國際社會的廣泛認(rèn)可，且促進(jìn)了緬甸經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展。從總體經(jīng)濟發(fā)展看，緬甸實際GDP實現(xiàn)了平穩(wěn)快速增長。2011～2014年 4年增長率分別為 5.9%、7.3%、8.3%、7.7%;預(yù)計2015年為8.3%。④IMF，World Economic Outlook:Uneven Growth—Short-and Long-Term Factors，Washington，April 2015，p.174.從財政赤字和通貨膨脹看，二者均在正常范圍內(nèi)。2011年以來的4個財年，財政赤字率分別為4.6%、3.7%、3%、5.5%，通貨膨脹率分別為2.8%、2.8%、5.7%、6.6%;預(yù)計2015～2016財年二者均在5%左右。⑤WBG，Myanmar:Investment Climate Assessment，Sustaining Reform in a Time of Transition，January 2015，p.2;IMF，Myanmar:2014 Article IV Consultation—Staff Report，October 2014，pp.4-7.

緬甸經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展使外國投資者對緬甸經(jīng)濟發(fā)展前景增加了信心，為外國直接投資創(chuàng)造了有利的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和更多的投資機會。

在促進(jìn)與便利外國直接投資上，緬甸政府努力改善投資的軟硬環(huán)境。一是努力完善投資法律法規(guī)。2011年以來，為了改善投資環(huán)境，吸引外資，緬甸政府頒布了多項與外國直接投資相關(guān)的法律或法律修正案，主要有:《外國投資法》、《＜外國投資法＞實施細(xì)則》、《緬甸經(jīng)濟特區(qū)法》、《農(nóng)用土地法》、《環(huán)境保護法》、《外匯交易管理法》、《緬甸進(jìn)出口法》、《最低工資法》、《所得稅修正案》、《商業(yè)稅法修正案》、《聯(lián)邦稅法》等。這些法律的出臺，使緬甸外國直接投資的法律框架基本形成，改善了外國直接投資的法律環(huán)境。其中《外國投資法》和《緬甸經(jīng)濟特區(qū)法》是專門規(guī)范外國直接投資的法律，旨在提高緬甸對外資的吸引力，因而對外國直接投資影響最大。與1988年《外國投資法》相比，2012年《外國投資法》有明顯的改進(jìn)，更有利于吸引外資:以負(fù)面清單(negative list)取代正面清單(positive list)，即明確開列不準(zhǔn)外資進(jìn)入或有限制進(jìn)入的領(lǐng)域，清單以外領(lǐng)域則充分開放，而不像以前那樣只明確允許外資進(jìn)入或有限制進(jìn)入的領(lǐng)域，清單以外領(lǐng)域一律不予開放;土地租賃最高期限由40年增加到70年;沒有最低資本要求;允許股份自由轉(zhuǎn)讓;不再按官方匯率向國外匯款;合資企業(yè)外資股份沒有最低限額。⑥OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，p.90.2011年，緬甸軍政府頒布了《緬甸經(jīng)濟特區(qū)法》和《土瓦經(jīng)濟特區(qū)法》;2014年1月，緬甸頒布了新的《緬甸經(jīng)濟特區(qū)法》，取代前兩部法律。新的《緬甸經(jīng)濟特區(qū)法》給外國直接投資提供了更優(yōu)惠的條件:每個經(jīng)濟特區(qū)分以出口為主的免稅區(qū)和以面向國內(nèi)為主的促進(jìn)區(qū)，兩個投資區(qū)均可建立全資外資公司，在促進(jìn)區(qū)投資且面向出口的企業(yè)可取得免稅區(qū)企業(yè)資格，并可享受免稅區(qū)企業(yè)相同的優(yōu)惠;免稅區(qū)內(nèi)企業(yè)和促進(jìn)區(qū)內(nèi)取得免稅資格的企業(yè)頭7年免征所得稅，促進(jìn)區(qū)內(nèi)企業(yè)頭5年免征所得稅;第1個免稅期后頭5年減免50%的所得稅;第2個5年中企業(yè)所得利潤如果在第3個5年期1年內(nèi)再投資，再投資所得利潤減免50%的所得稅;土地最高租賃期可達(dá)75年;免除部分設(shè)備、原材料進(jìn)口稅。①Myanmar Special Economic Zones Law，Polastri Wint＆ Partners，2014，pp.11-13.目前，緬甸正在興建土瓦(Dawei)、迪拉瓦(Thilawa)、皎漂(Kyaukphyu)3個經(jīng)濟特區(qū)。

二是不斷提高行政機關(guān)的辦事效率和能力。緬甸投資委員會(MIC)成立于1994年，是負(fù)責(zé)審批、監(jiān)管外國投資的主管機構(gòu)，但是效率低下，審批時間長。2011年新政府上臺后，為了提高M(jìn)IC的辦事效率和能力，改組了MIC，組成人員除了來自政府外，還吸收了私營部門和學(xué)術(shù)界專業(yè)人才。同時，為了縮短審批時間，新《外國投資法》規(guī)定，MIC在投資申請書評估完成后須在15天內(nèi)作出是否接受申請書的決定，如果接受申請書，須在90天內(nèi)答復(fù)申請人是否批準(zhǔn)。同時，緬甸國家計劃與經(jīng)濟發(fā)展部投資與公司管理局(DICA)作為MIC的秘書處處理外國投資相關(guān)事宜。為了方便外國投資者，DICA在仰光開設(shè)了一站式服務(wù)中心。此外，緬甸政府明確提出要建立善治、廉潔政府。新政府頒布了《反腐敗法》，成立了反腐敗委員會，還申請加入采掘業(yè)透明倡議組織(EITI)并被接受為候選國，緬甸反腐工作取得了一定進(jìn)展。在世界銀行世界治理指數(shù)排名中，緬甸在控制腐敗方面得分從2011年的0.47分增加到2013年的12.44分(滿分為100分)。②WBG，“Worldwide Governance Indicators”，http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx?fileName=wgidataset.xlsx.(上網(wǎng)時間:2015年5月11日)

三是改善外國直接投資的金融環(huán)境。從2012年開始，緬甸政府除了統(tǒng)一匯率外，還逐步放松對銀行從事國際銀行業(yè)務(wù)的管制。緬甸中央銀行授權(quán)15家私營銀行設(shè)立外幣帳戶和開展對外銀行業(yè)務(wù)，它們無須經(jīng)中央銀行批準(zhǔn)即可開展國際經(jīng)常性支付與轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)(此前只授權(quán)給3家國有銀行)。③OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，p.184.緬甸政府還計劃建立股票市場，2013年7月頒布了《證券交易法》，2015年10月股票市場將開市。同時，緬甸政府逐步向外國銀行開放金融市場。截至2014年6月，有39家外國銀行在緬甸開設(shè)了代表處;2014年10月，有9家外國銀行獲準(zhǔn)在緬甸營業(yè)。此外，緬甸政府十分重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新政府除了加大政府投入外，還通過向私營資本開放、改組管理機構(gòu)、制訂新的行業(yè)法律和發(fā)展規(guī)劃、放開價格等措施，努力改善交通、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施。④Government of Myanmar，F(xiàn)ramework for Economic and Social Reforms，Policy Priority for 2012-2015 towards the Long-Term Goals of the National Comprehensive Development Plan，pp.26-28.目前緬甸整個基礎(chǔ)設(shè)施雖然仍很落后，但正在逐步改善，如2014年1月挪威的Telenor電信公司和卡塔爾的Ooredoo電信公司獲準(zhǔn)投資緬甸移動通信服務(wù)業(yè)，這將有助于改善其落后的面貌。

緬甸自然資源和歷史文化資源豐富、勞動力成本低、地處經(jīng)濟發(fā)展最具活力的地區(qū)，但經(jīng)濟發(fā)展水平落后，仍是世界最不發(fā)達(dá)國家，因此具有很大的發(fā)展?jié)摿ΑｋS著新政府民主改革的推進(jìn)和民族和解政策的實施，西方國家基本解除了對緬甸的經(jīng)濟制裁，為西方資本進(jìn)入緬甸掃清了法律障礙;新政府的改革還初步釋放了經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?，并改善了外國直接投資環(huán)境，從而激發(fā)了外國投資者，特別是西方投資者的投資熱情;包容、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略以及鼓勵出口多樣化的政策，使外國對緬直接投資的領(lǐng)域呈現(xiàn)出多元化發(fā)展態(tài)勢。

三、外國對緬直接投資的制約因素

盡管緬甸投資環(huán)境有所改善，外國對緬直接投資呈現(xiàn)出良好發(fā)展態(tài)勢，但是緬甸改革開放仍處于起步階段，市場經(jīng)濟也處于初始培育階段，經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境比較落后，因此緬甸的整體投資環(huán)境仍比較落后。在2015年世界銀行營商便利指數(shù)排名中，緬甸在189個經(jīng)濟體中列第177位，在東盟國家中列最后一位。⑤WBG，Doing Business2015，Going Beyond Efficiency，pp.175-228.對外國直接投資者來說，對緬投資仍面臨諸多挑戰(zhàn)，其中最突出的有4個方面。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施落后。改革開放前，緬甸政府對基礎(chǔ)設(shè)施投資少，因此緬甸成為東南亞地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)最差的國家之一，不僅現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施存量低，而且落后。在電力供應(yīng)方面，緬甸電力資源豐富，但電氣化率非常低。據(jù)2012年亞洲開發(fā)銀行評估，緬甸僅水電潛力約1億萬千瓦，發(fā)電潛力巨大，但2011年總裝機容量只有349.5萬千瓦，電氣化率為26%。①ADB，Myanmar:Energy Sector Initial Assessment，Mandaluyong City，Philippines:ADB，2012，pp.2，23-29.改革開放以來，緬甸增加了對電力行業(yè)的投入，但電力供應(yīng)不足的問題并沒有明顯改善。截至2013年底，緬甸總裝機容量僅為390萬千瓦，總發(fā)電量為125億千瓦時，②MultilateralInvestmentFund，etc.，Climatescope2014，Bloomberg，2014，pp.143-144.只有不到1/3的人口能用上電，城市電氣化率約75%，而農(nóng)村電氣化率則僅有16%。③WBG，Myanmar:Ending Poverty and Boosting Shared Prosperity in a Time of Transition，2015，p.41.供電不足嚴(yán)重影響了企業(yè)的生產(chǎn)。據(jù)2014年世界銀行調(diào)查，緬甸是亞洲斷電、企業(yè)自備發(fā)電設(shè)備最普遍的國家之一;94%的企業(yè)經(jīng)歷過斷電，76%的企業(yè)不得不自備備用發(fā)電設(shè)備。④WBG，Myanmar:Investment Climate Assessment，Sustaining Reform in a Time of Transition，January 2015，pp.28-29.在交通運輸方面，緬甸內(nèi)外連通性是東南亞國家中最落后的國家之一。在東盟國家中，緬甸公路是最落后的，其總長雖然從2010年的13萬公里增加到2012年的14.87萬公里，但公路密度仍是該地區(qū)最低的國家之一，而且僅有38.9%的公路鋪設(shè)了路面，二級和地方公路網(wǎng)路況非常差。水運交通建設(shè)雖有進(jìn)展，如修建深水港，但大多數(shù)沿海港口設(shè)施老化，航運輔助和安全設(shè)施仍很落后，且只有簡單的非機械化裝卸設(shè)備，而內(nèi)河港口只有諸如碼頭、踏板等基本設(shè)施，根本沒有現(xiàn)代化的裝卸設(shè)備。鐵路網(wǎng)1988～2014年幾乎增加了2倍，總里程達(dá)到3772公里，但路況差，且機車車輛以及信號、通信設(shè)施老化，運輸效能低:從仰光乘坐火車到內(nèi)比都需要9小時，而乘坐公路交通工具則只需要5小時;2008～2012年客運列車的運量甚至連續(xù)下降?？者\面臨外國旅游人數(shù)激增的嚴(yán)峻考驗，空中管制設(shè)施和助航設(shè)施亟需改善。與鄰國的交通連通性也有限。東盟公路網(wǎng)緬甸境內(nèi)仍有201公里沒有完工;緬甸連接中國、印度和泰國的鐵路線以及連接新加坡到中國昆明的丹彪扎亞—三塔鐵路線仍沒有規(guī)劃。⑤交通運輸方面的情況參見ADB，Myanmar:Unlocking the Potential，Mandaluyong City，Philippines:2014，pp.138-140;ADB，Myanmar:Transport Sector Initial Assessment，Mandaluyong City，Philippines:Asian Development Bank，2012.因此，總體上看，緬甸交通運輸仍很落后。在世界銀行物流績效指數(shù)排名中，緬甸2010年和2012年在158個經(jīng)濟體中分別列第149位和第129位，2014年在163個國家中列第145位，排名遠(yuǎn)低于東亞和太平洋地區(qū)其他國家。⑥WBG，“International LPI from 2007 to 2014”，http://lpi.worldbank.org/sites/default/files/International_LPI_from_2007_to_2014.xlsx.(上網(wǎng)時間:2015年5月10)在通信方面，普及率仍很低。2011年，緬甸僅2.6%的人擁有移動電話，1.08%的人擁有固定電話，0.06%的人使用寬帶互聯(lián)網(wǎng)。⑦OECD，OECD Investment Policy Reviews:Myanmar 2014，p.233.緬甸新政府雖然制定了雄心勃勃的電信發(fā)展規(guī)劃，但2013年仍只有13%的人擁有移動電話，1%的人使用互聯(lián)網(wǎng)。⑧WBG，World Development Indicators 2015，International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank，2015，p.100.2013年10月，緬甸政府頒布《電信法》，向私營企業(yè)開放電信市場。隨著挪威的Telenor電信公司和卡塔爾的Ooredoo電信公司進(jìn)入，緬甸移動通信服務(wù)將得到改善，但緬甸道路交通落后，各省/邦管理不同，再加上人均國內(nèi)生產(chǎn)總值低，居民消費能力有限，緬甸電信業(yè)發(fā)展仍面臨挑戰(zhàn)。⑨Robert Clark，“Telecoms Sector Highlights Challenges and Opportunities in Myanmar”，HKTDC Research，December 17，2014.

第二，技術(shù)人才短缺。緬甸人力資源豐富，且勞動力成本低。2013年，15歲以上的勞動力人口占總?cè)丝诘?9%，青年(15～24歲)識字率達(dá)96%，勞動力成本是世界上最低的3個國家之一(另2個為孟加拉、柬埔寨)，[10]OECD，Multi-Dimensional Review of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，p.115;Verisk Maplecrof，t“Labour Costs Lowest in Myanmar，Bangladesh，and Cambodia，Least Competitive in Italy，F(xiàn)rance-Global Ranking”，http://maplecroft.com/portfolio/new-analysis/2015/02/04/labour-costs-lowest-myanmar-bangladesh-and-cambodia-least-competitive-italy-franceglobal-ranking/.(上網(wǎng)時間:2015年5月10日)但除了基本的讀寫和計算外，更高水平的技能則有限:65%的戶主僅受過初等教育或更少的教育，受過中學(xué)或中學(xué)以上教育的戶主僅約15%;在農(nóng)村地區(qū)情況更遭，75%的農(nóng)村居民僅受過初等教育或更少的教育，而城市居民受過初等教育的占37%;只有11%的青年能夠上大學(xué)，受過高等教育的學(xué)生比率遠(yuǎn)低于東盟其他鄰國。[11]OECD，Multi-Dimensional Review of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，pp.115-120.調(diào)查顯示:緬甸缺乏技術(shù)工人的企業(yè)占57%，而酒店與餐館業(yè)和建筑業(yè)缺乏技術(shù)工人的企業(yè)占比更高，分別為61%和66%;41%的企業(yè)認(rèn)為技術(shù)工人缺乏嚴(yán)重或非常嚴(yán)重而阻礙了企業(yè)的運營;計算機和信息通信技術(shù)是最缺乏的技術(shù)，幾乎涵蓋了所有類型的職業(yè)，企業(yè)中13%的中低管理層、36%的技術(shù)工人缺乏這方面的技術(shù)。①OECD，Multi-Dimensional Review of Myanmar，Volume 2，In-depth Analysis and Recommendations，pp.123-124.因技術(shù)人才嚴(yán)重短缺，近49%的企業(yè)不得不雇用非技術(shù)工人。②WBG，Myanmar:Investment Climate Assessment，Sustaining Reform in a Time of Transition，WBG，January 2015，p.36.緬甸新政府雖然采取一系列措施加強人才培養(yǎng)，如增加教育投入、改革教育體制、提高教學(xué)質(zhì)量、加強職業(yè)教育與培訓(xùn)等，但教育投入見效慢，因此很難在短期內(nèi)解決技術(shù)工人缺口問題。緬甸新《外國投資法》規(guī)定外國投資企業(yè)應(yīng)優(yōu)先錄用緬甸公民:在聘用專業(yè)技術(shù)人員時，在營業(yè)的前兩年雇用緬甸員工的比例不低于25%，隨后兩年不低于50%，第五年和第六年不低于75%;同時，外資企業(yè)有責(zé)任培訓(xùn)緬甸員工，以提高他們的技術(shù)水平。③Foreign Investment Law，Myanmar Legal，2012，p.8.這對外資企業(yè)無疑是一種挑戰(zhàn)。

第三，政府治理能力不足。一是管理復(fù)雜，辦事效率低。除了《外國直接投資法》外，外國對緬投資根據(jù)投資對象和領(lǐng)域不同適用的法律不同，在某些領(lǐng)域投資要遵守《緬甸公司法》，與國有企業(yè)合資要遵守《特殊公司法》。除經(jīng)濟特區(qū)投資和外國與國有企業(yè)合資外，其他外國投資均由MIC審批。MIC由13名成員組成，而申請報告所需材料多，審批程序復(fù)雜;對限制進(jìn)入的領(lǐng)域，MIC還必須征求相關(guān)地區(qū)居民或公民社會、政府其他部、省或邦政府或內(nèi)比都議會的意見，如所有涉及種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)機械的生產(chǎn)與銷售，以及農(nóng)作物種植和農(nóng)業(yè)機械化項目均必須首先經(jīng)農(nóng)業(yè)與灌溉部批準(zhǔn)。因此，投資申請批準(zhǔn)程序復(fù)雜、時間長、成本高。此外，在辦理建筑許可證、獲得電力供應(yīng)、財產(chǎn)登記、處理破產(chǎn)等問題時也面臨同樣的問題。④WBG，Doing Business 2015，Going Beyond Efficiency，p.206.在2011～2013年世界銀行世界治理指數(shù)中，緬甸在管理質(zhì)量、政府效率方面得分均沒有超過6分(滿分為100分);⑤WBG，“Worldwide Governance Indicators”，http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx?fileName=wgidataset.xlsx.(上網(wǎng)時間:2015年5月11日)二是法治水平不高。一方面，法制體系還不健全。新政府上臺以來雖制定了大量的法律法規(guī)，僅2014年就有30多部法律法規(guī)付諸實施，法制建設(shè)取得了明顯進(jìn)展，但仍有一些法律明顯過時或缺失，如《合同法》、《財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓法》、《緬甸公司法》等甚至是殖民時代制定的。另一方面，法治水平?jīng)]有得到相應(yīng)提高?！熬挼槿狈Κ毩?、公正、有效的司法體系，而這不僅是向民主過渡所必須的，也是維護法治所必須的”。⑥Tomás Ojea Quintana，Progress Report of the Special Rapporteur on the Situation of Human Rights in Myanmar，United Nations General Assembly，March 7，2012，p.4.在2011～2013年世界銀行世界治理指數(shù)排名中，緬甸在法治方面3年得分別僅為3.76、6.16、10.9(滿分為100分)，遠(yuǎn)低于東盟其他國家;在2015年世界銀行營商便利指數(shù)中，緬甸在合同執(zhí)行方面在189個經(jīng)濟體中排名第185位。⑦WBG，“Worldwide Governance Indicators”，http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx?fileName=wgidataset.xlsx(上網(wǎng)時間:2015年5月11日);WBG，Doing Business 2015，Going Beyond Efficiency，p.206.三是腐敗問題嚴(yán)重。新政府在反腐方面取得了一定的成效，但腐敗問題仍很嚴(yán)重。2014年6月，吳登盛在一次講話中說:“在緬甸，腐敗比恐怖主義對國家的威脅更大?！雹唷癙resident Warns of Tough Action against Graft，Bribery in Bureaucracy”，Mizzima News，August 21，2014.在2013年世界銀行世界治理指數(shù)排名中，在控制腐敗方面緬甸在東盟國家中仍排名最后一位。聯(lián)合國經(jīng)濟合作與發(fā)展組織和緬甸商會聯(lián)合會對3000多家企業(yè)的調(diào)查顯示，約20%的企業(yè)認(rèn)為腐敗非常嚴(yán)重阻礙了它們的經(jīng)營，60%的企業(yè)稱在注冊、取得執(zhí)照或許可證時不得不行賄。⑨Jared Ferrie，“Corruption the Biggest Concern for Myanmar Businesses– Survey”，Reuters News，May 6，2014.

第四，政治上存在不穩(wěn)定因素。新政府上臺以來，緬甸社會整體上雖然相對穩(wěn)定，但武裝沖突時有發(fā)生，而且還存在一些不穩(wěn)定的潛在因素。一是武裝沖突時有發(fā)生。政府雖與絕大多數(shù)少數(shù)民族武裝組織達(dá)成了?；饏f(xié)議，但并沒有實現(xiàn)真正的和平。事實上，2011年以來，政府軍與克欽邦武裝組織以及果敢武裝組織發(fā)生多次武裝沖突;2012年6月，若開邦穆斯林羅興亞人與佛教徒發(fā)生大規(guī)模武裝沖突。緬甸民族矛盾和族群矛盾根深蒂固，很難短期內(nèi)解決，是社會不穩(wěn)定的潛在因素。二是2015年11月大選存在變數(shù)。一方面，反對派強烈要求修改憲法。2015年4月，吳登盛總統(tǒng)主持了6方會談(全國民主聯(lián)盟主席昂山素季、議會議長兼人民院議長吳瑞曼、民族院議長吳欽昂敏、國防軍司令敏昂萊、少數(shù)民族議員代表埃貌)，討論了修憲問題，但如何修憲仍不得而知。如果選舉前沒有修憲，或者修憲沒有滿足反對派的要求，那么反對派可能會抵制大選或指責(zé)大選不自由、不公正，從而造成政局不穩(wěn)。另一方面，即使修憲滿足了反對派的要求，大選后緬甸能否維持政局穩(wěn)定仍存在變數(shù)。如果聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨贏得大選，反對派也接受選舉結(jié)果，緬甸將會維持目前改革開放的良好發(fā)展態(tài)勢;如果反對派不接受選舉結(jié)果，可能會造成政局動蕩;如果昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟贏得大選，并取得政權(quán)，全國民主聯(lián)盟雖不會改變經(jīng)濟改革的基本政策，①全國民主聯(lián)盟在經(jīng)濟改革的重大問題上與現(xiàn)政府并沒有什么原則分歧，參見 Simon Roughneen，“Myanmar’s Economic Policy:Suu Kyi’s Drops First Hints on Plans”，Nikkei Report，F(xiàn)ebruary 27，2015.但它是一個沒有執(zhí)政經(jīng)驗的政黨，而且在少數(shù)民族眼里它是緬族人的政黨，因此其能否處理好與聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨、軍方、少數(shù)民族的關(guān)系，維持政局穩(wěn)定，充滿了未知數(shù)。三是緬甸正處于政治、社會、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的痛苦期，各種矛盾容易激化，各政治力量為了自身利益或拉選票，往往去迎合一些民眾非理性的要求。緬甸政府不遵守商業(yè)信譽，單方面廢除已簽署的合同，在很大程度上源于此。對外國投資者來說，這無疑是一種潛在風(fēng)險。

四、啟 示

如上所述，目前中國是緬甸最大的投資國，但2011年以來中國對緬直接投資，無論是協(xié)議投資量還是投資流量的占比均呈下降趨勢，面臨著新的挑戰(zhàn)。除了緬甸現(xiàn)存制約外國直接投資的因素外，中國對緬直接投資還面臨著緬甸外國投資來源多元化而帶來的激烈競爭壓力和緬甸民眾對中國的負(fù)面看法，特別是后者。有緬甸學(xué)者指出，緬甸民眾對中國存在明顯的負(fù)面看法，公共媒體甚至表現(xiàn)出了反華情緒，“這種反華情緒已成為一種比短暫輿論更牢固的看法”。②Min Zin，“Burmese Attitude toward Chinese:Portrayal of the Chinese in Contemporary Cultural and Media Works”，Journal of Current Southeast Asian Affairs，Volume 31，Number 1，p.127.

緬甸民眾對中國負(fù)面看法的形成有多方面原因，但中國對緬直接投資本身存在的問題不可忽視。一項調(diào)查顯示，“參與調(diào)查的民眾較為普遍地對中國近20年來對緬投資存在不滿”。③盧光盛、李晨陽、金珍:“中國對緬甸的投資與援助:基于調(diào)查問卷結(jié)果分析”，《南亞研究》，2014年，第1期，第25頁。緬甸是世界上最不發(fā)達(dá)國家之一，2011年以來緬甸經(jīng)濟出現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢，展現(xiàn)出了巨大的發(fā)展?jié)摿?，亟需外國直接投資，而中國擁有雄厚的資本和優(yōu)質(zhì)的富余產(chǎn)能，且正在加快實施“走出去”戰(zhàn)略，因此中國應(yīng)根據(jù)緬甸改革開放的新形勢和投資環(huán)境的新變化，秉承“親、誠、惠、容”理念，調(diào)整對緬投資策略，逐步改變緬甸民眾對中國的負(fù)面看法，擴大與緬甸的投資合作。

第一，投資應(yīng)與緬甸國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略契合。緬甸新政府開啟第二階段改革后，正在改變資源依賴型發(fā)展戰(zhàn)略，采取包容、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和非資源產(chǎn)業(yè)，強調(diào)以人為本，并把促進(jìn)工業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及通過農(nóng)業(yè)改革實現(xiàn)減貧和農(nóng)村發(fā)展作為政府政策的重點。目前，中國對緬直接投資主要集中在油氣、電力、礦產(chǎn)等資源性行業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，中國對緬直接投資，電力行業(yè)占63%，油氣行業(yè)占25%，采礦行業(yè)占11%。④Yu Yin，“Introduction of Chinese Investment in Myanmar”，http://www.siemenpuu.org/sites/prod.siemenpuu.org/files/page_files/chinese_investments_in_myanmar_yu_yin_myanmar_seminar_30_sep_2014_0.pdf.(上網(wǎng)時間:2015年5月11日)投資過于集中在資源性行業(yè)容易被外界解讀為資源掠奪。調(diào)查顯示，75.5%的受調(diào)查民眾認(rèn)為中國投資緬甸是為了獲取資源。⑤盧光盛、李晨陽、金珍:“中國對緬甸的投資與援助:基于調(diào)查問卷結(jié)果分析”，《南亞研究》，2014年，第1期，第18頁。一位西方學(xué)者甚至攻擊中國對緬直接投資包含著“攫取自然資源的戰(zhàn)爭”。⑥Travis Mitchell，Chinese Foreign Direct Investment in Myanmar:Remarkable Trends and Multilayered Motivations，Graduate School，Department of Political Science，Lund University，2012，p.12.因此，中國企業(yè)應(yīng)積極拓寬對緬投資領(lǐng)域，加強對基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、旅游業(yè)、物流業(yè)等非資源性行業(yè)的投資，積極支持緬甸國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的實施，幫助緬甸盡早實現(xiàn)脫貧減困目標(biāo)。

第二，投資主體和投資方式應(yīng)多樣化。中國對緬投資協(xié)議主要是緬甸改革開放前簽訂的，合作對象主要是軍政府，投資的主體又主要是國有企業(yè)。中國對緬投資的3個大型項目密松水電站、中緬油氣管道、萊比塘銅礦的投資額高達(dá)70多億美元，而投資企業(yè)中國電力投資集團公司、中國石油天然氣集團公司、萬寶礦產(chǎn)公司均為國有企業(yè)，投資合作的對象分別是緬甸第一電力部、緬甸能源部和軍方的緬甸聯(lián)邦經(jīng)濟控股有限公司。在緬甸民眾看來，軍政府和軍方就等于專制獨裁，所簽協(xié)議不公開、不透明，罔顧地方和民眾利益。因此，盡管中國是本著不干涉內(nèi)政的原則發(fā)展與緬甸的關(guān)系，但是緬甸民眾認(rèn)為中國實際上是支持軍政府。調(diào)查顯示，82.5%的受調(diào)查民眾認(rèn)為中國對緬投資“幫助的主要是軍政府，而不是民眾”。①盧光盛、李晨陽、金珍:“中國對緬甸的投資與援助:基于調(diào)查問卷結(jié)果分析”，《南亞研究》，2014年，第1期，第19頁。改革開放后，緬甸政治生態(tài)雖然發(fā)生了很大變化，但中國對緬投資的主體和方式仍應(yīng)多樣化。從投資主體看，應(yīng)改變主要由大型國有企業(yè)投資緬甸的局面，鼓勵民營企業(yè)參與。中國國有大型企業(yè)富可敵國，它們的投資容易使緬甸民眾擔(dān)心其國家經(jīng)濟命脈受中國控制，鼓勵民營企業(yè)投資緬甸，可減少他們的這種疑懼，逐步改變他們對中國的負(fù)面看法。從投資方式看，應(yīng)采取獨資、合資、合作、并購、參股等多種形式，特別是與其他國家合資的方式，以降低風(fēng)險。中緬油氣管道項目雖然遇到了很大阻力，但沒有出現(xiàn)密松水電站和萊比塘銅礦項目那樣的后果，其中一個重要原因是該項目由中、緬、韓、印四國六方出資共建。正如一位學(xué)者所言:“其他國家的參與有效降低了中國單獨建造的風(fēng)險?！雹赮un Sun，“Chinese Investment in Myanmar:What Lies A-head?”Great Power and the Changing Myanmar，Issue Brief，Number 1，Stimson Center，September 2013，p.8.調(diào)查顯示，絕大多數(shù)受調(diào)查民眾認(rèn)為中國對緬投資“可以和西方企業(yè)合作開展，以做得更好”。③盧光盛、李晨陽、金珍:“中國對緬甸的投資與援助:基于調(diào)查問卷結(jié)果分析”，《南亞研究》，2014年，第1期，第24頁。

第三，投資項目應(yīng)照顧到緬甸民眾的關(guān)切。一方面，投資項目的選擇應(yīng)照顧到緬甸民眾的關(guān)切。中國對緬投資或計劃投資的一些項目，在緬甸民眾看來，并不是互利共贏或緬甸最急需的，中國獲得的利益更大。如調(diào)查顯示，87.5%的受調(diào)查民眾認(rèn)為中緬油氣管道不是互利共贏或緬甸最急需的，只有17.5%的受調(diào)查民眾認(rèn)為修建昆明-皎漂鐵路和公路項目對緬甸社會經(jīng)濟發(fā)展作用巨大，多數(shù)受調(diào)查民眾希望外國直接投資能幫助緬甸提高自身的發(fā)展能力，解決貧困等與民眾切身利益相關(guān)的問題。④盧光盛、李晨陽、金珍:“中國對緬甸的投資與援助:基于調(diào)查問卷結(jié)果分析”，《南亞研究》，2014年，第1期，第22～23頁。另一方面，項目合作應(yīng)照顧到緬甸民眾的關(guān)切。由于中國對緬投資多數(shù)協(xié)議是和軍政府簽訂，再加上投資企業(yè)本身考慮不周，因此出現(xiàn)了項目運作不透明、拆遷補償不公，以及對利益分配、地方利益、環(huán)境保護、企業(yè)社會責(zé)任、當(dāng)?shù)匚幕戎匾暡粔虻葐栴}。上述中國投資的3個大型項目均在不同程度上出現(xiàn)了這方面的問題。萊比塘銅礦停工后，根據(jù)緬甸調(diào)查委員會的調(diào)查報告建議，中方企業(yè)減少利潤份額，并對環(huán)境保護、拆遷補償、企業(yè)社會責(zé)任等問題進(jìn)行必要的調(diào)整和改進(jìn)后重新修協(xié)議才得以復(fù)工，就說明了這一點。密松水電站項目和中緬油氣管道項目同樣存在這方面的問題。⑤Yun Sun，“Chinese Investment in Myanmar:What Lies A-head?”Great Power and the Changing Myanmar，Issue Brief，Number 1，Stimson Center，September 2013，pp.7-9.

目前，緬甸正處于轉(zhuǎn)型期，社會矛盾、民族矛盾、宗教矛盾錯綜復(fù)雜，由于政府治理能力有限，再加上公民社會、非政府組織活躍，這些矛盾容易激化，社會輿論也容易出現(xiàn)民粹化傾向;同時，緬甸改革開放雖處于起步階段，但市場經(jīng)濟規(guī)則、規(guī)范正在逐步建立，法制化正在加強，民眾對外國投資者的要求越來越高。投資項目的選擇與合作，如果得不到民眾的支持，不僅很難實施，還會強化他們對中國的負(fù)面看法。因此，中國企業(yè)對緬投資，應(yīng)根據(jù)緬甸改革開放的新形勢和投資環(huán)境的新變化，堅持正確的義利觀，本著互惠互利的原則，遵守緬甸的法律、法規(guī)，尊重緬甸的文化和風(fēng)俗習(xí)慣，照顧到緬甸民眾的關(guān)切，以爭取民心，創(chuàng)造良好的民意環(huán)境。