周江梅，姚建峰，彭湘暉，曾玉榮，許標(biāo)文，胡小青

(1.福建省農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與科技信息研究所，福建福州350003;2.福建省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，福建 福州350003;3.福建省屏南縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，福建福州352300)

“三農(nóng)”問題一直是我國全面建設(shè)小康社會和現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵性問題，但低效的農(nóng)村金融市場始終困擾著“三農(nóng)”發(fā)展。在農(nóng)村市場經(jīng)濟中，資金短缺越來越成為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展瓶頸[1]，一般農(nóng)戶特別是貧困戶貸款難，已嚴(yán)重阻礙農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)戶小額信用貸款可持續(xù)發(fā)展將對推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和消除農(nóng)村貧困問題具有重要的現(xiàn)實意義[2－3]，并且也有學(xué)者通過實證分析認(rèn)為，小額信貸資金能否得到滿足，對農(nóng)戶家庭收入和消費性支出具有明顯的影響[4－5]。從目前農(nóng)戶小額信貸情況來看，由于金融機構(gòu)面對的是千家萬戶的農(nóng)戶，信息難于對稱，信用風(fēng)險較大，這也是不少金融機構(gòu)不愿涉及農(nóng)戶小額信貸的原因。近年來不少學(xué)者致力于信用風(fēng)險評估研究，但如何真正做到農(nóng)戶小額信貸風(fēng)險可控，又具有可持續(xù)性，始終是困擾農(nóng)戶小額信貸發(fā)展的最核心問題。

2007年福建省在扶貧開發(fā)工作重點縣——屏南縣，首先開展農(nóng)戶小額貸款試點工作，通過近幾年的實踐，屏南縣農(nóng)戶小額信貸在降低信用風(fēng)險、解決農(nóng)戶貸款難等方面取得良好成效，并具有較強的可持續(xù)性。目前，福建省正著手在其他扶貧開發(fā)工作重點縣(包括云霄、拓榮、永安等)試推屏南縣農(nóng)戶小額信貸模式。在調(diào)研中得知，屏南縣農(nóng)戶小額信貸模式也獲得了中國人民銀行認(rèn)可，2008年被中國人民銀行列為《2008年中國農(nóng)村金融報告》典型案例，并在2010年由人民銀行總行召集的全國農(nóng)村信用體系建設(shè)工作現(xiàn)場交流會上做典型發(fā)言。2013年9月，課題組受福建省農(nóng)業(yè)廳、福建省人民政府農(nóng)村工作辦公室(以下簡稱福建省農(nóng)辦)委托開始了以屏南縣為重點的農(nóng)戶小額信貸調(diào)查研究，意在探討農(nóng)戶小額信貸的運行機制可行性、做法上可操作性，并根據(jù)存在不足，提出有利于農(nóng)戶小額信貸更好運行的對策建議，為屏南縣農(nóng)戶小額信貸模式在全省其他縣市推廣提供依據(jù)。

一、屏南縣農(nóng)戶小額信貸運行模式

自2007年屏南縣成立農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會(以下簡稱“促進(jìn)會”)以來，經(jīng)過多年的嘗試與探索，已取得了很好的成效。目前，農(nóng)戶小額信貸已成為屏南縣開發(fā)式扶貧的重要途徑。通過調(diào)研，把屏南縣農(nóng)戶小額信貸運行的模式總結(jié)如下(圖1)。

圖1 屏南縣農(nóng)戶小額信貸的運行模式Fig.1 Modes of peasant household micro-credit operation in Pingnan County

從圖1可以看出，屏南縣農(nóng)戶小額信貸運行的機制模式可分為兩大部分:(1)政府與農(nóng)戶、促進(jìn)會之間的關(guān)系，主要以信息傳遞為主，由政府推動，體現(xiàn)了促進(jìn)會擔(dān)保推薦與公益的職能;(2)農(nóng)村金融機構(gòu)與農(nóng)戶、促進(jìn)會之間的關(guān)系，主要以資金流傳遞為主，這三者之間的資金流運行，主要體現(xiàn)了市場行為。這兩大部分相連結(jié)，主要依賴于促進(jìn)會作為中介、載體等作用進(jìn)行。促進(jìn)會一方面通過與金融機構(gòu)合作，緩解了農(nóng)戶小額信貸難的問題;另一方面通過與政府合作，化解了農(nóng)戶小額信貸成本與風(fēng)險高的問題。此外，通過促進(jìn)會自身公益性地位，在提高信貸資金效率的同時，一定程度保證了農(nóng)戶信貸資金使用的公平性。

從屏南縣小額信貸總體運作情況來看，促進(jìn)會在小額信貸業(yè)務(wù)開展中扮演了重要的角色，成為推動整個信貸有效運作的關(guān)鍵點。

二、屏南縣農(nóng)戶小額信貸的實踐經(jīng)驗

屏南縣農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會在農(nóng)戶小額信貸中發(fā)揮著核心作用，通過與農(nóng)村金融機構(gòu)、行政部門等合作，并采用信貸市場化運作、公益性制度管理等方式，保證了農(nóng)戶小額信貸的有效性與公平性。

(一)與農(nóng)村金融機構(gòu)合作，著力提升小額信貸額度

1.發(fā)揮金融杠桿作用，把扶貧資金轉(zhuǎn)化為促進(jìn)會擔(dān)保金。屏南縣以農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會為載體，通過將政府委托管理的政策性扶貧資金轉(zhuǎn)化為擔(dān)保金，加大與農(nóng)村三大金融機構(gòu)(農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社和郵政儲蓄銀行)合作，借助農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)的力量及其有效管理與服務(wù)，發(fā)揮“保證金”的杠桿作用，按照1∶10的比例發(fā)放，從農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社和郵政儲蓄銀行爭取到了4000萬元的農(nóng)戶小額貸款授信額度。2007－2013年屏南縣參與小額信貸的農(nóng)戶累計達(dá)6644戶，貸款金額累計達(dá)17112.7萬元。農(nóng)戶小額信貸的業(yè)務(wù)不斷拓展，與促進(jìn)會持續(xù)努力是分不開的。屏南縣農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會通過與農(nóng)村金融機構(gòu)合作，一方面避免了無款可貸的局面;另一方面隨著政府的政策性資金保值、增值，政府在農(nóng)村開發(fā)式扶貧中服務(wù)能力不斷增強。

2.設(shè)立風(fēng)險基金，讓促進(jìn)會機能得到持續(xù)有效發(fā)揮。小額信貸促進(jìn)會成立后，設(shè)立了風(fēng)險基金。風(fēng)險基金主要作為抵押金，用于農(nóng)戶小額貸款。這部分基金由公益性基金、會員性基金、收益性基金等3部分組成。公益性基金主要是政府部門對小額信貸機構(gòu)無償支持及社會捐助。會員性基金分2種:一種是小額信貸機構(gòu)理事投入的基金，必須承擔(dān)貸款風(fēng)險，主要起到規(guī)范制約理事?lián)Ｐ袨榈淖饔?另一種是一般會員交納的互助儲金，體現(xiàn)了會員間的互助合作，提高小額信貸機構(gòu)的風(fēng)險準(zhǔn)備能力，不承擔(dān)貸款風(fēng)險責(zé)任，但這部分資金還較少。收益性基金主要來源于金融機構(gòu)每年小額信貸總貸款額度2.4%返還資金，返還資金收益中扣除少量用于促進(jìn)會聘用人員工資和正常運轉(zhuǎn)經(jīng)費外的余額部分(不低于返還資金60%)，則進(jìn)入收益性基金，收益性基金積累已成為風(fēng)險基金的重要組成部分，而收益性基金積累也保證了促進(jìn)會的公益性質(zhì)。此外，2013年福建省委、省政府出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村金融服務(wù)十條措施的通知》提出對為農(nóng)戶生產(chǎn)性貸款提供擔(dān)保的融資性擔(dān)保機構(gòu)按年度擔(dān)保額的1.6%給予風(fēng)險補償[5]。屏南縣農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會有機會被列為融資性擔(dān)保機構(gòu)，并享有風(fēng)險補償收益，這部分收益除了用于日常開支外，其余部分可轉(zhuǎn)為風(fēng)險基金，進(jìn)一步擴大風(fēng)險基金數(shù)量。

從目前促進(jìn)會運行情況來看，風(fēng)險基金保證了業(yè)務(wù)經(jīng)營所需全部成本支出，扣除了日常成本，還有部分積累，實現(xiàn)了機構(gòu)本身財務(wù)上的自負(fù)盈虧。并且促進(jìn)會將盈余部分作為風(fēng)險基金，用于因非人為因素導(dǎo)致的拖欠款與擔(dān)保金擴充，推動了扶貧工作的可持續(xù)性與扶貧效能的擴大。小額信貸扶貧與機構(gòu)財務(wù)持續(xù)發(fā)展統(tǒng)一，有效地提升了開發(fā)式扶貧效果。

(二)與行政部門合作，實現(xiàn)了小額信貸風(fēng)險可控

1.受政府委托，發(fā)揮促進(jìn)會推介擔(dān)保作用。2007年以來，小額信貸促進(jìn)會受政府委托，承接了推介擔(dān)保服務(wù)功能，專為農(nóng)戶提供信貸擔(dān)保服務(wù)，銀行予以認(rèn)可，并給予了1∶10的授信額度發(fā)放。由于不以贏利為目的，其公益性地位及在小額信貸中作用已得到省級部門與當(dāng)?shù)卣隙ǎ溥\作方式也受到農(nóng)戶歡迎。促進(jìn)會還通過創(chuàng)新反擔(dān)保機制，確保貸款資金的安全。目前，促進(jìn)會提出了多種反擔(dān)保方式，包括:農(nóng)戶采用自然人信用擔(dān)保、林權(quán)抵押擔(dān)保、設(shè)施農(nóng)業(yè)擔(dān)保、倉儲質(zhì)押擔(dān)保、預(yù)期農(nóng)產(chǎn)品收入擔(dān)保、土地經(jīng)營租賃質(zhì)押擔(dān)保、農(nóng)民宅基地質(zhì)押擔(dān)保、農(nóng)屋質(zhì)押擔(dān)保、農(nóng)民合作社擔(dān)保、車輛及大型農(nóng)機質(zhì)擔(dān)保，并對這些反擔(dān)保抵押物適用性作了較為明確規(guī)定，使部分在金融機構(gòu)認(rèn)為無效的抵押物在促進(jìn)會成為了具可操作性的反擔(dān)保物質(zhì)，在擴大反擔(dān)保物范圍同時，也擴大了可信貸農(nóng)戶范圍，并且這些反擔(dān)保措施既可單獨使用，又可聯(lián)合使用，確保了貸款資金的安全。此外，促進(jìn)會根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展自身特點，適時調(diào)整農(nóng)戶還貸方式。如金融機構(gòu)采取分期還款的制度設(shè)計，促進(jìn)會通過緩息，延長還貸時間，或先由聯(lián)保墊付等方式來解決農(nóng)業(yè)季節(jié)性與金融機構(gòu)借貸時間相沖突的問題，進(jìn)而也保證了金融扶貧的可持續(xù)性。

2.建立“信用+信貸+項目”多重目標(biāo)，進(jìn)一步降低信貸風(fēng)險。屏南縣促進(jìn)會通過與行政部門間合作，加強了信貸農(nóng)戶項目選擇管理，有效幫助農(nóng)民解決了生產(chǎn)技術(shù)的問題，發(fā)展了具有地方優(yōu)勢的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。以項目引導(dǎo)為農(nóng)戶提供貸款，農(nóng)戶增收明顯，還貸率高，信貸風(fēng)險進(jìn)一步降低。據(jù)課題組調(diào)研所知，屏南縣嶺頭村毛竹資源十分豐富，促進(jìn)會通過引導(dǎo)專業(yè)合作社發(fā)展毛竹高標(biāo)準(zhǔn)種植與毛竹加工，以林權(quán)為抵押共計貸出69萬元，僅1年時間就創(chuàng)產(chǎn)值206.7萬元;屏南縣南山村通過促進(jìn)會獲得人均2000元貸款用于種植白木耳，僅此一項人均增收5000元。目前促進(jìn)會已基本形成了“信貸+項目+培訓(xùn)+信息”的扶貧模式，有勞力有項目的誠信貧困戶覆蓋率達(dá)40%以上。

(三)通過市場化運作，提升小額信貸資金的公平與效率

1.促進(jìn)會提高了信貸資金的使用效率。從資金利用效率來看，促進(jìn)會解決了農(nóng)村金融機構(gòu)面對眾多單個農(nóng)戶帶來高額成本問題，協(xié)助金融機構(gòu)做好信貸農(nóng)戶信用判斷與項目風(fēng)險甄別。一方面，通過村級協(xié)理員來提供需要貸款的農(nóng)戶信息，并對信息予以確認(rèn)，同時對項目予以引導(dǎo)，保證資金有較高收益率;另一方面，金融機構(gòu)與農(nóng)戶之間采用市場化運作的借貸方式，農(nóng)戶小額信貸壓力增大，對于信貸額度與項目選擇也較為慎重，有利于資金使用效率提高，通過這種方式開展小額信貸業(yè)務(wù)，出現(xiàn)呆帳的機率明顯下降，呆帳、壞賬機率幾乎為零。

2.促進(jìn)會保證了信貸資金使用的公平性。在農(nóng)村信貸資金的使用過程中，如果完全按市場化機制來運作，農(nóng)業(yè)企業(yè)與大農(nóng)戶往往會擠占農(nóng)村信貸資金的分配使用。從資金利用公平性來看，促進(jìn)會有效解決了小農(nóng)戶貸款難的問題。由于小額信貸促進(jìn)會是一個不以贏利為目的的公益性中介機構(gòu)，它將政策性資金轉(zhuǎn)為擔(dān)保金，由金融機構(gòu)向農(nóng)戶發(fā)放小額貸款，為農(nóng)村大量小額借貸農(nóng)戶(尤其是農(nóng)戶中困難群體)提供資金擔(dān)保支持，貸款覆蓋面與深度大大提高，較好解決了中低收入貧困戶在生產(chǎn)、生活中對資金的需求。屏南縣促進(jìn)會為了解決農(nóng)業(yè)企業(yè)與大農(nóng)戶對小農(nóng)的資金擠出效應(yīng)，由農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會提供擔(dān)保，將新貸款戶和經(jīng)濟狀況較差的農(nóng)戶列為擔(dān)保對象，較好解決了農(nóng)戶貸款機會不均等問題，使相對更為貧困的農(nóng)戶獲得借貸機會。促進(jìn)會通過項目引導(dǎo)、技術(shù)支持等為貸款農(nóng)戶提供更多服務(wù)，保證農(nóng)戶增收，降低返貧率，提高鞏固率。

(四)以信用建設(shè)為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮村級協(xié)理員作用

1.以村級協(xié)理員為基礎(chǔ)確保小額信貸農(nóng)戶信息的可靠性。屏南縣促進(jìn)會協(xié)助金融機構(gòu)辦理農(nóng)戶貸款申請、農(nóng)戶信息采集，較好解決了農(nóng)戶信息不對稱與農(nóng)村信貸員偏少帶來的信貸成本高的問題，確保信貸決策的信息真實與可靠。在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級服務(wù)網(wǎng)的建設(shè)中，農(nóng)戶小額信貸信息主要通過協(xié)理員收集，經(jīng)由促進(jìn)會匯總、核實后，再提交銀行，協(xié)理員在小額信貸業(yè)務(wù)開展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性作用。村級協(xié)理員作為村干部或村里有一定聲望的人，對本村村民是比較熟悉的，受理第一次申請貸款本身就是一次篩選過程，同時也負(fù)擔(dān)著借貸人員信用保證職責(zé)，而后再由促進(jìn)會對已有信息進(jìn)行審核，確保貸款農(nóng)戶資金用途明確、合理，提升了整體運作效率。在實際運作中，課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，為了避免村級協(xié)理員因個人因素帶來對需要貸款農(nóng)戶的偏見，一些村里還設(shè)有2～3個協(xié)理員，共同協(xié)助促進(jìn)會開展農(nóng)戶小額貸款業(yè)務(wù)，確保了小額信貸業(yè)務(wù)的有效開展。

2.完善以農(nóng)戶信用管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)的信用制度建設(shè)。屏南縣促進(jìn)會開發(fā)了農(nóng)戶信用管理系統(tǒng)，建立農(nóng)戶信用檔案及農(nóng)戶信用評價機制，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)匦庞铆h(huán)境建設(shè)，不斷增強了農(nóng)戶信用意識，并且采用一年一次動態(tài)管理，保證了信息可靠性，減少了金融機構(gòu)對農(nóng)村信用風(fēng)險的擔(dān)憂。對于信用等級高農(nóng)戶，可以憑借貸款證，直接到金融機構(gòu)申請貸款，并獲得一定利率優(yōu)惠。同時，推進(jìn)信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村戶建設(shè)，在屏南縣以促進(jìn)會為中介組織開展的小額信貸過程中，對于還款及時，被評為信用鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、戶的，提高貸款授信額度，并予以優(yōu)先貸款。村干部一般可以為多個農(nóng)戶提供貸款擔(dān)保，可以說，村干部本身就是信用的保證。在課題組調(diào)研中得知，浙洋村村長就為多戶農(nóng)戶提供擔(dān)保，由他提交的申請貸款人員名單，促進(jìn)會一般都會認(rèn)可，并很容易從銀行貸到相應(yīng)資金;甚至由他作擔(dān)保，可以直接從銀行申請到貸款。類似于村干部做擔(dān)保人在屏南縣并不少見，這種“信用”在農(nóng)村社會已成為一種資本。隨著促進(jìn)會帶來的小額貸款便利性提高，同時對于貸款記錄好的農(nóng)戶貸款擁有優(yōu)先權(quán)以及貸款更為便捷，也使得農(nóng)戶對信用更加看重，提高了整個縣農(nóng)戶的信用水平，并且促進(jìn)會也在逐漸引導(dǎo)具有良好信用記錄的農(nóng)戶自行通過銀行貸款。此外，促進(jìn)會建立的較為完善的信息管理系統(tǒng)，已使更多農(nóng)戶成為良好信譽的受益者，也使農(nóng)村金融機構(gòu)實現(xiàn)了風(fēng)險可控。從屏南縣2007－2012年還貸情況來看，還貸款率幾乎達(dá)到100%。

三、屏南縣農(nóng)戶小額信貸存在的主要問題

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)以促進(jìn)會為核心的屏南縣農(nóng)戶小額信貸運行模式雖然取得很大成效，但存在問題仍不容忽視，值得進(jìn)一步探究。

(一)決策管理層面缺乏熱心公益的專業(yè)人才，業(yè)務(wù)拓展受限

在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，決策管理層一般由縣扶貧辦相關(guān)人員來負(fù)責(zé)。如屏南縣目前由縣扶貧辦主任負(fù)責(zé)促進(jìn)會事務(wù)，其余工作人員就是通過招聘的形式進(jìn)入促進(jìn)會或相關(guān)扶貧民間機構(gòu)。屏南縣扶貧辦主任認(rèn)為，目前促進(jìn)會運轉(zhuǎn)不存在問題，主要存在問題是缺乏熱心公益的專業(yè)管理人才，他一再強調(diào)作為決策管理層人員應(yīng)具備奉獻(xiàn)精神和金融專業(yè)管理知識與經(jīng)驗。就未來發(fā)展而言，決策管理層面人才缺乏將不利于扶貧機構(gòu)業(yè)務(wù)的拓展。

(二)擔(dān)保金積累渠道較為有限，小額信貸資金仍顯不足

擔(dān)保資金由政府提供，按照相應(yīng)比例從銀行獲得放大數(shù)倍(目前為10倍)的小額信貸授信額度，但從農(nóng)戶需求總量而言，仍顯不足，農(nóng)戶小額貸款還僅局限于種養(yǎng)殖業(yè)與造福工程、危房改造等方面。隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及市場化需要，農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個大趨勢，未來小額信貸業(yè)務(wù)還要兼顧小型農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)家樂等領(lǐng)域，為此，就必然要擴大擔(dān)保資金額度。屏南縣促進(jìn)會通過累積風(fēng)險金來不斷增加擔(dān)保資金額度，但積累的資金非常有限，還需要通過其他方式進(jìn)一步擴大融資渠道，通過多方面籌資以獲取更大數(shù)額的擔(dān)保金，為更多貧困農(nóng)戶提供小額信貸服務(wù)。隨著農(nóng)戶小額貸款規(guī)模擴大，小額信貸資金不足將進(jìn)一步顯現(xiàn)，所帶來的風(fēng)險問題也應(yīng)值得進(jìn)一步關(guān)注。

(三)與金融部門合作力度有待加強，資金價格仍有下降空間

目前，農(nóng)村金融機構(gòu)以基準(zhǔn)利率借貸給農(nóng)戶，從農(nóng)村三大金融機構(gòu)基準(zhǔn)利率來看，以農(nóng)業(yè)銀行最低，農(nóng)村信用合作社次之，郵政儲蓄銀行最高。在以金融機構(gòu)直接面對廣大農(nóng)戶所帶來的信貸高額成本來看，因促進(jìn)會參與，目前信貸風(fēng)險很低，為此，在農(nóng)戶小額信貸規(guī)模逐漸擴大后，有必要考慮三大金融機構(gòu)資金價格進(jìn)一步降低，尤其是農(nóng)村信用合作社與郵政儲蓄銀行資金價格下降空間還比較大，進(jìn)一步讓利于農(nóng)戶。由于農(nóng)業(yè)比較利益低，為了使農(nóng)戶獲得更多利潤，應(yīng)考慮使農(nóng)業(yè)利潤不低于社會平均利潤。此外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進(jìn)會還可以爭取與更多金融機構(gòu)合作，引入競爭機制，推動農(nóng)戶小額信貸使用資金價格的進(jìn)一步下降。

(四)政策法規(guī)支持力度有限，小額信貸工作推廣受到制約

從我國目前出臺有關(guān)農(nóng)戶小額信貸的正式文件來看，主要有中國人民銀行出臺的一系列有關(guān)解決農(nóng)民貸款難的試行文件;國務(wù)院出臺了有關(guān)小額信貸組織與新型農(nóng)村金融機構(gòu)試點工作的指導(dǎo)意見。福建省2014年11月出臺了《福建省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村金融服務(wù)十條措施的通知》，主要在于緩解農(nóng)村融資難、擔(dān)保難問題，并加大力度改善農(nóng)村金融服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和給予更多農(nóng)村金融服務(wù)的財稅扶持[6]。福建省農(nóng)辦扶貧處也在積極推動全省小額信貸工作開展，并不斷探索小額信貸方式，但至目前為止，除了福建省農(nóng)辦出臺《關(guān)于組織實施2012年扶貧小額信貸的通知》以及屏南縣擬定的《屏南縣農(nóng)戶小額貸款信用擔(dān)保服務(wù)實施辦法(暫行)》外，省、市政府部門或銀監(jiān)部門對這一模式還未出臺指導(dǎo)性意見或批文，未能形成明確的、有力的政策支持，一定程度上制約了屏南縣小額信貸模式在全省的推廣。與此同時，屏南縣農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會作為從民政局申請的一家民間社團機構(gòu)，雖有強大市場需求，但機構(gòu)合法性還需要得到確認(rèn)，并需要從政策層面予以支持。

四、對策建議

農(nóng)戶小額信貸持續(xù)、深入發(fā)展有助于推進(jìn)福建省乃至我國社會經(jīng)濟發(fā)展中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與全面小康社會建設(shè)。通過金融機構(gòu)使更多資金流向農(nóng)村，實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)”“以工哺農(nóng)”，進(jìn)而達(dá)到提升農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，改善農(nóng)民生活目標(biāo)。目前，推動小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展應(yīng)成為當(dāng)前加快新農(nóng)村建設(shè)中最重要一環(huán)。“沒有融資渠道，意味著農(nóng)民的再生產(chǎn)鏈條可能中斷，甚至基本生活都會因缺乏平滑化手段而難以維持……土地和勞動力將從那些無法獲得信貸的人那里流向可以獲得信貸的人，從而會加劇農(nóng)村的不平等”[7]，而小額信貸為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展提供了重要保障。屏南的這一模式已在農(nóng)戶、促進(jìn)會、銀行之間形成了一個良好的運行機制。

(一)加快以促進(jìn)會為龍頭的小額信貸運作模式的推廣與應(yīng)用

在農(nóng)戶小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展過程中，遇到農(nóng)戶貸款難、風(fēng)險可控性差、成本高等這些在全省或全國其他地方都普遍存在的問題，在屏南縣農(nóng)戶小額信貸試點過程中基本都隨著促進(jìn)會有效運行而得以化解，屏南縣農(nóng)戶小額信貸的做法與經(jīng)驗值得借鑒，并具有重要的現(xiàn)實參考價值。而從當(dāng)前衡量小額信貸機構(gòu)運營成功的2個標(biāo)準(zhǔn)來看，在促進(jìn)會運作下，屏南縣農(nóng)戶小額信貸規(guī)模與覆蓋面都有很大提高，尤其為農(nóng)村的困難群體解決了貸款難的問題。小額信貸業(yè)務(wù)已覆蓋了全縣，年貸款額已達(dá)到3000多萬元，并且以促進(jìn)會為龍頭的運行機制具有很強的可持續(xù)性，促進(jìn)會機構(gòu)本身能夠做到自負(fù)盈虧、略有盈余，農(nóng)戶還款率也能達(dá)到100%。這些情況都證明了屏南縣小額信貸業(yè)務(wù)運作模式是成功的，不僅有效地推動了農(nóng)戶小額信貸扶貧工作的可持續(xù)發(fā)展，而且做到了促進(jìn)會自身機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。以促進(jìn)會為龍頭的屏南縣農(nóng)戶小額信貸運作模式總體上具有應(yīng)用與推廣價值，值得在全省其他扶貧開發(fā)重點縣試行推廣。

(二)強化促進(jìn)會人才隊伍建設(shè)與運行機制創(chuàng)新

從屏南縣促進(jìn)會長遠(yuǎn)發(fā)展來看，離不開人才隊伍建設(shè)與順暢的運行機制。(1)積極引進(jìn)具有金融工作背景或較高管理水平的、有志于參與和支持扶貧工作的人員進(jìn)入決策管理層;操作層面關(guān)鍵在于建好農(nóng)村金融協(xié)理員隊伍，選聘素質(zhì)好的管理人員，并采取集中培訓(xùn)、巡回培訓(xùn)與現(xiàn)場指導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)與互動交流等方式，增強職員業(yè)務(wù)能力。(2)完善組織內(nèi)部激勵機制，以獎勵為主。促進(jìn)會每年年底可開展一次內(nèi)部人員(包括村級協(xié)理員)的年度評比工作，對于業(yè)務(wù)能力突出、服務(wù)到位的人員給予獎勵;并注重促進(jìn)會內(nèi)部文化理念打造，樹立全心全意為農(nóng)戶服務(wù)的思想。(3)要注重與多個行政部門、金融機構(gòu)、企業(yè)、合作社、村干部、大戶等聯(lián)系，建立良好協(xié)作機制，共同推動小額業(yè)務(wù)有序、規(guī)范發(fā)展。

(三)完善促進(jìn)會以公益性為原則的制度設(shè)計

促進(jìn)會在制度設(shè)計方面堅持公益性原則，除日常正常開支外的收益全部轉(zhuǎn)為風(fēng)險基金，有效推動扶貧工作的開展，促進(jìn)會的發(fā)展與壯大，政府部門進(jìn)一步加大支持力度，具體做法如下:第一年促進(jìn)會預(yù)算費用表提交省級或縣級財政部門，由財政部門直接支付，保證促進(jìn)會第一年日常正常運轉(zhuǎn);以后每一年基于前一年基礎(chǔ)上在年初促進(jìn)會就應(yīng)將預(yù)算表上報銀行，銀行根據(jù)預(yù)算表的金額支付促進(jìn)會正常運轉(zhuǎn)費用，其余收益性基金除了部分用于增加開支外(以增支相關(guān)憑據(jù)為準(zhǔn))，剩余部分由銀行直接轉(zhuǎn)為風(fēng)險基金。福建省農(nóng)業(yè)廳(省農(nóng)辦)相關(guān)處室、縣級財政部門每年可派專門人員進(jìn)行定期、不定期財務(wù)報表審核，并開展調(diào)研，及時發(fā)現(xiàn)促進(jìn)會需求與發(fā)展中存在不足。

(四)推動促進(jìn)會更多小額信貸反擔(dān)保產(chǎn)品開發(fā)

相比較城市居民的商業(yè)性貸款，農(nóng)戶難以獲得小額貸款的真實根源在于農(nóng)戶缺乏能被銀行承認(rèn)的可抵押的財產(chǎn)。為此，筆者認(rèn)為，促進(jìn)會作為中介機構(gòu)，應(yīng)加大其擔(dān)保職能，為農(nóng)戶提供反擔(dān)保，加大以“三權(quán)”抵押貸款(農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、土地經(jīng)營權(quán))為特點的反擔(dān)保產(chǎn)品開發(fā)，尤其在黨的十八大三中全會召開后，促進(jìn)會應(yīng)在承認(rèn)農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，加大以農(nóng)戶財產(chǎn)為基礎(chǔ)的相關(guān)反擔(dān)保產(chǎn)品設(shè)計，使農(nóng)村金融機構(gòu)盡可能多地服務(wù)于廣大農(nóng)戶。同時，在與金融機構(gòu)合作中，協(xié)助金融機構(gòu)在信貸產(chǎn)品設(shè)計、開發(fā)方面更具針對性，以滿足更多農(nóng)戶小額信貸需求。在產(chǎn)品設(shè)計方面要考慮:(1)貸款時間，提高養(yǎng)殖戶、林果業(yè)戶還款期限，延長至3年;(2)貸款用途，可以根據(jù)實際情況，擴大范圍，包括農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)村休閑產(chǎn)業(yè)、農(nóng)戶其他創(chuàng)業(yè)等方面;(3)還款差異性設(shè)計，對于部分確實存在還款困難的貧困戶，可由財政部門發(fā)放小額信貸貼息給予一定補償，或由促進(jìn)會利用風(fēng)險基金來承擔(dān)這部分還貸款，并且對這部分農(nóng)戶還要持續(xù)跟蹤服務(wù);(4)對于還款及時、信譽度高的農(nóng)戶給予更多資金價格優(yōu)惠，對于一般借貸5萬元以下農(nóng)戶給予更多利率優(yōu)惠，確保扶貧貸款的有效落實，并給予還款及時的農(nóng)戶享受小額信貸貼息;(5)采用以農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈為基礎(chǔ)的應(yīng)收賬款質(zhì)押、倉單質(zhì)押和存貸質(zhì)押等小額信貸融資方式[8]。

(五)加大有助于小額信貸機構(gòu)與業(yè)務(wù)發(fā)展的制度建設(shè)

從政策層面加強小額信貸制度建設(shè)，營造良好外部運行環(huán)境。作為軟環(huán)境的制度建設(shè)對于未來農(nóng)戶小額信貸機構(gòu)與小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展具有重要的、積極的推動作用，尤其是政策層面的制度建設(shè)，體現(xiàn)了政府對農(nóng)戶小額信貸的態(tài)度與認(rèn)可程度，以及其合法地位，對未來發(fā)展都具有重要引領(lǐng)作用?？晒膭钫c銀監(jiān)部門下達(dá)有關(guān)加快推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶小額信貸實施意見，用以具體指導(dǎo)、規(guī)范當(dāng)?shù)匦☆~信貸機構(gòu)與業(yè)務(wù)開展。從政策法規(guī)層面明確規(guī)定小額信貸流程、中介機構(gòu)、涉農(nóng)金融產(chǎn)品，以及小額信貸目標(biāo)客戶群體等方面具體政策，對于強化農(nóng)戶小額信貸的扶貧功能，促進(jìn)小額信貸持續(xù)、規(guī)范、有序發(fā)展，將具有非常重要的意義。小額信貸的發(fā)放是以借款農(nóng)戶的信用水平為基礎(chǔ)的，完善農(nóng)村信任制度化[9－10]，還需通過小額信貸促進(jìn)會繼續(xù)加強信用制度建設(shè)，不斷完善農(nóng)戶信息管理系統(tǒng)以及信貸評估機制，為金融機構(gòu)更好地開展小額信貸業(yè)務(wù)提供信用保證。在信貸制度建設(shè)中還需針對小額信貸對農(nóng)戶增收傳導(dǎo)機制緩慢的特點，加強農(nóng)戶的中長期信貸支持，并實行法定強制保險政策措施，建立農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險的分擔(dān)機制[11－12]。

(六)拓寬促進(jìn)會農(nóng)戶小額信貸擔(dān)保資金來源渠道

隨著促進(jìn)會在金融輔助與擔(dān)保等方面服務(wù)功能增強，金融機構(gòu)信貸風(fēng)險進(jìn)一步降低，進(jìn)而有利于推進(jìn)農(nóng)村普惠金融業(yè)務(wù)開展，更多金融機構(gòu)與小額信貸機構(gòu)也會增加小額信貸業(yè)務(wù)，資金價格有望獲得更大下降空間。目前，以促進(jìn)會為龍頭的小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展初期，除了要進(jìn)一步完善促進(jìn)會功能外，還要通過促進(jìn)會增加農(nóng)戶小額信貸資金的來源與供給，具體做法就是:一方面，繼續(xù)鼓勵農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲蓄銀行等正規(guī)金融機構(gòu)繼續(xù)與促進(jìn)會合作，并增加金融機構(gòu)發(fā)放農(nóng)戶小額信貸比例，同時發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行作用，推動政策性銀行成為農(nóng)戶小額信貸資金的又一重要來源，或由央行規(guī)定農(nóng)行每年必須購買農(nóng)業(yè)政策性銀行一定量的債券，把自己吸納的農(nóng)村存款的一定比例轉(zhuǎn)貸(批發(fā))給農(nóng)村真正的合作金融機構(gòu)、小額貸款機構(gòu)，都是可行的選擇[13]。另一方面，作為公益性質(zhì)的農(nóng)戶小額信貸促進(jìn)會，要積極爭取政府政策資金支持，還要努力與非政府組織、企業(yè)、個人等合作，增加農(nóng)戶小額貸款擔(dān)保資金積累，進(jìn)一步通過銀行杠桿作用，提高農(nóng)戶貸款的授信額度，使更多貧困農(nóng)戶獲得貸款機會。

(感謝省社科院黃啟才博士給本文提出的許多寶貴意見。)

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