本刊記者 段雯娟

被稱為“史上最嚴(yán)”和“長了牙齒”的新環(huán)保法在2015年初正式實施。新法賦予了環(huán)保部門“按日計罰上不封頂”、“企業(yè)違法可拘留責(zé)任人”、“環(huán)保部門可直接查封查扣設(shè)備”等“要命的”權(quán)限。在史上最嚴(yán)的環(huán)保法面前，各行各業(yè)都忙著轉(zhuǎn)型，這是挑戰(zhàn)還是機遇？這是一部能對民怨極大的污染現(xiàn)象打出硬拳頭的法律，但在國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文看來，新環(huán)保法雖然實施見效，仍存在諸多困境。

《地球》：新環(huán)保法的施行在法治方面存在哪些困難？

常紀(jì)文：新修訂的《中華人民共和國環(huán)境庇護(hù)法》已于本年1月1日正式施行。但是，施行中碰到了許多阻力：公益訴訟的案例并沒有像人們想象的那樣大批出現(xiàn)；對訴訟案件，地辦法院不立案、地方當(dāng)局不法律景象較為普遍，這一情況與中國的法治布局缺點緊密關(guān)。

在十八屆三中全會前，中國的法治布局過于凸出行政力氣，強調(diào)當(dāng)局的最終管控感化，我把這一景象稱為“管控為主的法治”。而今，在國家管理治理系統(tǒng)格式下，在整個國家推動依法治國的計謀中，新環(huán)保法強調(diào)信息公開與大眾介入，凸起社會作為法治均衡力氣的感化，我把這一景象稱為“共治為主的法治”。所以新環(huán)保法取得了從“管控法”向“共治法”改變的成績。

盡人皆知，大眾的介入可以有效監(jiān)視法治的施行，不管對企業(yè)還是對地方黨委、當(dāng)局皆是如斯。故而，若沒有大眾的有效介入，依法共治是很難完成的。第十八屆中央委員會第四次全體會議中“關(guān)于全面推動依法治國”的計謀布置所釋放的旌旗燈號說明，從“管控法”向“共治法”的改變是必定的、必需的，只要向“共治法”改變，國家機關(guān)才會被置于真實的監(jiān)視之下。

但是，監(jiān)視機制的成立與施行是“共治法”運轉(zhuǎn)起來的需要前提。而此刻卻存在法院不立案、公安機關(guān)不作為，乃至社會沒法闡揚有效監(jiān)視的感化。相反地，假如能慢慢成立起監(jiān)視機制，響應(yīng)的法令便能加以啟動。這不但合用于環(huán)保，全部中國的法治都應(yīng)如斯。

新環(huán)保法施行的法律困難是，在當(dāng)局“限權(quán)”的變革大布景下，2015年施行的新環(huán)保法賦予了環(huán)保部門更多的權(quán)利，這是很可貴的。最近，一系列環(huán)繞環(huán)評的變革辦法也響應(yīng)出臺，環(huán)評機構(gòu)中的環(huán)保行政主管部門所屬事業(yè)單元與行政主管部門脫鉤，環(huán)評機構(gòu)逐步廢除行政布景，成為真實的市場行動?？墒黔h(huán)保部的位置和機構(gòu)建設(shè)近況，決定了這些辦法在施行進(jìn)程中難以“下下層”。

首先，從機構(gòu)的位置來看，環(huán)保部門的機構(gòu)位置出現(xiàn)“倒金字塔”布局，即環(huán)保部門中央和省級機構(gòu)力氣較為壯大，專業(yè)化色彩凸起，高等研討人才較多，比擬之下，市、縣一級環(huán)保部門的力氣分明要薄弱得多。

其次，環(huán)保部門的法律力氣布局也出現(xiàn)“倒金字塔”型，中央和省級法律力氣雄厚，而市、縣、鄉(xiāng)級的法律力氣則較單薄。在環(huán)境管理治理進(jìn)程中，區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道一級的環(huán)境法律力氣是對企業(yè)進(jìn)行環(huán)境指點和環(huán)境法律的主力軍，但這支力氣的缺失使新環(huán)保法在施行進(jìn)程中輕易呈現(xiàn)虛化、缺位的成績。另外，環(huán)境管理治理對環(huán)保部門相關(guān)人員的專業(yè)化需求愈來愈高，但實際進(jìn)程中，許多區(qū)縣在法律任務(wù)中，沒有相關(guān)專業(yè)的人員介入。以上這些使得新環(huán)保法的實施效果大打折扣。

再次，環(huán)保部門本身也存在許多成績。如其既當(dāng)“活動員”也當(dāng)“評判員”的情形也經(jīng)常存在。

我以為，要解決處理當(dāng)下的問題，需求先理順機制，故在環(huán)評和環(huán)境計劃上，環(huán)保部應(yīng)當(dāng)只主管行政審查批準(zhǔn)，剝離其運營的本能機能，讓市場去供給第三方辦事，如此不但釋放了編制，還可以大大提升下層的專業(yè)素養(yǎng)和法律才能。

新環(huán)保法施行的司法困難是截至當(dāng)前，中國各地準(zhǔn)備成立和曾經(jīng)成立的資本環(huán)境審訊法庭至少有50個，這在世界范圍內(nèi)都創(chuàng)了新高，這種在整個國家規(guī)模內(nèi)大批存在資本環(huán)境審訊庭的情形，在其他國家是鮮有的。

我們國家的資本環(huán)境審訊法庭是甲午年（2014年）從國外引進(jìn)的，我們引入國外經(jīng)驗時偏重強調(diào)長處、疏忽錯誤謬誤，沒有根據(jù)我們國家國情加以深化調(diào)研、參考考察，導(dǎo)致許多制度體系引進(jìn)后不服水土。首先，最高人民法院資本環(huán)境審訊庭的法官都是從民事庭轉(zhuǎn)崗過去的，沒有專門從事資本環(huán)境審訊的。其次，當(dāng)前環(huán)境訴訟案件其實不多，并且少部分環(huán)境公益訴訟案件的提起是地方當(dāng)局或地辦法院為了自我宣揚而操作的成果。

《地球》：僅新環(huán)保法本身而言，你認(rèn)為它在施行上還有哪些缺點？

常紀(jì)文：固然新環(huán)保法希望經(jīng)過“八面玲瓏”的方法增強其在環(huán)境庇護(hù)范疇中的權(quán)力，但它依然不是中國的環(huán)境根本法。

比方，在規(guī)則生態(tài)紅線制度體系、增強天然生態(tài)區(qū)域庇護(hù)、增強生態(tài)修復(fù)、庇護(hù)生態(tài)安全、開展生態(tài)抵償、看重農(nóng)業(yè)生態(tài)庇護(hù)等制度體系的法令效率品級上，其實它并不高于《農(nóng)業(yè)法》《林業(yè)法》《草原法》《水法》等專項法令。它實際上只能起到指點、彌補的感化。

另外，在施行進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、河山資本等部門常常以生態(tài)庇護(hù)合用已有專項法為由，而回絕合用新環(huán)保法的相關(guān)規(guī)則。

其次，在理論中，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋、河山資本等各部門均接踵強化了本部門的資本庇護(hù)和污染防治任務(wù)，而對環(huán)保部門的同一指點和監(jiān)視，卻持沖突乃至否認(rèn)立場。因而可知，環(huán)境庇護(hù)的相干法令、律例在立法進(jìn)程中缺乏同一的指點準(zhǔn)繩、辦法、辦法及手腕。

再者，新修訂的《環(huán)保法》依然沒有明白宣布和供認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)，這將不可防止地使公民環(huán)境權(quán)沒法獲得保證，使公民介入權(quán)沒法充沛完成。

最后，在此次修訂中，局部小范圍較為嚴(yán)酷的懲罰權(quán)并未完整下放。比方，要封閉嚴(yán)重違法企業(yè)必須報請有批閱批準(zhǔn)權(quán)的地方政府批閱批準(zhǔn)，假如地方政府呵護(hù)企業(yè)而不采用環(huán)境庇護(hù)部門的建議，新《環(huán)保法》就沒有明白、詳細(xì)的辦法來保證環(huán)保部門執(zhí)法。

許多此類的規(guī)則，比方大眾介入的法式、環(huán)境公益訴訟提起的詳細(xì)前提等，仍需下一步（向前推進(jìn)）細(xì)化來加強其可操作性。

《地球》：新環(huán)保法實行面臨哪些困境？

常紀(jì)文：體系不順暢、機制不健全，是新環(huán)保法施行的兩大困局。

在實際中，環(huán)保部門不能、不敢嚴(yán)酷法律的首要緣由，在于地方黨委和地方當(dāng)局的干涉。新環(huán)保法的施行使得地方環(huán)保部門的法律任務(wù)面對很大挑釁——若不嚴(yán)酷法律，大眾對環(huán)境污染成績不稱心；若嚴(yán)酷法律，地方黨委和當(dāng)局也將不稱心。

現(xiàn)在，地方環(huán)保人事錄用依然處于地方黨政機關(guān)的掌控之下，這就使得環(huán)保部門極可能迫于壓力而不敢嚴(yán)酷法律。尤其是在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，嚴(yán)酷法律的環(huán)保局長不但不受本地企業(yè)的歡迎，也常常不受黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的“待見”，甚至要面對調(diào)崗乃至被撤職的命運。所以，環(huán)保部門受“夾板氣”，不敢嚴(yán)酷法律的現(xiàn)象也勢必愈來愈分明。

其次，以往環(huán)保部門缺乏強迫履行權(quán)。可喜的是，此次新環(huán)保法授與了環(huán)保部門及其他相關(guān)部門查封、拘留收禁的權(quán)利。但是，我們可以預(yù)感，這項權(quán)利的行使將會遇到巨大的阻力，強迫履行權(quán)難以獲得全面、有效的貫徹、履行。故而，成立包管環(huán)保自力法律的相干機制對包管環(huán)保新常態(tài)的完成尤其主要。

再次，新的《環(huán)保法》第68條規(guī)則，由其本身的背法行動形成嚴(yán)重結(jié)果的，地方各級人民當(dāng)局、縣級以上人民當(dāng)局環(huán)境庇護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境庇護(hù)監(jiān)視管理職責(zé)部門的首要擔(dān)任人該當(dāng)引咎告退?？墒牵隆董h(huán)保法》卻沒有規(guī)定假如相干責(zé)任人不引咎告退，則應(yīng)當(dāng)如何處置？假如責(zé)任人所在的單位不讓責(zé)任人引咎告退，又該如何處置？大眾、社會組織及被侵權(quán)人對責(zé)任人不引咎告退有何辦法？從這些細(xì)節(jié)的立法空白可以預(yù)感，引咎告退制度體系沒法順暢施行。

另外，新環(huán)保法還存在大眾介入機制不健全、大眾介入缺乏必要保障的問題。新環(huán)保法規(guī)定了公益訴訟制度體系，社會組織和個人可否對當(dāng)局的行政背法行動提起公益訴訟？從當(dāng)前的法令規(guī)則來看，若地方黨委、當(dāng)局干涉人民法院迫使其不受理環(huán)境公益訴訟，社會組織和個人并沒有辦法。因而，如何監(jiān)視地方黨委干涉人民法院受理公益訴訟案件的問題也亟待解決處理。另外，地方黨委和當(dāng)局消極怠法的現(xiàn)象也亟須整治。故而，應(yīng)當(dāng)完善社會各界的介入和監(jiān)視機制，從而有效監(jiān)視法律，使得新環(huán)保法順暢運轉(zhuǎn)。

總的來講，若不理順現(xiàn)行的體系體例和機制，新環(huán)保法就難以闡揚其制裁背法行動的“爪”與“牙”的感化，新修訂的《環(huán)保法》將會陷于存之無用、棄之惋惜的形態(tài)，從而粉碎法治的莊嚴(yán)。