本刊記者 段雯娟

今年1月，新修訂的、被稱為史上最嚴格的《中華人民共和國環(huán)境保護法》正式實施，許多前所未有的“重整山河”的新規(guī)定令人振奮。在依法治國大背景下，依法反污、依法治污、推動環(huán)保，成為新法的要旨，那么，新環(huán)保法實施到現(xiàn)在，能否鑄就人們期待已久的“環(huán)保鐵拳”，有效整治各地污染之源呢？

實施2個月 罰款上千萬

新修訂的《環(huán)境保護法》實施以來，環(huán)保部門積極運用新的法律手段，依照環(huán)保部、公安部等部門制定的配套辦法，經(jīng)過兩個月的執(zhí)法實踐，有力地打擊了環(huán)境違法行為。

據(jù)環(huán)保部環(huán)境監(jiān)察局局長鄒首民介紹，除山西、海南、云南、西藏等4省、區(qū)外，1至2月，全國實施按日連續(xù)處罰案件共26件，罰款數(shù)額達1238.96萬元，個案罰款數(shù)額最高為208萬元；實施查封、扣押案件共527件；實施限產(chǎn)、停產(chǎn)案件共207件；移送行政拘留共147起。

其中，河南實施按日連續(xù)處罰5件，罰款金額共計414.1萬元；內(nèi)蒙古實施按日連續(xù)處罰5件，罰款金額共計140萬元；新疆實施按日連續(xù)處罰1件，個案罰款金額達208萬；浙江實施查封、扣押382件，占全國查封、扣押件數(shù)的70%以上，移送行政拘留34件。湖北移送行政拘留29件。與1月份相比，2月份適用按日連續(xù)處罰案件數(shù)上升60% ，適用查封、扣押案件數(shù)上升208%，移送行政拘留案件數(shù)上升115%，執(zhí)法力度日益加大。

環(huán)保部副部長潘岳介紹說，部分地方環(huán)保系統(tǒng)執(zhí)行新法力度大。如杭州市環(huán)保系統(tǒng)實施新法，一舉端掉12個違法染色加工窩點，行政拘留26人。部分地方環(huán)保部門綜合運用新法賦予的執(zhí)法手段，顯示出特殊威力。如廣東省深圳市環(huán)保部門對偷排廢水的恒進五金制品有限公司查封、扣押排污設施，責令停產(chǎn)整治，并處罰款20萬元。河南省尉氏縣吉利化工有限公司污水直排，環(huán)保部門查封排污設施，責令停產(chǎn)，對負責人移送拘留。

新《環(huán)保法》生效以來，各地公安機關已對部分環(huán)境違法案件責任人實施拘留。如四川省公安機關今年1月成功偵破一起重大污染環(huán)境案，“中明環(huán)境治理有限公司”涉嫌違法處置工業(yè)危險廢物，公安機關對包括公司總經(jīng)理在內(nèi)的12名犯罪嫌疑人刑事拘留，目前正在進一步偵查中。

鄒首民說，一些地區(qū)環(huán)保部門通過加強宣傳培訓，全面推進新法實施。與此同時，積極與公安部門密切配合執(zhí)法，“組合拳”打擊環(huán)境違法行為的威力已初步顯現(xiàn)。

遼寧省盤錦市環(huán)保局遼河口生態(tài)經(jīng)濟區(qū)分局對拒不執(zhí)行停止生產(chǎn)決定的遼寧正邦養(yǎng)殖有限公司處以20萬元罰款，并移送公安機關予以行政拘留。遼陽市環(huán)保局、燈塔市環(huán)保局對遼陽市食品有限公司小屯屠宰場、東京陵屠宰場、燈塔屠宰場滲坑、暗管排放廢水等違法行為共處以15.935萬元罰款，責令停止生產(chǎn)并移送公安機關行政拘留3人。

湖北省十堰市環(huán)保局對被取締關閉后死灰復燃的十堰旱橋工貿(mào)有限公司電鍍生產(chǎn)線有關負責人移送公安機關實施行政拘留。

黑龍江省綏化市北林區(qū)環(huán)保局聯(lián)合公安局對已被責令停產(chǎn)又擅自恢復生產(chǎn)的永勝造紙廠進行突擊檢查，對涉事負責人處以行政拘留12天。

新疆維吾爾自治區(qū)哈密地區(qū)環(huán)保局對氮氧化物超標的潞安新疆煤化工（集團）有限公司熱電分公司監(jiān)測時發(fā)現(xiàn)該企業(yè)仍然超標排放，對其違法行為按日連續(xù)處罰208萬元。

吉林省吉林市環(huán)保局對中石油吉林石化分公司大氣污染物超標排放行為按日連續(xù)處罰78萬元。

江蘇省南京市環(huán)保局對擅自篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)的南京市中國水泥廠處以20萬元罰款，并移送公安局予以行政拘留。

臨沂市環(huán)保局對二氧化硫超標的臨沂華龍熱電有限公司按日連續(xù)處罰100萬元。

濟南市環(huán)保局對氮氧化物超標的裕興化工廠按日連續(xù)處罰56萬元。

廣東省環(huán)保廳首次申請法院對未驗先投、拒不執(zhí)行停產(chǎn)決定的東莞通明（眾明）電力有限公司熱電聯(lián)產(chǎn)項目予以強制執(zhí)行，經(jīng)東莞市第一人民法院裁定準予實施。

回顧：“史上最嚴環(huán)保法”艱難問世

兩次公開征集意見，歷經(jīng)四次審議，這在新中國立法史上實屬罕見。事實上，在這部“長了牙齒的法律”出臺背后，凝聚了無數(shù)法律人的辛苦和執(zhí)著。

2012年8月31日，《環(huán)境保護法修正案（草案）》公布。這份被期待了20年的草案一經(jīng)公布，迎接它的便是來自各方面的質(zhì)疑，甚至指責。

立法的博弈在環(huán)保法的修訂中被展現(xiàn)到了極致。學者、NGO、公眾等社會各界都在發(fā)聲，空氣里似乎都彌漫著火藥味。

在草案公布后的一個月時間里，9000余位網(wǎng)民發(fā)表了11748 條意見。同年9月26日，中國法學會環(huán)境資源法學研究會提交了一份由馬驤聰、汪勁、王燦發(fā)、王樹義、呂忠梅等12名國內(nèi)環(huán)境學界知名學者聯(lián)名簽署的意見書。

這份聯(lián)名書為一審草案如此“定義”——“沒有實質(zhì)性進步”、“幾乎所有修改之處均不具有可操作性”、“是自20世紀90年代以來各類環(huán)境與資源保護法律草案中最不成熟、最令人失望的一部”。

多家環(huán)保NGO（非政府組織）也以各種形式表達對草案一審稿的建議和意見，其關注的主要問題一審草案中涉及到環(huán)境公益訴訟、公眾參與、生態(tài)損害等根本問題均未涉及。

10月31日，環(huán)保部在其官網(wǎng)上掛出3500余字的長文，對草案一審稿提出多達34條反對意見，這34條意見已遠超全國人大修法之初“有限目標，突出重點”的基調(diào)，這也是極為罕見的一次主要執(zhí)法部門同立法機關的爭論，由幕后走到前臺。

隨后，形勢發(fā)生了意外逆轉，由全國人大法律委員會取代環(huán)資委負責新法的起草工作。

一審草案公布之后，有關環(huán)保法是“有限修改”還是“大修大改”又成為了爭議的焦點。學術界再次發(fā)出強音。

包括馬驤聰、呂忠梅、王燦發(fā)、王樹義在內(nèi)的多名環(huán)保知名學者都紛紛提出，環(huán)保法需要“大修大改”，并紛紛提出了切實有效的一系列修改意見。

此后，2013年6月，草案第二稿公布，明確了“保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔責”的原則，進一步強化政府的環(huán)境質(zhì)量責任，加入了環(huán)境信息公開和公眾參與等內(nèi)容，以及草案第一稿未能納入的環(huán)境違規(guī)“按日計罰”條款。這也意味著，從二審草案開始，環(huán)保法的修訂進入大修模式。

“2013年10月再列席全國人大常委會時，發(fā)現(xiàn)提交審議的稿子名稱由原來的‘環(huán)境保護法修正案草案’變成了‘環(huán)境保護法修訂案草案’?！睆男问缴峡矗瑥摹靶拚钡健靶抻啞敝挥幸蛔种?，涵義卻大不相同，“修訂”意味著對環(huán)境保護法的全面修改，也意味著肯定了環(huán)境保護法在生態(tài)環(huán)境保護領域的綜合性法律地位。

最終，2014年4月24日下午，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了新修訂的環(huán)境保護法修訂草案。

成果不少 困境仍多

2015年新環(huán)保法實施至今，取得了非常好的成績，有力地保障我國環(huán)保事業(yè)的健康發(fā)展。但新環(huán)保法實施中，仍然存在一些難點和瓶頸，需要加以思考和解決。

新環(huán)保法實施之初，新任環(huán)保部部長陳吉寧就坦言：“一個好的法律，不能成為‘piece of paper’，不是紙老虎。新環(huán)保法最關鍵的地方還在于執(zhí)行和落實。”然而，理想很豐滿，現(xiàn)實很骨感。盡管被譽為“史上最嚴環(huán)保法”，這部“長牙齒的法律”被社會各界寄予了強烈期待，但在執(zhí)行中依然遭遇“執(zhí)法軟、執(zhí)行難”等老癥結，面臨“地方政府不愿執(zhí)法”、“執(zhí)法難下基層”的問題。

違法成本低的情況難以扭轉，按日計罰的震懾力仍不足。中國政法大學教授王燦發(fā)表示，“過去我國環(huán)境違法成本低，建設項目違法最高罰款20萬元，與水電等大型工程幾百億元的投資相比，罰款尚不及一天的設備租金，法律的威懾很低。”

繼“兩高”出臺解釋、新環(huán)保法生效以來，按日計罰、對企業(yè)負責人人身的處罰等規(guī)定，使違法成本有所增加。王燦發(fā)表示，已實施按日計罰的重慶市曾做過統(tǒng)計，企業(yè)違法行為改正率從過去的4.8%增長到實施按日計罰后的84%；而過去一年中，環(huán)保部門向公安部門移送涉嫌環(huán)境違法行為的案件超過了過去10年的總和。

然而，有地方環(huán)保部門認為新環(huán)保法雖規(guī)定按日計罰，但錢還是罰得少，在企業(yè)可接受范圍內(nèi)的商業(yè)成本內(nèi)，沒能從根本上解決“違法成本低”問題。

全國政協(xié)委員、中國節(jié)能環(huán)保集團董事長王小康表示，新環(huán)保法其實有很多手段可以懲治排污者，比如對污染企業(yè)查封、扣押，勒令企業(yè)限制生產(chǎn)；還可以向公安機關轉移違法犯罪線索，利用刑事打擊手段控制污染者；還有環(huán)境公益訴訟制度，環(huán)保部門可以協(xié)助司法機關讓排污者付出巨額賠償?shù)龋际侵卫砦廴镜闹匾侄巍?/p>

全國人大代表、內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市科爾沁區(qū)副區(qū)長朱瑞蓮說，新環(huán)保法打出了“按日計罰”等一套“組合拳”，但感覺對環(huán)境污染處罰的力度還是不夠，如果地方能夠出臺相配套的處罰措施，那么一定應當更加嚴格，違法成本一定提高上去，“嚴”字當頭，讓違法排污者有切身之痛，不敢排污，達到震懾效果。同時讓政府招商引資也要想到生態(tài)保護。

隊伍老、專業(yè)性差、人員編制少、隊伍小已是中國環(huán)保執(zhí)法部門的多年頑疾。全國多地市區(qū)級環(huán)境監(jiān)測大隊只有五六名隊員、縣級隊員通常只有2至3人，卻要負責數(shù)千家企業(yè)。還有的企業(yè)采取白天正常生產(chǎn)、晚上違規(guī)排放，與執(zhí)法人員打“游擊戰(zhàn)”等辦法逃避監(jiān)管。

新環(huán)保法雖被稱為“長了牙齒的法律”，環(huán)保部門卻廣泛面臨人手有限、執(zhí)法裝備差等難題，難以滿足執(zhí)法需求。而相對缺少公共財政支持的現(xiàn)狀，也使基層環(huán)保部門的工作經(jīng)費大量來自執(zhí)法，司法公正性和嚴肅性難保，頻頻呼喊“小馬拉不動大車”。

“各級環(huán)保部門先不要怨天尤人，而是要充分用好用足已有的規(guī)定?！杯h(huán)保部副部長潘岳表示，新環(huán)保法和相關文件明確了環(huán)境監(jiān)察機構的法律地位和基本職能，明確地方政府應當在經(jīng)費、裝備、人員素質(zhì)等方面保障環(huán)保執(zhí)法需要。“環(huán)保部一直在加強協(xié)調(diào)，努力為地方環(huán)保部門開展執(zhí)法監(jiān)管創(chuàng)造良好條件?！?/p>

全國政協(xié)委員、新疆律師協(xié)會副會長潘曉燕對環(huán)境法律保護非常關心，認為應當從國家層面設立專職環(huán)保警察。潘曉燕認為，要解決好當前這些環(huán)境問題，必須通過完善法律，建立有效的環(huán)保執(zhí)法機制，更有效遏制環(huán)境犯罪，保護社會公眾利益。建議在國家層面設立“環(huán)保警察”機制。成立“省級環(huán)境保護公安局”，制定環(huán)保警察有關制度，明確執(zhí)法職能范圍。

“長期以來，環(huán)保執(zhí)法人員在現(xiàn)場執(zhí)法中，經(jīng)常遭到違法企業(yè)的暴力抗法，執(zhí)法環(huán)境差，環(huán)保執(zhí)法不力。國家和各地方要用法律和制度的形式對環(huán)保警察的職責加以明確并告知公眾。因此，通過環(huán)保警察對環(huán)境違法者進行刑事拘留，提高執(zhí)法威懾力，即可有效制止環(huán)境違法行為?！迸藭匝嗾f。

記者了解到，西部一些國家扶貧開發(fā)工作重點縣財政收入低，小企業(yè)稅收在當?shù)刎斦杖胫姓紦?jù)相對更大的比例，盡管一些小企業(yè)工藝設備落后，經(jīng)常造成環(huán)境污染，但地方政府很難下決心徹底關停。

一些基層環(huán)保執(zhí)法人員說，環(huán)保人事權在地方，在環(huán)保與地方經(jīng)濟發(fā)展沖突時，一些地方黨委、政府往往要求環(huán)保部門服從“發(fā)展大局”，有的地方環(huán)保局對開發(fā)區(qū)不敢查、對重點保護企業(yè)不敢查、領導不點頭不敢查，尤其是市、縣環(huán)境執(zhí)法到位難度相當大，即便對違法企業(yè)處罰，也存在“虛”多、“實”少，不能產(chǎn)生強有力的威懾，導致一些小企業(yè)的違法行為痼疾難除。

全國人大代表、北京市天達共和律師事務所主任李大進認為，新法執(zhí)行需要執(zhí)法者意識到擔子的深重，嚴格執(zhí)法是為了提升其執(zhí)法的權威，而不能因為領導不點頭就不查處污染企業(yè)，導致對排污的放縱。

業(yè)內(nèi)人士表示，鐵拳治污，要落實到領導的“官帽子”上，應督促各地將環(huán)保法中的新規(guī)真正落實到考評機制中。王小康認為應改變“以GDP論英雄”的重大制度性障礙，從制度層面加大對違法排污企業(yè)處罰力度。

全國政協(xié)委員、國家核電技術公司黨組書記王炳華表示，國家還應合理規(guī)劃城市規(guī)模，合理布局工業(yè)企業(yè)，實現(xiàn)污染物總量控制，逐年減少污染物排放總量。