◎文/賀雪峰

基層治理的活力在哪里

◎文/賀雪峰

如果國(guó)家能將一些資源轉(zhuǎn)移進(jìn)入村社，則村社集體就可能掌握一些公共資源，再通過(guò)動(dòng)員起來(lái)的群眾和他們表達(dá)出來(lái)的訴求，形成自上而下資源與農(nóng)民自下而上需求在村莊層面的對(duì)接，這種對(duì)接就是當(dāng)前中國(guó)資源下鄉(xiāng)背景下基層治理的活力之源。

當(dāng)前國(guó)家每年上萬(wàn)億元涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付，但是錢(qián)下去了，農(nóng)村基層治理的活力總體看卻沒(méi)有被很好地調(diào)動(dòng)起來(lái)，還有些農(nóng)民形成了嚴(yán)重的等靠要思想，甚至有一些地方還借國(guó)家支農(nóng)資源的落地來(lái)謀取不正當(dāng)?shù)暮锰帯＾r(nóng)村基層治理的活力到底在哪里？

楊華在家鄉(xiāng)動(dòng)員村民建垃圾池的事是筆者所知的真實(shí)案例。楊華是湘南人，家鄉(xiāng)的宗族認(rèn)同還存在。多年前，楊華家鄉(xiāng)的村民組就向上級(jí)申請(qǐng)建一個(gè)垃圾池，上級(jí)也有類(lèi)似項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。因?yàn)樾枰抨?duì)或者是別的原因，直到2015年春節(jié)，楊華所在村民組仍然未能申請(qǐng)到項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，而垃圾已經(jīng)圍村了。楊華在外地工作，他的家族在村民組有一定地位，他便聯(lián)系村民組長(zhǎng)和一些村民代表，建議由大家捐資，同時(shí)每家出勞動(dòng)力，不等不靠，自己修垃圾池。說(shuō)干就干，花費(fèi)1400元和大約60個(gè)工，3天就修好了之前預(yù)算要2萬(wàn)元的垃圾池，并將村中垃圾全部清掃一遍。

從楊華家鄉(xiāng)建垃圾池的例子來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)中還是有治理活力的，關(guān)鍵是發(fā)動(dòng)和組織。而且，依靠村莊內(nèi)部的積極性來(lái)建垃圾池，只是將有勞動(dòng)能力的村民組織起來(lái)，花了很少的錢(qián)，辦了不小的事情。而村民在共同建造垃圾池的勞動(dòng)中相互打趣，加深了相互之間的感情。若由上級(jí)撥錢(qián)來(lái)做，花錢(qián)多，效果還不一定好。

自2002年開(kāi)始，筆者在湖北4個(gè)村進(jìn)行老年人協(xié)會(huì)建設(shè)的試驗(yàn)，所做工作十分簡(jiǎn)單，就是在4個(gè)村發(fā)起成立老年人協(xié)會(huì)，然后每村每年資助5000元活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，由老年人協(xié)會(huì)自主決定如何使用。10多年下來(lái)，4個(gè)村的老年人協(xié)會(huì)都運(yùn)轉(zhuǎn)良好，在當(dāng)?shù)乩夏耆说纳钪幸呀?jīng)起到了不可或缺的作用，甚至對(duì)村莊治理也產(chǎn)生了影響。每年資助老年人協(xié)會(huì)5000元，平均每個(gè)老年人每天不到5分錢(qián)，但這錢(qián)所起的作用卻很大，因?yàn)檫@樣做十分有效地將老年人組織起來(lái)了，不僅做到了老有所樂(lè)，甚至在某些方面做到了老有所為。當(dāng)時(shí)的口號(hào)叫作“一毛錢(qián)買(mǎi)老年人一天的幸福心情”，現(xiàn)在看起來(lái)在一定程度上是做到了。老年人協(xié)會(huì)建設(shè)真正起到了花小錢(qián)辦大事的效果，通過(guò)很少的資源投入，激活了農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部的積極性。

個(gè)人出錢(qián)資助的老年人協(xié)會(huì)，小錢(qián)起到了大作用，而且整個(gè)過(guò)程中，無(wú)需在協(xié)會(huì)建設(shè)的任何具體事務(wù)上插手過(guò)問(wèn)。相比一些地方政府建老年人協(xié)會(huì)，花的錢(qián)很多，卻沒(méi)有真正運(yùn)作好，甚至運(yùn)作幾天就持續(xù)不下去，自動(dòng)關(guān)門(mén)了。

為什么會(huì)有如此巨大的差異？其中一個(gè)原因是，個(gè)人捐錢(qián)給老年人協(xié)會(huì)，老年人協(xié)會(huì)覺(jué)得欠個(gè)人的人情，因?yàn)閭€(gè)人完全沒(méi)有捐錢(qián)的義務(wù)。因?yàn)榍妨巳饲?，就必須用好每一分錢(qián)，且所有老年人都認(rèn)為這是老年人協(xié)會(huì)的錢(qián)，是要用好的，小錢(qián)因此用到刀刃上，辦了大事。政府投入的錢(qián)，老年人協(xié)會(huì)不覺(jué)得欠政府的人情，不對(duì)任何人負(fù)責(zé)，怎么用錢(qián)都是可以的。另外一個(gè)原因是，政府撥下來(lái)的錢(qián)，為了防止錢(qián)被亂用，其用途一般都做了十分細(xì)致的規(guī)定，只能用到具體的地方，老年人協(xié)會(huì)和老年人群體缺少經(jīng)費(fèi)使用上的發(fā)言權(quán)。

國(guó)家向農(nóng)村投入資源搞建設(shè)，只是國(guó)家去建，而不調(diào)動(dòng)農(nóng)民內(nèi)在的積極性，不與農(nóng)民自己的切身利益聯(lián)系起來(lái)，國(guó)家投入資源越多，農(nóng)民越是被動(dòng)，資源使用就越是缺少效率。國(guó)家投入資源為農(nóng)民建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，農(nóng)民當(dāng)然是從中受益的，但是，農(nóng)民只是被動(dòng)地受益，他們沒(méi)有參與其中，沒(méi)有貢獻(xiàn)，也就缺少發(fā)言權(quán)，缺少了活力。

為了提高國(guó)家支農(nóng)資源的使用效率，就必須提高農(nóng)民的參與度。在當(dāng)前國(guó)家資源下鄉(xiāng)的過(guò)程中，有兩種方式被普遍采用，一種是以獎(jiǎng)代補(bǔ)，就是由農(nóng)民自發(fā)建設(shè)，國(guó)家驗(yàn)收合格，給予獎(jiǎng)勵(lì)，比如挖萬(wàn)方水塘，農(nóng)民挖一個(gè)萬(wàn)方水塘可能要花2萬(wàn)元，農(nóng)民挖好，政府驗(yàn)收合格，給予1萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)，這樣挖出來(lái)的水塘，是農(nóng)民自己挖的，自己受益，且產(chǎn)權(quán)在自己，管理在自己。這樣可以落實(shí)到戶的項(xiàng)目，以獎(jiǎng)代補(bǔ)是一個(gè)好辦法。還有一種超出農(nóng)戶的工程，比如修到村公路，上級(jí)撥款70%，由地方配套，包括村級(jí)配套和村民出義務(wù)工。只有農(nóng)民自己出了義務(wù)工，村集體出了錢(qián)，農(nóng)民才會(huì)認(rèn)為是自己修的路，才會(huì)珍惜。

現(xiàn)在的問(wèn)題是，在全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)，要求地方配套的國(guó)家資源下鄉(xiāng)，不僅沒(méi)有調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參與的積極性，反而因?yàn)榈胤綗o(wú)法組織起農(nóng)民參與出錢(qián)出力，而不得不借貸配套，結(jié)果，國(guó)家資源下鄉(xiāng)越多，村社集體為配套所借錢(qián)越多，鄉(xiāng)村債務(wù)越大。鄉(xiāng)村債務(wù)越大，村社集體動(dòng)員農(nóng)民的能力越差。這樣，本來(lái)是動(dòng)員農(nóng)民的配套要求，反而進(jìn)一步將農(nóng)民排斥出去了。

問(wèn)題出在哪里？出在基層組織沒(méi)有能力上，而其中根本原因則是基層治理缺少活力。北京大學(xué)教授潘維曾說(shuō)，國(guó)家不僅要有辦大事的能力，而且關(guān)鍵要有辦小事的能力。問(wèn)題是，小事瑣碎且復(fù)雜，只是按自上而下的標(biāo)準(zhǔn)化要求來(lái)辦全國(guó)不同地區(qū)農(nóng)村的小事，這樣的標(biāo)準(zhǔn)化要求就一定會(huì)鬧出很多荒唐的笑話。但是，如果不按標(biāo)準(zhǔn)化的要求向下轉(zhuǎn)移資源，而允許地方依據(jù)實(shí)際情況調(diào)整，地方就可能亂來(lái)，將國(guó)家寶貴的支農(nóng)資源用到與農(nóng)無(wú)關(guān)的地方去，拿去打造政績(jī)工程，甚至被貪污。這樣，在國(guó)家資源自上而下的轉(zhuǎn)移中，就面臨著“一收就死、一放就亂”的困境。問(wèn)題的關(guān)鍵就在于國(guó)家資源最終受益者農(nóng)民的狀況。如果農(nóng)民是分散的，而國(guó)家資源轉(zhuǎn)移又是或然的，農(nóng)民就在國(guó)家為他們建設(shè)的基本公共服務(wù)方面沒(méi)有發(fā)言權(quán)，他們因此等靠要，在可以白得好處時(shí)，一定要占點(diǎn)便宜。農(nóng)民有自己生產(chǎn)生活中的困難，但在當(dāng)前這樣自上而下的資源轉(zhuǎn)移體制中，農(nóng)民無(wú)法將他們的困難或者需求有效地表達(dá)出來(lái)或反映上去。所謂有效，是將有限資源用來(lái)優(yōu)先解決最必須訴求，而不是滿足所有訴求。農(nóng)民無(wú)法結(jié)成有效的意志，同時(shí)無(wú)法決定自上而下資源的使用方向與使用方法，當(dāng)然就不會(huì)有很強(qiáng)的參與意識(shí)。

也就是說(shuō)，現(xiàn)在的資源下鄉(xiāng)體制缺少對(duì)農(nóng)民的動(dòng)員，缺少農(nóng)民有效的參與。資源下鄉(xiāng)是在為農(nóng)民提供基本的公共服務(wù)，但沒(méi)有變成農(nóng)民群體的事業(yè)。沒(méi)有對(duì)農(nóng)民的動(dòng)員，農(nóng)民缺少參與渠道，在具體的生產(chǎn)生活中遇到困難向村社組織求援時(shí)，得不到有效回應(yīng)，農(nóng)民就成了一盤(pán)散沙。一盤(pán)散沙當(dāng)然不可能有建設(shè)性的力量，相反，還會(huì)出現(xiàn)少數(shù)害群之馬，提出不合理利益要求，這些人破壞農(nóng)民基本的生產(chǎn)生活秩序，破壞基本的共同規(guī)則，但無(wú)人愿意出來(lái)指責(zé)。

在面對(duì)農(nóng)民共同的生產(chǎn)生活困難時(shí)，村社集體的回應(yīng)十分重要，因?yàn)榇迳缂w是代表共同利益的。村社集體積極回應(yīng)農(nóng)民的需求，農(nóng)民就會(huì)對(duì)村社集體產(chǎn)生信任并支持他們工作，村社集體就越有能力，這是一個(gè)正反饋。村社集體有了能力，就可以阻止“搭便車(chē)”行為，指責(zé)不合理利益要求者，村社集體背后農(nóng)民的支持，是巨大的力量。

村社集體與農(nóng)民之間的良性互動(dòng)需要有一個(gè)具體的通道，這個(gè)通道就是通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議來(lái)動(dòng)員農(nóng)民，鼓勵(lì)農(nóng)民參與和表達(dá)，提出自己的需求偏好，從而形成強(qiáng)大的共同利益與意志，然后村社集體直面農(nóng)民的需求，回應(yīng)農(nóng)民的問(wèn)題，觸及農(nóng)民的利益。這個(gè)動(dòng)員過(guò)程和參與過(guò)程中結(jié)成的強(qiáng)大的農(nóng)民意志，可以抑制少數(shù)人的反對(duì)與反動(dòng)，可以防止害群之馬的破壞。當(dāng)然，現(xiàn)在的問(wèn)題是，村社缺少回應(yīng)農(nóng)民需求的基本資源。因?yàn)榇迳缂w大多是空殼，甚至負(fù)債累累。

如果國(guó)家能將一些資源轉(zhuǎn)移進(jìn)入村社，而不是全部通過(guò)具體項(xiàng)目下鄉(xiāng)，則村社集體就可能掌握一些公共資源，再通過(guò)動(dòng)員起來(lái)的群眾和他們表達(dá)出來(lái)的訴求，形成自上而下資源與農(nóng)民自下而上需求在村莊層面的對(duì)接，這樣一種對(duì)接，可以解決農(nóng)民共同的且強(qiáng)烈的生產(chǎn)生活中的困難，觸及農(nóng)民真實(shí)的切身利益。這種對(duì)接就是當(dāng)前中國(guó)資源下鄉(xiāng)背景下基層治理的活力之源。

沒(méi)有對(duì)農(nóng)民的動(dòng)員，沒(méi)有群眾的參與，沒(méi)有基層組織的活力，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移再多的資源，都難以解決千差萬(wàn)別的需求，難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)國(guó)家的支持與信任，難以提升國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力。

財(cái)政如何調(diào)動(dòng)基層治理的活力，確實(shí)是一個(gè)值得研究的課題。

（作者系華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任、教授）