楊玲麗

“制度創(chuàng)新”突破產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“嵌入性”約束※
——蘇州、宿遷兩市合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

楊玲麗

區(qū)域間生產(chǎn)要素價(jià)格差異較大時(shí)，受市場信號(hào)指揮的企業(yè)就會(huì)自發(fā)采取適應(yīng)性行動(dòng)，向要素成本較低的區(qū)域梯度轉(zhuǎn)移?，F(xiàn)實(shí)情況卻是，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模大大滯后于經(jīng)濟(jì)學(xué)理論預(yù)期，主要是受社會(huì)學(xué)的“嵌入性”機(jī)制約束，企業(yè)擔(dān)心轉(zhuǎn)移出去以后，失去其所嵌入發(fā)達(dá)地區(qū)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。因此，各地政府通過制度創(chuàng)新幫助企業(yè)突破產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“嵌入性”約束。蘇州和宿遷兩市政府的做法是，政府作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的制度創(chuàng)新主體，通過制度安排迫使園區(qū)成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推動(dòng)主體，讓蘇州產(chǎn)業(yè)園區(qū)與宿遷產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，讓共建的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)成為蘇州產(chǎn)業(yè)園區(qū)在宿遷的“飛地經(jīng)濟(jì)”，充分調(diào)動(dòng)了蘇州產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理人員說服企業(yè)向外轉(zhuǎn)移的積極性，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐。而企業(yè)轉(zhuǎn)移到共建園區(qū)后，仍然主要跟蘇州的政府工作人員和蘇州的企業(yè)打交道，有效地保留了企業(yè)嵌入蘇州社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的社會(huì)資本。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移南北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)制度創(chuàng)新“嵌入性”約束

一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“嵌入性”約束

推動(dòng)傳統(tǒng)制造業(yè)從沿海發(fā)達(dá)地區(qū)向內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移是我國推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，不同區(qū)域之間的生產(chǎn)要素價(jià)格差異較大時(shí)，受市場信號(hào)指揮的企業(yè)就會(huì)自發(fā)采取適應(yīng)性行動(dòng)——向要素成本較低的區(qū)域梯度轉(zhuǎn)移（Lewis，1954；Akamatsu，1961；Vernon，1966；小島清，1987；Dunning，1989）。而新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)理論也提出，當(dāng)沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚達(dá)到一定程度之后，擁擠效應(yīng)會(huì)推高沿海地區(qū)的要素成本，最終驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)向要素成本更低的欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移（藤田昌久等，2005）。現(xiàn)實(shí)情況卻是，雖然產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移確實(shí)出現(xiàn)，可其規(guī)模卻大大滯后于理論預(yù)期。以2005年沿海地區(qū)用工荒為標(biāo)志，東部沿海地區(qū)的勞動(dòng)力成本以每年5%～10%的速度持續(xù)攀升，與之幾乎同時(shí)出現(xiàn)的是東部地區(qū)建設(shè)用地資源基本耗盡，迄今為止，傳統(tǒng)制造業(yè)在東部集聚的空間格局并沒有發(fā)生根本性變化（葉嘉國，2013；白彥、吳言林，2010）。究竟是什么原因抑制了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移？經(jīng)濟(jì)學(xué)家主要從產(chǎn)業(yè)配套水平來解釋，認(rèn)為原因在于欠發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏完整的產(chǎn)業(yè)鏈條為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供配套（譙薇，2008；何龍斌，2009）。這種解釋的欠缺在于大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移本質(zhì)上就是一種大企業(yè)帶動(dòng)小企業(yè)、核心環(huán)節(jié)帶動(dòng)配套環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)鏈條遷移，例如香港和臺(tái)灣制造業(yè)對(duì)珠三角和長三角的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就是這種模式，因此這種解釋只是描述了中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移滯后的客觀事實(shí)，并沒有從理論上解釋中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移滯后的原因。

鑒于經(jīng)濟(jì)學(xué)和新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)理論難以解釋中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移滯后的原因，我們從社會(huì)學(xué)視角給出合理的解釋。從社會(huì)學(xué)視角來看，任何經(jīng)濟(jì)行為都是嵌入在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)結(jié)構(gòu)中的（Granovetter，1985），嵌入在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的企業(yè)之間更容易互惠信任并降低聲譽(yù)的不確定性和違約的風(fēng)險(xiǎn)（Coleman，1990）。更重要的是，在地方政府主導(dǎo)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人與政府官員所形成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)更容易給企業(yè)帶來有利的政策資源（羅黨論、應(yīng)千偉，2012）。經(jīng)濟(jì)制度也是嵌入社會(huì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中的，具有較強(qiáng)的路徑依賴性（North，1981），當(dāng)企業(yè)離開此網(wǎng)絡(luò)時(shí)，所遇到的問題可能無法像以前一樣順利通過經(jīng)濟(jì)制度解決。因此，導(dǎo)致中國區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移滯后的核心原因是本地化的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)阻礙了企業(yè)的轉(zhuǎn)移決策。而良好的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是需要支付時(shí)間和成本來建立的，當(dāng)一個(gè)企業(yè)在進(jìn)行遷移決策的時(shí)候，必然會(huì)考慮在遷入地重新構(gòu)建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的成本。而且，在很多情況下，能否重新構(gòu)建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是難以預(yù)期的，所支付的成本也是非常不確定的，這使得企業(yè)為了避免脫離已經(jīng)建立起來的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而更傾向于留在本地。本文將這種阻礙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)約束機(jī)制稱為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“嵌入性”約束機(jī)制，并探討蘇州與宿遷兩市政府怎樣通過制度創(chuàng)新解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的“嵌入性”約束機(jī)制。

二、突破產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移“嵌入性”約束的宏觀制度創(chuàng)新

廣東省政府最早開始推動(dòng)產(chǎn)業(yè)在省內(nèi)轉(zhuǎn)移的制度創(chuàng)新，但效果一般；而江蘇省政府雖然推動(dòng)省內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移起步較晚，但效果卻較好。下面分別闡述兩地政府突破產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“嵌入性約束”的制度創(chuàng)新點(diǎn)。

1．舊制度（廣東?。赫鳛楫a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的制度創(chuàng)新主體和推動(dòng)主體

從中國的現(xiàn)實(shí)國情來看，政府介入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的例子很多，但是成功的并不多。以廣東省為例，當(dāng)政府發(fā)現(xiàn)珠三角地區(qū)與粵東西北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越來越大，嚴(yán)重影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展時(shí)，推出了“廣東省山區(qū)及東西兩翼與珠江三角洲聯(lián)手推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”的制度安排，鼓勵(lì)珠三角城市與欠發(fā)達(dá)城市共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)。此共建園區(qū)前期是市與市之間的對(duì)接，后來又具體到區(qū)與區(qū)之間的對(duì)接。但是，在此制度安排中，政府一直既是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的制度創(chuàng)新主體，也是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推動(dòng)主體（見圖1）。當(dāng)政府作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推動(dòng)主體時(shí)，由于政府缺乏對(duì)市場的準(zhǔn)確判斷和政府干預(yù)市場的低效率，廣東省大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并不很順利，很多產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并沒有按照省政府的預(yù)期進(jìn)行。比如廣東省從化市的生產(chǎn)牛仔服裝的企業(yè)轉(zhuǎn)移到了勞動(dòng)力來源地湖南；再如較成功的中山（河源）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，轉(zhuǎn)移過來的幾家有代表性的企業(yè)均是從深圳、東莞轉(zhuǎn)移出來的，而非從中山轉(zhuǎn)移過來的；又如珠海，當(dāng)年產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起點(diǎn)定位就比較高，珠海本地企業(yè)正處在發(fā)展階段，目前還沒有進(jìn)入到轉(zhuǎn)移階段，所以珠海政府推動(dòng)企業(yè)向外轉(zhuǎn)移的積極性也不高。

圖1 廣東省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的三方力量

2．新制度（江蘇省）：政府作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的制度創(chuàng)新主體，園區(qū)作為推動(dòng)主體

同樣是通過共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園推動(dòng)省內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，江蘇省的做法則是，政府作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的制度創(chuàng)新主體，通過制度安排迫使園區(qū)成為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推動(dòng)主體，讓發(fā)達(dá)地區(qū)園區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)園區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園，讓共建的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)成為發(fā)達(dá)地區(qū)園區(qū)在異地的“飛地經(jīng)濟(jì)”，充分調(diào)動(dòng)了發(fā)達(dá)地區(qū)園區(qū)管理人員說服企業(yè)向外轉(zhuǎn)移的積極性，效果較好，（見圖2）。此制度創(chuàng)新的優(yōu)勢在于發(fā)達(dá)地區(qū)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推動(dòng)主體，充分調(diào)動(dòng)了發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性，因此已經(jīng)被上海、浙江等地借鑒。蘇州、宿遷兩市合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的制度創(chuàng)新則是江蘇省級(jí)政府宏觀制度創(chuàng)新下市級(jí)政府的微觀制度創(chuàng)新。

圖2 江蘇省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的三方力量

三、突破產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移“嵌入性”約束的微觀制度創(chuàng)新

1．微觀制度創(chuàng)新載體：蘇州、宿遷兩市合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)

隨著改革不斷深入，江蘇省的蘇南、蘇中、蘇北的區(qū)域經(jīng)濟(jì)梯度差距日趨明顯，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡。2005年，蘇州的GDP總量是宿遷的11倍，人均GDP是宿遷的7倍，宿遷已經(jīng)成為江蘇省經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的短板。2006年，在江蘇省委、省政府的“南北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的宏觀制度創(chuàng)新安排下，江蘇省實(shí)力最強(qiáng)的蘇州與實(shí)力最弱的宿遷合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，共同推進(jìn)宿遷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。蘇州與宿遷兩市合作共建了6個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，如表1。蘇北發(fā)展協(xié)調(diào)小組發(fā)文（蘇北協(xié)調(diào)發(fā)〔2014〕3號(hào)）通報(bào)的江蘇省共建園區(qū)2013年度考核評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，在江蘇省39家共建園區(qū)中，除“常熟東南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)泗洪工業(yè)園”外，蘇州和宿遷共建的其他5家園區(qū)均進(jìn)入江蘇省前十位，其中“蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)”連續(xù)5年位居首位。

2．蘇州、宿遷市級(jí)政府推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的微觀制度創(chuàng)新

（1）制度頂層設(shè)計(jì)：兩市簽署南北掛鉤合作協(xié)議。蘇州與宿遷兩市每年由政府簽署兩市南北掛鉤合作協(xié)議，從制度頂層設(shè)計(jì)層面確保共建園區(qū)的合作機(jī)制、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、金融科技等方面的合作。以2014年合作協(xié)議為例，制度頂層設(shè)計(jì)主要體現(xiàn)在：一是積極探討共建園區(qū)的合作機(jī)制，完善聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)制度等；二是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面，雙方進(jìn)一步整合資源，繼續(xù)推動(dòng)和引導(dǎo)蘇州市國有、民營、外商投資等各類企業(yè)到宿遷市投資興業(yè)；三是在干部培訓(xùn)和交流方面，蘇州市繼續(xù)幫助宿遷市做好基層干部含共建園區(qū)干部的培訓(xùn)工作；四是在金融合作方面，兩市協(xié)調(diào)推進(jìn)蘇州市各金融機(jī)構(gòu)在宿遷市設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)加大對(duì)宿遷市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度；五是在科技合作方面，蘇州市科技部門積極指導(dǎo)宿遷市科技園區(qū)、產(chǎn)業(yè)研究院等創(chuàng)新平臺(tái)和載體建設(shè)。近年來，兩市對(duì)口合作協(xié)議頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)基本全面完成。

（2）“制度保障”設(shè)計(jì)：契約先行。契約先行是兩市合作共建園區(qū)的基本保證。因?yàn)樘K州與宿遷兩市的前期合作要10年，后期會(huì)更長久，如果沒有契約，沒有法律明確的權(quán)利和義務(wù)，合作很難持續(xù)。為了避免共建園區(qū)在運(yùn)行過程中，由蘇州主導(dǎo)“出人、出錢、招商、管理”，宿遷干部“不配合、不服氣”的可能性，兩市從一開始合作就簽訂了協(xié)議細(xì)則，詳細(xì)規(guī)定遇到問題怎么解決，萬一做不好風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)等等。比如組織架構(gòu)，哪些職務(wù)歸蘇州推薦，哪些歸宿遷推薦；宿遷的權(quán)利義務(wù)，蘇州的權(quán)利義務(wù)等。如果出現(xiàn)分歧，制度在先，法律在先，按照協(xié)議辦事，避免不必要的糾紛。

表1 蘇州與宿遷兩市合作共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)

（3）“合作利益機(jī)制”設(shè)計(jì)：可持續(xù)發(fā)展策略。為了共建園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，兩市政府協(xié)商從制度層面規(guī)劃了共建園區(qū)的利益機(jī)制。①財(cái)政政策方面，合作兩市不通過財(cái)政體制集中開發(fā)區(qū)的財(cái)政收入，即雙方在10年內(nèi)不拿走園區(qū)一分錢，全部用于滾動(dòng)發(fā)展，10年后再協(xié)商分成。②稅務(wù)留成方面，各項(xiàng)政府性基金和收費(fèi)免于上繳，全力保障園區(qū)發(fā)展建設(shè)。③經(jīng)營收益方面，共建的園區(qū)開發(fā)有限公司10年內(nèi)的經(jīng)營收益全部留在公司，股東不分紅，用于滾動(dòng)發(fā)展、做大園區(qū)，10年后再召開理事會(huì)討論分成事誼（蘇州占主要股份）。④土地政策方面，園區(qū)所在地政府保證合作開發(fā)園區(qū)對(duì)年度建設(shè)用地計(jì)劃的需求。園區(qū)商住經(jīng)營性用地的招標(biāo)、拍賣、掛牌納入合作開發(fā)園區(qū)所在地政府年度計(jì)劃，涉及土地的出讓、劃撥和按規(guī)定必須進(jìn)行的招標(biāo)、拍賣、掛牌等土地公開市場管理，土地價(jià)格則由兩市政府協(xié)商后在兩市簽訂的正式合作開發(fā)協(xié)議及商務(wù)協(xié)議中予以具體明確。⑤合作開發(fā)園區(qū)享受園區(qū)所在地政府給予其他園區(qū)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。①《江蘇省南北共建工業(yè)園區(qū)的合作機(jī)制研究——以蘇州市與蘇北共建工業(yè)園區(qū)為例》，江蘇省發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站，http：／／www．jxdpc．gov．cn／rdzt／jjyjkf／dybg／201204／t20120418_72316．htm，2012年4月18日。

（4）“合作形式”制度創(chuàng)新：園區(qū)與園區(qū)對(duì)接，園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推動(dòng)主體。在省內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，有多個(gè)推動(dòng)者主體，即省級(jí)政府、發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)市級(jí)政府、發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)園區(qū)等。因此，相同的宏觀制度安排可能會(huì)產(chǎn)生不同的效果。廣東省和江蘇省均進(jìn)行了“發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的宏觀制度創(chuàng)新實(shí)踐，但是相比較而言，江蘇省比廣東省的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)展更為順利，原因在于兩地幫扶結(jié)對(duì)子的關(guān)鍵的制度點(diǎn)不同，即微觀層面的制度安排不同。廣東省的有效的制度點(diǎn)是省級(jí)政府作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)的推動(dòng)者，推動(dòng)市與市、區(qū)與區(qū)之間的幫扶。但是省級(jí)政府作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推動(dòng)主體，“拉郎配”只能管一時(shí)，管不了一生；而市級(jí)政府作為省級(jí)政府的政策執(zhí)行者，一方面缺乏積極性，另一方面行政力量的作用也非常有限，企業(yè)未必愿意聽從發(fā)達(dá)地區(qū)市級(jí)政府的制度安排而向外轉(zhuǎn)移。而江蘇省的有效的制度點(diǎn)是園區(qū)與園區(qū)的對(duì)接，發(fā)達(dá)地區(qū)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推動(dòng)者，既便于說服發(fā)達(dá)地區(qū)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)向外轉(zhuǎn)移，也能夠?qū)崿F(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的掛鉤，更有利于園區(qū)的發(fā)展與規(guī)劃。以蘇州與宿遷的合作為例，蘇州的工業(yè)園區(qū)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的推動(dòng)主體，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園相當(dāng)于蘇州的工業(yè)園區(qū)在宿遷的“飛地經(jīng)濟(jì)”，有效地調(diào)動(dòng)起了工業(yè)園區(qū)的積極性，蘇州的工業(yè)園區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)有動(dòng)力說服企業(yè)向外轉(zhuǎn)移。

（5）“激勵(lì)機(jī)制”制度創(chuàng)新：充分調(diào)動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性。省級(jí)政府制度安排下的市級(jí)政府的制度創(chuàng)新重點(diǎn)是要考慮發(fā)達(dá)地區(qū)的利益。讓發(fā)達(dá)地區(qū)有利可圖的制度安排將會(huì)激勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府官員的熱情。蘇州與宿遷兩市合作的策略是，由蘇州與宿遷合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，但是由蘇州的園區(qū)控股并經(jīng)營共建園區(qū)，讓共建園區(qū)變成蘇州園區(qū)在宿遷的飛地經(jīng)濟(jì)。在共建園區(qū)運(yùn)營過程中，蘇州方掌握絕對(duì)的決策權(quán)，此制度創(chuàng)新讓發(fā)達(dá)地區(qū)有利可圖，充分調(diào)動(dòng)了蘇州園區(qū)的積極性。具體來講，合作為蘇州帶來好處是：首先，共建園區(qū)開發(fā)公司的利潤分成主要?dú)w蘇州。其次，將企業(yè)的研發(fā)中心和公司總部放在蘇州，制造業(yè)環(huán)節(jié)安在宿遷，實(shí)現(xiàn)總部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。再次，蘇州把地方騰出來，讓納米、云技術(shù)、金融等新企業(yè)進(jìn)去，“退二進(jìn)三”，打造蘇州產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)新基地。

（6）“園區(qū)管理”制度創(chuàng)新：雙方協(xié)商，發(fā)達(dá)地區(qū)掌握主導(dǎo)權(quán)。共建園區(qū)是蘇州與宿遷合作的產(chǎn)物，因此，園區(qū)的管理理所當(dāng)然是兩市共同管理，但是在具體的管理細(xì)節(jié)上，兩市的分工有側(cè)重。①園區(qū)總體規(guī)劃由雙方政府協(xié)商確定。園區(qū)名稱、規(guī)模和選址以及園區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)定位由蘇州和宿遷雙方政府協(xié)商確定。②重大問題雙方協(xié)商解決。一是由省政府、蘇州市和宿遷市的主要領(lǐng)導(dǎo)成立聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)，作為共建園區(qū)合作建設(shè)的最高領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)解決開發(fā)建設(shè)過程中的重大問題。二是成立共建園區(qū)雙邊工作委員會(huì)，由蘇州市、宿遷市政府分管領(lǐng)導(dǎo)和蘇州的工業(yè)園區(qū)管委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)牽頭，協(xié)調(diào)處理園區(qū)共建過程中的重大問題。③園區(qū)開發(fā)建設(shè)以蘇州為主，主要由園區(qū)管委會(huì)運(yùn)作。合作項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)和管理機(jī)構(gòu)方面，以蘇州為主組建，以充分發(fā)揮蘇州的工業(yè)園區(qū)的主導(dǎo)作用，并將蘇州的工業(yè)園區(qū)的新理念、新體制、新機(jī)制借鑒應(yīng)用到共建園區(qū)的開發(fā)建設(shè)中。④園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以蘇州為主，主要由園區(qū)開發(fā)公司運(yùn)作。⑤宿遷主要負(fù)責(zé)拆遷安置、公共基礎(chǔ)設(shè)施配套、社會(huì)管理等工作。這種雙方協(xié)商、發(fā)達(dá)地區(qū)掌握?qǐng)@區(qū)管理主導(dǎo)權(quán)的園區(qū)管理制度創(chuàng)新，充分明確了雙方的權(quán)利和義務(wù)，也充分調(diào)動(dòng)了發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性。

（7）“園區(qū)運(yùn)營”制度創(chuàng)新：充分授權(quán)，市場化運(yùn)作。市級(jí)政府推動(dòng)兩個(gè)園區(qū)合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)后，政府不去干涉產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的運(yùn)營，而是充分授權(quán)，由蘇州和宿遷共同出資成立股份公司，按照市場化來運(yùn)營園區(qū)。以張家港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)宿豫工業(yè)園為例：2006年11月1日，張家港市和宿豫區(qū)在連云港簽訂《共建張家港宿豫工業(yè)園區(qū)協(xié)議書》。然后，兩市為園區(qū)充分授權(quán)，允許園區(qū)享受宿遷市一級(jí)財(cái)政。在園區(qū)建設(shè)方面，宿遷市的國土、規(guī)劃、財(cái)政等管理部門在開發(fā)園區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，成立相應(yīng)的土地儲(chǔ)備中心，實(shí)行園區(qū)所在地政府屬地管理，授權(quán)行使省轄市管理權(quán)限。合作開發(fā)園區(qū)建立一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算，在宿遷市設(shè)立獨(dú)立財(cái)政金庫，自主負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的財(cái)政預(yù)決算管理，并在宿遷市政府的年度財(cái)政預(yù)決算中單獨(dú)表述，統(tǒng)計(jì)指標(biāo)屬地管理。其次，園區(qū)開發(fā)公司與園區(qū)管委會(huì)分開運(yùn)作，并按照市場化運(yùn)作。2007年1月，注冊成立“宿遷市張家港開發(fā)區(qū)投資開發(fā)建設(shè)有限公司”，按照市場化運(yùn)作，自主決策，獨(dú)立運(yùn)行，負(fù)責(zé)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施等開發(fā)建設(shè)工作。2007年3月，宿遷市委、市政府批復(fù)成立張家港宿豫工業(yè)園區(qū)黨工委和管委會(huì)，給予管委會(huì)副處級(jí)建制，充分授權(quán)園區(qū)管委會(huì)按照市場化負(fù)責(zé)招商引資、合作項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)等工作。

（8）“人才培養(yǎng)”制度創(chuàng)新：“干中學(xué)”和培訓(xùn)宿遷干部。園區(qū)服務(wù)和管理經(jīng)驗(yàn)是宿遷干部所缺乏的軟實(shí)力。投資者愿不愿意進(jìn)駐宿遷的工業(yè)園區(qū)，園區(qū)工作人員的服務(wù)水平是關(guān)鍵。蘇州主要通過兩個(gè)方面提升宿遷干部的園區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)。一是“干中學(xué)”。蘇州派出大批優(yōu)秀干部去宿遷任職，宿遷干部在與蘇州干部共事的過程中，可以通過“干中學(xué)”的方式，學(xué)習(xí)蘇州干部成功的園區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)、客商服務(wù)理念等。二是培訓(xùn)宿遷干部。以蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)為例，7年時(shí)間里，該園區(qū)共派出8批次、160多人次赴新加坡學(xué)習(xí)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)赴新加坡干部培訓(xùn)100%的覆蓋率，宿遷干部也享受著新加坡給予蘇州工業(yè)園區(qū)的同等待遇。此外，還定期組織干部赴蘇州工業(yè)園區(qū)學(xué)習(xí)，提升他們的園區(qū)管理水平。

（9）“資金支持”制度創(chuàng)新：股本金只給一次，后期滾動(dòng)發(fā)展資金市場化運(yùn)作。前期開發(fā)資金由江蘇省級(jí)政府、蘇州和宿遷市級(jí)政府共同出資，蘇州市級(jí)政府的出資所占比重較大。在南北掛鉤共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的制度背景下，蘇州和宿遷合作共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)的初期運(yùn)行費(fèi)用由江蘇省級(jí)政府出資一定比例，蘇州市和宿遷市按一定比例進(jìn)行配套，其中蘇州市政府配套所占比例較大。比如，蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)是由江蘇省財(cái)政、蘇州工業(yè)園區(qū)、蘇州市、宿遷市分別出了1億元、1億元、5000萬元、5000萬元作為股本金成立蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司，啟動(dòng)蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)的發(fā)展。后期滾動(dòng)發(fā)展資金按照市場化運(yùn)作。蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司用完股本金以后，蘇州工業(yè)園區(qū)又以股本金的形式注入了3億元，后來又由蘇州工業(yè)園區(qū)進(jìn)行融資擔(dān)保，從國開行貸款6億元。這些都是股本金，不是直接給園區(qū)的財(cái)政撥款，是按照市場化來運(yùn)作的。

（10）“親商理念”制度創(chuàng)新：為投資者建造一個(gè)“家”。“親商理念”能夠?yàn)橥顿Y者建造一個(gè)“家”，一流的政府服務(wù)可以吸引投資者。怎樣為客商提供一流的服務(wù)？一是為每個(gè)企業(yè)安排專業(yè)幫辦聯(lián)絡(luò)員。聯(lián)絡(luò)員作為政府和企業(yè)溝通的橋梁和紐帶，具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)和幫辦工作，并實(shí)行“首問負(fù)責(zé)制”。二是蘇州派園區(qū)需要的干部到宿遷工作。三是兌現(xiàn)客商的承諾。正是有了從蘇州派遣過來的干部，才可以從蘇州招商時(shí)，對(duì)愿意從蘇州搬遷到宿遷的客商承諾，如果他們遷到宿遷去，可以得到與蘇州一樣的服務(wù)。

四、制度創(chuàng)新績效：嵌入性約束機(jī)制被打破，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐加快

中國的改革開放本質(zhì)上是一個(gè)逐步分權(quán)的過程，現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)和地方政府競爭推動(dòng)著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長（周業(yè)安，2014）。無論是早期的“財(cái)政包干”制度，還是1994年開始實(shí)施的分稅制，都激勵(lì)著地方政府追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益最大化（周業(yè)安，2014）。當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡時(shí)，在江蘇省政府的制度創(chuàng)新推動(dòng)下，蘇州和宿遷共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)打破了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的嵌入性約束，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐加快，帶動(dòng)了宿遷經(jīng)濟(jì)的快速增長，主要體現(xiàn)在：①產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐加快，層次提高。截至2013年底，蘇州市共向宿遷市轉(zhuǎn)移500萬元以上的項(xiàng)目605個(gè)，總投資額近766億元，新增稅收20億元，帶動(dòng)就業(yè)23萬人。②經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)一步擴(kuò)張，發(fā)展后勁越來越強(qiáng)。宿遷市6個(gè)共建園區(qū)實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)總收入487．1億元，增長57．50%；實(shí)現(xiàn)稅收收入15．08億元，增長43．35%；公共財(cái)政預(yù)算收入8．35億元，增長41．77%。③工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢良好，產(chǎn)業(yè)層次越來越高。宿遷市6個(gè)共建園區(qū)實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)銷售收入413．84億元，增長64．67%；工業(yè)增加值111．78億元，增長58．53%。④外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)一步提升，引領(lǐng)作用越來越強(qiáng)。宿遷市6個(gè)共建園區(qū)實(shí)際到賬注冊外資11383萬美元，實(shí)現(xiàn)進(jìn)出口總額31250萬美元，增長47．31%。①《2013年蘇州宿遷南北共建園區(qū)取得良好成績》，江蘇省人民政府網(wǎng)站，http：／／www．shxw．net／news／jiangsu／2014－02－26／16392．html，2014年2月26日。

1．何龍斌：《我國區(qū)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的特點(diǎn)、問題與對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2009年第9期。

2．羅黨論、應(yīng)千偉：《政企關(guān)系、官員視察與企業(yè)績效——來自中國制造業(yè)上市企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)》，《南開管理評(píng)論》2012年第5期。

3．譙薇：《西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題的思考》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2008年第4期。

4．葉嘉國：《珠三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢及承接地應(yīng)對(duì)之策》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2013年第1期。

5．周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。

［責(zé)任編輯：侯祥鵬］

F127．9

A

1009－2382（2015）05－0059－05

楊玲麗，上海政法學(xué)院社會(huì)管理學(xué)院副教授、博士（上海201701）。

※本文是國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的嵌入性約束研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13CSH067）、上海市教育委員會(huì)科研創(chuàng)新項(xiàng)目“上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的嵌入式約束研究”（項(xiàng)目編號(hào)：14YS156）、2014年度上海政法學(xué)院青年科研基金項(xiàng)目“上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的社會(huì)學(xué)研究視角”（項(xiàng)目編號(hào)：2014XQN01）的中間研究成果之一。