秦春秀，劉文波，章程輝

(1.海南大學(xué)，海南 ?？?70228;2.海南省熱帶生物資源可持續(xù)利用重點實驗室/海南大學(xué)環(huán)境與植物保護(hù)學(xué)院，海南?？?70228)

1 引言

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理是保護(hù)人民群眾生命健康的重要手段，關(guān)系到國家的市場秩序及社會和諧［1］，也影響我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的國際聲譽(yù)及對外貿(mào)易。近年來，海南農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)波不斷，一系列農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，以及因為誤解或虛假信息導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件，不僅給廣大消費者健康帶來威脅，給在該省耕耘的企業(yè)及種植戶帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，同時也給海南國際旅游島發(fā)展也帶來不利的影響。受體制、機(jī)制、歷史、觀念等因素的影響，目前海南省及全國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全仍然采用分段管理模式［2］，即在現(xiàn)行體制下，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的權(quán)限分屬農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理，每一個部門都是相應(yīng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體，導(dǎo)致職責(zé)交叉現(xiàn)象［3］，這不利于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)的有效實施。

2 海南農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理現(xiàn)狀

進(jìn)入21世紀(jì)以來，國家連續(xù)頒布了8個中央一號文件，都對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作提出了要求。海南省政府在國家政策的指導(dǎo)下，在管理體制、質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)制定、檢測檢驗、追溯系統(tǒng)建立等方面做了大量的工作，投入了一定的資金，也取得了一些成效。然而，由于管理體制的不完善，政出多門、多頭管理、職責(zé)不清、管理重疊和管理缺位等現(xiàn)象依然突出，使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題“管不了、管不嚴(yán)、管不住”，對偽劣有害農(nóng)產(chǎn)品打擊成了“打不著、打不痛、打不死”;法律法規(guī)的配套性差，可操作性不強(qiáng);農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)制定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)門檻低，農(nóng)藥殘留及重金屬超標(biāo)等檢測手段和檢測技術(shù)落后［4］;認(rèn)證技術(shù)及設(shè)備較落后;管理體制不完善，在農(nóng)業(yè)投入品管理、農(nóng)產(chǎn)品包裝標(biāo)識與市場準(zhǔn)入制度等方面管理力度弱。沒有嚴(yán)格的農(nóng)業(yè)投入品管理制度，缺乏嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度［5］。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售環(huán)節(jié)仍然存在安全隱患等問題，海南省質(zhì)量安全問題仍不太樂觀。

因此，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題形勢嚴(yán)峻，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，消費觀念和管理體制下，尋找適當(dāng)可行的途徑，建立海南省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理長效機(jī)制，加強(qiáng)對農(nóng)產(chǎn)品安全問題的控制與管理己經(jīng)刻不容緩。

3 海南省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理長效機(jī)制的思考

3.1 建立農(nóng)產(chǎn)品安全統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)

結(jié)合該省存在的政出多門、多頭管理、職責(zé)不清等情況，在借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，政府需要在資源的整合、責(zé)任的劃分、監(jiān)管信息的共享、相關(guān)科技資源平臺的建立、政府監(jiān)管部門和機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行改革，建立符合我國國情和海南省實情的統(tǒng)一有效嚴(yán)格的農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制監(jiān)管體制，設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品安全統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)部門間的配合和協(xié)調(diào)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)與農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)的工作。

3.2 加強(qiáng)立法和執(zhí)法

由于海南特殊的地理條件，病蟲害一年四季都有發(fā)生，而且昆蟲沒有滯育期，昆蟲世代重疊，為害加重，導(dǎo)致農(nóng)藥施藥次數(shù)增多，可能造成農(nóng)藥殘留超標(biāo)。要根據(jù)各個地方的地理條件，借鑒和吸取國外相關(guān)發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)，在我國農(nóng)產(chǎn)品安全立法和農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的修正和完善之上，對現(xiàn)有涉及農(nóng)產(chǎn)品的法律法規(guī)進(jìn)行清理、完善與整合，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管關(guān)鍵要素的法律制度，同時加強(qiáng)執(zhí)法力度和懲罰標(biāo)準(zhǔn)，做到各個環(huán)節(jié)有法可依。對于農(nóng)產(chǎn)品安全標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)明確唯一的責(zé)任部門，在保證制定透明度的基礎(chǔ)上，以全局的觀點完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的整理、統(tǒng)一和完善;對問題責(zé)任主體的懲罰機(jī)制、對監(jiān)管瀆職的依法懲處制度，以及社會大眾舉報監(jiān)督的獎勵制度等［6］。

3.3 建立農(nóng)民專業(yè)合作社

海南由于地域特點決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散、規(guī)模小、經(jīng)濟(jì)實力弱，市場信息化程度較低，不利于控制農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量。同時由于缺少資金和技術(shù)指導(dǎo)，農(nóng)民對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要性和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等認(rèn)識不足，質(zhì)量安全意識和自律管理意識差。因此，建立一個能夠有效管理和控制生產(chǎn)主體的組織載體，就成為問題的關(guān)鍵。

農(nóng)民專業(yè)合作社是能實現(xiàn)單個農(nóng)戶所無法實現(xiàn)的集體功能，由同類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者依據(jù)一定的原則組成的，對本組織成員的生產(chǎn)經(jīng)營行為具有較強(qiáng)協(xié)調(diào)和約束作用的經(jīng)濟(jì)組織。由于合作社成員間利益聯(lián)結(jié)緊密，生產(chǎn)區(qū)域相對有限，便于對成員的生產(chǎn)經(jīng)營行為進(jìn)行有效的控制和監(jiān)督。作為市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的經(jīng)濟(jì)組織，競爭優(yōu)勢是農(nóng)業(yè)合作社具有生命力的必要條件，在中國的產(chǎn)生與發(fā)展順應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，也符合中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，它不僅能節(jié)約農(nóng)產(chǎn)品從產(chǎn)出到消費過程的中間交易成本，而且能把由交易成本節(jié)約而形成的經(jīng)濟(jì)剩余保留在農(nóng)業(yè)內(nèi)部，從而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)自身的積累和發(fā)展能力［7］。雖然也面臨著國際、國內(nèi)同行業(yè)的競爭壓力，但在保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面可以發(fā)揮突出的作用。

3.4 加強(qiáng)生產(chǎn)者生產(chǎn)技能和質(zhì)量安全生產(chǎn)意識的培訓(xùn)

大量的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題都與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中農(nóng)戶的安全生產(chǎn)意識和安全生產(chǎn)技能密切相關(guān)。海南省農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模小，一家一戶或者小的承包商分散生產(chǎn)模式，導(dǎo)致生產(chǎn)過程難以監(jiān)控，只能對生產(chǎn)出來的產(chǎn)品進(jìn)行檢測。但是抽檢方式無法覆蓋所有農(nóng)產(chǎn)品，因此仍有不安全的農(nóng)產(chǎn)品流入市場。因而，要采用創(chuàng)辦論壇、報紙、小冊子、雜志、書籍、廣播、現(xiàn)場示范等多種形式的宣傳手段，對生產(chǎn)者進(jìn)行法制法規(guī)、生產(chǎn)操作技能等方面的培訓(xùn)。以強(qiáng)化安全生產(chǎn)意識為理念，以提高安全操作技能為手段的基礎(chǔ)性工作，對違規(guī)使用高毒農(nóng)藥及農(nóng)藥殘留超標(biāo)、超量的使用無機(jī)化肥導(dǎo)致重金屬超標(biāo)等危害人體及生態(tài)環(huán)境進(jìn)行宣傳，使生產(chǎn)者規(guī)范使用農(nóng)藥及化肥，對保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

3.5 建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度

增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的透明度，追溯制度的建立主要以扶持大型龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社為重點。農(nóng)產(chǎn)品(包括食品、飼料等)進(jìn)入市場各個階段(從生產(chǎn)到流通的全過程)可以建立“農(nóng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)”追蹤農(nóng)產(chǎn)品，有助于質(zhì)量控制和在必要時召回產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品可追溯管理或其系統(tǒng)的建立，可以在數(shù)據(jù)收集包涵(整個生產(chǎn)鏈的全過程)、原材料的產(chǎn)地信息、產(chǎn)品的加工過程、終端用戶各個環(huán)節(jié)的信息。實施農(nóng)產(chǎn)品追溯管理，能夠為消費者提供準(zhǔn)確而詳細(xì)農(nóng)產(chǎn)品信息。在實踐中，“可追溯性”指的是對農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)體系中產(chǎn)品構(gòu)成與流向的信息與文件記錄系統(tǒng)。目前在信息不對稱條件下，經(jīng)濟(jì)主體的逆向選擇和道德風(fēng)險是一種普遍存在的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象［8］，要解決農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，關(guān)鍵是消除信息的不對稱。在扶持和鼓勵大型龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社為重點的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯制度。還要建立化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等生產(chǎn)資料使用責(zé)任追溯制度，并實行“三定、三記錄、兩監(jiān)管”和“三統(tǒng)一制度”等措施［9］?！叭ā奔粗付ɑ省⑥r(nóng)藥、農(nóng)膜等使用品種、購買地點、使用時間，以杜絕高毒、生產(chǎn)資料亂用、濫用(2006國務(wù)院關(guān)于完善化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜專營辦法的通知);“三記錄”是指由生產(chǎn)者在員工的《農(nóng)資購貨卡》上填寫購貨記錄，種植戶對田間使用的化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等生產(chǎn)資料品種和數(shù)量如實記錄，企業(yè)內(nèi)部或合作社對化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等生產(chǎn)資料的使用要有檔案保存記錄;“兩監(jiān)管”是指企業(yè)或合作社自備專職質(zhì)保員，其目的是為了了解和指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、病蟲害防治，監(jiān)督和管理化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等生產(chǎn)資料的正確使用，同時，加強(qiáng)對作業(yè)區(qū)內(nèi)的種植戶實行捆綁式管理，要求員工之間互相監(jiān)督，互相制約［10］。

3.6 建立農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后等關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督管理體系

劃分全省農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量的等級，確定等級區(qū)域的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量等級與安全準(zhǔn)出制度。其次，根據(jù)海南省的實際，制定海南省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)規(guī)程，讓從業(yè)者按技術(shù)規(guī)程來進(jìn)行生產(chǎn)。第三，完善省環(huán)境質(zhì)量與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗體系，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)過程及后期處理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，從生產(chǎn)、加工、流通、銷售和消費等多個環(huán)節(jié)，統(tǒng)一各個監(jiān)管部門標(biāo)準(zhǔn)體系，完善從源頭治理到最終消費的農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)控體系，實現(xiàn)從“農(nóng)田到餐桌”的全過程管理［11］。

3.7 統(tǒng)一省農(nóng)產(chǎn)品市場準(zhǔn)入和準(zhǔn)出制

主要是建立大型的倉儲物流配送中心，調(diào)動龍頭企業(yè)和合作社的聯(lián)動積極性，政府扶持大型龍頭企業(yè)，在大型倉儲物流中心建立農(nóng)產(chǎn)品分揀系統(tǒng)，經(jīng)過分揀的農(nóng)產(chǎn)品，進(jìn)行檢驗，把藥害殘留、重金屬超標(biāo)等檢驗整合到一個環(huán)節(jié)中。經(jīng)過認(rèn)證的農(nóng)產(chǎn)品可憑大型倉儲中心的認(rèn)證證書，進(jìn)入農(nóng)貿(mào)市場或者超市銷售，其他(村鎮(zhèn)農(nóng)戶)無證農(nóng)產(chǎn)品，需經(jīng)過政府指定的檢驗單位檢測后證明合格的，發(fā)給認(rèn)證證書進(jìn)入市場交易，對那些無法提供的，須由農(nóng)貿(mào)市場檢驗中心檢驗合格后發(fā)“準(zhǔn)入證書”方可允許入市銷售。各個銷售網(wǎng)絡(luò)終端要張貼懸掛相關(guān)簽發(fā)的準(zhǔn)入證書，可以盡快追查到檢驗單位。在進(jìn)入市場銷售的最后一個環(huán)節(jié)把好關(guān)，使“毒西瓜”、“毒豇豆”事件可能不會發(fā)生。

4 結(jié)語

結(jié)合海南省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系建設(shè)中存在的主要問題以及原因分析，借鑒國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗，筆者認(rèn)為推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理長效機(jī)制體系建設(shè)，必須符合我國國情，使制度和管理規(guī)定與監(jiān)管相匹配。政府加大資金投入，以國家認(rèn)可的“三品一標(biāo)”或具有質(zhì)量追溯的農(nóng)產(chǎn)品提供給消費者［6］，發(fā)揮引導(dǎo)示范作用。政府必須從全局和戰(zhàn)略的高度出發(fā)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，健全配套監(jiān)管制度，各部門要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，確定唯一職責(zé)部門，其他部門在該體系建設(shè)上安排部署;必須建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯信息公開制度，各級分管部門失職應(yīng)負(fù)有連帶責(zé)任;建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管關(guān)鍵要素的法律制度，法律制度應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)管的核心，做到有法可依，違法必究。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理機(jī)制是一個長期且重要的任務(wù)，盡管現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全已經(jīng)得到了一定重視，監(jiān)管部門的職權(quán)沖突得不到解決，我國的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管還有一段較長的路要走，需要政府各部門協(xié)調(diào)與系統(tǒng)化［1］。

［1］李長健，羅 潔，梁 菊.關(guān)于完善我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系的思考［J］.西華大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2009，28(5):114～118.

［2］李淑文，趙曉英.借鑒國外先進(jìn)模式完善我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全政府監(jiān)管體系［J］.湖南農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010(15):86～89.

［3］賈樹妍.河北省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系研究［D］.鄭州:河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

［4］胡蘭英.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗檢測體系建設(shè)探討［J］.高教研究，2004(4):28～33.

［5］祁勝媚.農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系建設(shè)的研究－以揚州市為例［D］.揚州:揚州大學(xué)，2011.

［6］費 威.供應(yīng)鏈生產(chǎn)、流通和消費利益博弈及其農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全［J］.改革，2013(10).

［7］杜吟棠.論農(nóng)業(yè)中的現(xiàn)代企業(yè)制度［J］.管理世界，1998(5).

［8］彭泰中，廖文梅.信息不對稱理論下的農(nóng)產(chǎn)品市場風(fēng)險研究－從農(nóng)民承擔(dān)的風(fēng)險視角分析［J］.農(nóng)機(jī)化研究，2007(5):8～11.

［9］高鎖平，裴紅羅.農(nóng)民專業(yè)合作社:控制農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的有效載體——以浙江臨海市上盤西蘭花合作社為例［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011(1).

［10］呂志軒.農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈與農(nóng)戶一體化組織引導(dǎo):浙江個案［J］.改革，2008(3):53 ～57.

［11］章力建，胡育驕.關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的若干思考［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2011(5).