楊定文，唐海英

(浙江省磐安縣林業(yè)局，浙江磐安322300)

1 引言

生態(tài)公益林是指以保護(hù)和改善人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性、開展森林旅游、維護(hù)國土安全等為主要經(jīng)營目的的森林。森林生態(tài)功能的充分發(fā)揮，不僅依賴于森林資源數(shù)量，更依賴于森林資源質(zhì)量。隨著社會的不斷進(jìn)步，人們對森林資源質(zhì)量的關(guān)注度也越來越高，生態(tài)公益林建設(shè)中需要解決的主要問題已由過去的數(shù)量變成為質(zhì)量問題，促進(jìn)林木生長、優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)和提高林分質(zhì)量成為重點(diǎn)公益林建設(shè)主要措施與目標(biāo)。因此，及時了解和分析公益林建設(shè)過程中影響公益林質(zhì)量提高的主要問題，對于全面提高森林資源質(zhì)量，增強(qiáng)森林生態(tài)功能，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有十分重要意義。

2 磐安縣重點(diǎn)公益林資源狀況

磐安縣地處浙江中部，素有“群山之祖、諸水之源”之美稱，是錢塘江、曹娥江、甌江、靈江四大水系主要發(fā)源地之一。全縣國土總面積119 812 hm2，其中低中山面積達(dá)103 081 hm2，占國土總面積86.0%，丘陵面積8 262 hm2，占國土總面積6.9%，平原面積僅8 469 hm2，占國土總面積7.1%。全縣林業(yè)用地面積101 912 hm2，占國土總面積85.1%。在林業(yè)用地面積中，有林地面積90 291 hm2，占 88.6%;灌木林面積 9 543 hm2，占9.4%;未成林造林地面積532 hm2，占0.5%;無立木林地面積 1 108 hm2，占 1.1%;宜林地面積 438 hm2，占0.4%。

2.1 重點(diǎn)公益林面積

全縣擁有省級以上重點(diǎn)公益林45 752 hm2，其中國家級重點(diǎn)公益林24 799 hm2，省級重點(diǎn)公益林20 953 hm2。按林種分:水源涵養(yǎng)林34 853 hm2，占76.2%;水土保持林 3 693 hm2，占 8.1%;護(hù)路林 2 400 hm2，占5.2%;自然保護(hù)區(qū)林4 806 hm2，占10.5%。按生態(tài)區(qū)位分:錢塘江源頭保護(hù)區(qū)20 253 hm2，占44.3%;大盤山國家級自然保護(hù)區(qū)4 647 hm2，占10.2%;交通干線兩側(cè)3 401 hm2，占 7.4%;重要城鎮(zhèn)周邊 8 716 hm2，占19.1%;重要飲用水源保護(hù)地2 981 hm2，占6.5%;具有保護(hù)價值連片闊葉林與針闊混交林3 007 hm2，占6.6%;其它 2 747 hm2，占 5.9% 。

2.2 重點(diǎn)公益林質(zhì)量

全縣重點(diǎn)公益林中幼林面積31 967 hm2，占公益林總面積69.8%;近熟林面積10 180 hm2，占22.3%;成過熟林面積3 605 hm2;占7.9%。從森林類型分布看:松木林16 280 hm2，占公益林總面積35.6%;杉木林7 493 hm2，占 16.4%;針闊混 交林面 積 14 280 hm2，占31.2%;闊葉林面積2 013 hm2，占4.4%;竹林面積2 100 hm2，占4.6%;灌木林面積3 586 hm2，占7.8%。從郁閉度結(jié)構(gòu)看，郁閉度∠0.5面積3 773 hm2，占公益林總面積8.2%;郁閉度0.5～0.69面積14 253 hm2，占31.2%;郁閉度≥0.7面積27 726 hm2，占60.6%。全縣公益林中幼林多，成熟林少，針葉林多，闊葉林少，純林多，混交林少的問題比較突出，單位面積蓄積量低，優(yōu)勢樹種以松木、杉木為主，生物多樣性不豐富，森林的生態(tài)系統(tǒng)尚處于脆弱的不穩(wěn)定狀態(tài)，公益林質(zhì)量不高，生態(tài)功能整體不強(qiáng)。

3 影響公益林質(zhì)量提高的主要制約因素

3.1 思想認(rèn)識存偏差

(1)“損己利人”論。認(rèn)為磐安地處江河水系源頭，保護(hù)森林資源、提高林分質(zhì)量，改善生態(tài)環(huán)境，使豐富的森林資源難以得到開發(fā)利用，損害的是自身利益，得利的是下游地區(qū)。

(2)“數(shù)量質(zhì)量等同”論。認(rèn)為經(jīng)過多年封禁管護(hù)，森林資源得到恢復(fù)與發(fā)展，森林覆蓋率達(dá)到80.1%，提高森林資源總量就等于提高了森林資源質(zhì)量，忽視了不同森林類型、樹種結(jié)構(gòu)、群落構(gòu)成對生態(tài)功能發(fā)揮存在著巨大差異。

(3)“絕對保護(hù)”論。將生態(tài)公益林等同于自然保護(hù)區(qū)林，生態(tài)公益林區(qū)等同于自然保護(hù)區(qū)，不分類別一律采取嚴(yán)格的保護(hù)禁伐措施，“只予不取”，忽視了在不影響生態(tài)功能發(fā)揮的前提下，適度經(jīng)營利用所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益［1］。

(4)“政府全責(zé)”論。認(rèn)為生態(tài)公益林的經(jīng)營管理必須由政府來承擔(dān)，忽視了社會力量的廣泛參與和經(jīng)營者、受益者的責(zé)任［1］，導(dǎo)致公益林經(jīng)營模式單一，對提高公益林質(zhì)量缺乏積極性。

3.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低

公益林質(zhì)量的提高需要對低效林采取封、管、造、補(bǔ)、撫等綜合經(jīng)營措施，因林施策，開展科學(xué)經(jīng)營，這就需要大量的資金投入和社會力量的廣泛參與。而磐安屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)山區(qū)縣，地方財力有限，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，農(nóng)民收入水平較低，對低效林進(jìn)行改造缺乏財力保障。一些地方為加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高山區(qū)農(nóng)民收入水平，一味地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益，千方百計出臺各種優(yōu)惠政策，使得一些本該用于建設(shè)公益林的地方用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物，制約了公益林質(zhì)量的提高［2］。同時山區(qū)農(nóng)民生活水平較低，增收渠道狹窄，對森林資源依賴性強(qiáng)，靠山吃山的狀況尚未得到根本轉(zhuǎn)變，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加收入往往靠山上資源來解決，對水土流失、環(huán)境惡化普遍認(rèn)識不足，盜伐濫伐、毀林開墾等破壞森林資源現(xiàn)象時有發(fā)生，與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)群眾較高的資源保護(hù)意識［2］和充足的財力保障有較大差距。

3.3 政策法規(guī)不完善

(1)現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與林農(nóng)心理期望值不配套。據(jù)調(diào)查，磐安縣農(nóng)民對天然林期望補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為750～900元/hm2·年，人工林則更高，我縣商品林地出租價格也普遍在750元/hm2·年以上，這還不包括附著在林地上的林木價值，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于林農(nóng)心理期望值及出租林地的價格收益。

(2)生態(tài)公益林建設(shè)享有的權(quán)利與應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)不配套。主要表現(xiàn)在磐安縣位于錢塘江源頭地區(qū)，保護(hù)等級均為一級，但目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)采取“一刀切”，沒有考慮到地區(qū)差別，采用“屬地原則”而不是“受益原則”來確定公益林補(bǔ)償責(zé)任主體，造成公益林建設(shè)“少數(shù)人負(fù)擔(dān)，全社會受益”，“上游負(fù)擔(dān)，下游受益”的不合理格局［5］。位于磐安縣雙溪干流出境口的東陽橫錦水庫，其每年向義烏供水獲得的經(jīng)濟(jì)收益就近3億元，這還不包括養(yǎng)殖、發(fā)電等收益，而作為水源地的磐安縣卻分文未獲，反差巨大。同時源頭地區(qū)一級公益林相對于下游二、三級公益林，其保護(hù)與管理要求更為嚴(yán)格，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展限制更大，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與下游相同，政策設(shè)計上明顯存偏差。

(3)公益林建設(shè)管理相關(guān)政策法規(guī)與地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展要求不配套。主要表現(xiàn)為公益林調(diào)整困難，森林資源的合理利用特別是林地資源利用受到限制，一些社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目甚至一些民生項目的實施受到影響，保護(hù)資源與發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的矛盾突出。

(4)公益林的單一經(jīng)營模式與公益林建設(shè)需要社會廣泛參與不配套。公益林質(zhì)量的提高需要巨大的資金投入、需要社會力量的廣泛參與與目前單靠政府對公益林進(jìn)行經(jīng)營管理矛盾突出。因此，在目前政策法規(guī)不健全，政府補(bǔ)償資金又有限，林木所有者或經(jīng)營者得不到合理補(bǔ)償?shù)那闆r下，過度強(qiáng)調(diào)林種限制、采伐限制、經(jīng)營限制，甚至一些民生項目實施限制，不利于農(nóng)民增收，與“以人為本、人與自然和諧發(fā)展”格格不入［1］，容易引起林農(nóng)甚至地方政府不滿，加劇林業(yè)部門與林農(nóng)乃至地方政府之間的矛盾，進(jìn)而影響整個公益林體系建設(shè)，從而制約公益林質(zhì)量的提高。

3.4 森林防災(zāi)減災(zāi)體系不夠健全

主要表現(xiàn)在一是磐安縣公益林樹種結(jié)構(gòu)不合理，針葉林多，闊葉林少，優(yōu)勢樹種杉木、松木為主，森林的生態(tài)系統(tǒng)尚處于脆弱的不穩(wěn)定狀態(tài)［3］，自控能力差，抵御自然災(zāi)害能力弱，近幾年我縣局部地區(qū)發(fā)生的風(fēng)災(zāi)、雪災(zāi)及松毒蛾、楓香毒蛾、柳杉毛蟲危害，都與此有關(guān)。二是森林火災(zāi)預(yù)防與撲救能力低，特別是公益林區(qū)林農(nóng)森林防火意識不強(qiáng)，森林消防隊伍與消防裝備落實不到位，森林防火責(zé)任制尚未真正建立。三是森林病蟲害監(jiān)測預(yù)報與防治能力弱，防治手段落后，預(yù)警機(jī)制差，缺乏必要的防治檢疫儀器設(shè)備與高素質(zhì)測報防治隊伍，有害生物防治工作長期處于被動局面，防治率低。

3.5 經(jīng)營方式粗放單一

目前公益林經(jīng)營幾乎采用一刀切地封禁管護(hù)方式，通過聘用護(hù)林員對公益林進(jìn)行管護(hù)，沒有根據(jù)生態(tài)區(qū)位、林種類型、培育目標(biāo)、林相植被、林分狀況來分區(qū)、分類設(shè)計經(jīng)營措施，沒有對公益林進(jìn)行系統(tǒng)管理，造成林種樹種結(jié)構(gòu)不合理，林分質(zhì)量不高，影響了生態(tài)功能發(fā)揮。

4 對策與建議

4.1 加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳教育，增強(qiáng)生態(tài)文明意識

生態(tài)文明的核心觀念是人與自然和諧相處協(xié)調(diào)發(fā)展，本質(zhì)在于處理好發(fā)展與環(huán)境之間的關(guān)系。而生態(tài)環(huán)境的保護(hù)有賴于廣大人民群眾的共同參與，有賴于社會公眾思想觀念和行為方式的轉(zhuǎn)變。針對山區(qū)農(nóng)民群眾信息閉塞、素質(zhì)不高、對生態(tài)文明的理解和認(rèn)識不深的實際，應(yīng)堅持從實際出發(fā)，采取靈活多樣、通俗易懂、農(nóng)民喜聞樂見的方式，充分利用種媒體，廣泛宣傳和普及環(huán)境保護(hù)知識［6］、森林生態(tài)知識，讓公眾了解到環(huán)境污染和生態(tài)破壞對個人和社會的危害，充分認(rèn)識到當(dāng)前環(huán)境保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢，引導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾在生產(chǎn)生活中自發(fā)地保護(hù)環(huán)境，自覺增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識，著力營造一個人人珍愛自然、保護(hù)環(huán)境的良好氛圍。

4.2 創(chuàng)新公益林經(jīng)營機(jī)制，激發(fā)公益林經(jīng)營活力

當(dāng)前生態(tài)公益林的經(jīng)營普遍存著“重保護(hù)、輕經(jīng)營、難利用”的問題，存在著單純依靠政府來進(jìn)行生態(tài)公益林的經(jīng)營管理，導(dǎo)致公益林經(jīng)營方式單一、公益林質(zhì)量難以得到有效提高，究其原因是公益林建設(shè)沒有與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收有機(jī)結(jié)合起來，缺乏公益林經(jīng)營利益驅(qū)動機(jī)制，公益林質(zhì)量的高低與林農(nóng)沒有直接利益關(guān)系，林農(nóng)對經(jīng)營公益林缺乏積極性。因此，在目前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難于到位的情況下，必須糾正單純的生態(tài)保護(hù)主義思想，糾正漠視林權(quán)所有者與經(jīng)營者合法權(quán)益的傾向，糾正單純依靠政府補(bǔ)償不切實際的設(shè)想［1］，樹立“生態(tài)優(yōu)先、合理利用、協(xié)調(diào)發(fā)展”的經(jīng)營理念，從建立公益林經(jīng)營利益驅(qū)動機(jī)制入手，將公益林建設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收有機(jī)結(jié)合起來，在確保主要生態(tài)功能發(fā)揮的前提下，大力發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)型樹種、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、對人工林允許進(jìn)行撫育或更新性質(zhì)采伐、開展森林旅游等，以解決農(nóng)民增收問題，激發(fā)公益林經(jīng)營的活力，逐步改善林分質(zhì)量，建立持續(xù)穩(wěn)定高效的生態(tài)公益林資源體系。

4.3 完善公益林相關(guān)政策，保障公益林可持續(xù)經(jīng)營

(1)進(jìn)一步健全森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。公益林的補(bǔ)償要考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境條件的差異，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、生態(tài)公益林建設(shè)任務(wù)重的地方，省財政要適當(dāng)?shù)亟o予傾斜。要合理評估上游地區(qū)公益林禁伐政策所帶來的負(fù)面影響，能夠按照“誰受益、誰投入”的原則而建立起一種流域上下游區(qū)際森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，推行政府分級負(fù)責(zé)，受益者合理分擔(dān)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，不斷提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，緩解上游地區(qū)群眾生產(chǎn)生活壓力。

(2)建立寬嚴(yán)相濟(jì)、松緊有度的公益林管理政策。在現(xiàn)行的社會經(jīng)濟(jì)條件下，單純依靠政府實行嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)，過度強(qiáng)調(diào)采伐限制與經(jīng)營限制既行不通，也不現(xiàn)實，必須因地制宜、因勢利導(dǎo)，根據(jù)林種樹種結(jié)構(gòu)，實行差別化公益林管理政策，對天然林管理從嚴(yán)，對人工林管理適度從寬;對生態(tài)區(qū)位極端重要、生態(tài)環(huán)境極端脆弱、采伐后更新困難及自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的森林管理從嚴(yán)，對其它區(qū)位內(nèi)的公益林管理適度從寬，對中幼林管理從嚴(yán)，對成過熟林管理適度從寬，以利于及時進(jìn)行更新改造，發(fā)展闊葉林或針闊混交林。

(3)建立符合欠發(fā)達(dá)山區(qū)資源環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展相適應(yīng)的公益林正常調(diào)整機(jī)制。現(xiàn)行的公益林調(diào)整審批前置條件過于嚴(yán)格，再加上公益林區(qū)劃界定時沒有沒有預(yù)留出足夠的發(fā)展空間，導(dǎo)致一些民生項目、經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目的實施受到限制，地方政府意見很大，林業(yè)部門壓力重重，特別是《國家級公益林管理辦法》實施以后，磐安縣位于錢塘江源頭區(qū)的雙溪、窈川、安文、尚湖、九和5鄉(xiāng)鎮(zhèn)因全部林業(yè)用地劃為國家一級級公益林，陷入基礎(chǔ)設(shè)施難改善、民生項目難實施、經(jīng)濟(jì)項目難落地的困境，長此以往，必然會導(dǎo)致未批先建、毀林占地亂象發(fā)生和蔓延，影響到公益林可持續(xù)經(jīng)營和發(fā)展，因此，本著經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展原則，對難以列入省級重點(diǎn)工程、但對公益林區(qū)民生改善又具有重要作用的一些基礎(chǔ)設(shè)施項目，允許按“占一補(bǔ)一、占補(bǔ)平衡”原則進(jìn)行調(diào)整，保持總量不變，實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展雙贏。

4.4 大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，為公益林建設(shè)提供物質(zhì)保障

只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，人們對生活環(huán)境才會有更高要求，才有能力和足夠資金去改善生活環(huán)境，才能更好地解決公益林建設(shè)過程中資金短缺這一關(guān)鍵瓶頸要素制約問題［4］。磐安作為欠發(fā)達(dá)山區(qū)縣，優(yōu)勢是綠水青山尚在，劣勢是金山銀山不足。必須從自身優(yōu)勢出發(fā)，搶占綠色先機(jī)，大力引導(dǎo)和扶持茶葉、高山蔬菜、木本油料、森林生態(tài)休閑旅游、畜牧養(yǎng)殖等非木質(zhì)產(chǎn)業(yè)，拓寬林農(nóng)增收渠道，努力降低農(nóng)民對森林資源的依賴，實現(xiàn)“綠色發(fā)展，后發(fā)崛起”目標(biāo)。同時以城鎮(zhèn)化發(fā)展為契機(jī)，有序引導(dǎo)農(nóng)民下山移民，促使農(nóng)村勞力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)由環(huán)境換取增長向環(huán)境優(yōu)化增長轉(zhuǎn)變，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩難向兩者協(xié)調(diào)發(fā)展“雙贏”轉(zhuǎn)變，做到以發(fā)展促保護(hù)，減輕公益林保護(hù)的壓力。

4.5 健全森林防災(zāi)減災(zāi)體系，增強(qiáng)防御各類森林災(zāi)害綜合能力

一是建立健全以森林消防隊伍、森林消防裝備、森要防火責(zé)任制落實、野外火源監(jiān)管、森林防火工作制度完善為重點(diǎn)的森林火災(zāi)預(yù)防與撲救體系，全面提高森林火災(zāi)處置能力。二是做好林業(yè)有害生物監(jiān)測預(yù)報體系建設(shè)，建好專業(yè)化監(jiān)測預(yù)報和防治隊伍，建立覆蓋全縣的森林病蟲害監(jiān)測預(yù)警體系，全面掌握各類病蟲害發(fā)生成因與規(guī)律，落實有害生物防控措施，增強(qiáng)應(yīng)變各類突發(fā)性病蟲害災(zāi)害能力。三是加強(qiáng)林業(yè)行政執(zhí)法體系建設(shè)，嚴(yán)厲打擊各類破壞公益林資源違法犯罪活動，保障公益林資源安全。

4.6 加大公益林科學(xué)經(jīng)營力度，構(gòu)建持續(xù)穩(wěn)定高效的公益林資源體系

(1)實行區(qū)位分類經(jīng)營。根據(jù)山體類型、生態(tài)敏感程度、生態(tài)功能類型，結(jié)合林分起源、樹種組成，制定相應(yīng)的經(jīng)營措施，構(gòu)建最優(yōu)的生態(tài)公益林骨架。

(2)推行林種分類經(jīng)營。根據(jù)公益林所需發(fā)揮的主導(dǎo)功能進(jìn)行科學(xué)分類，確定主要培育目標(biāo)和經(jīng)營方向，合理選擇樹種，如水土保持林選擇根系發(fā)達(dá)、生長快、能深入土壤內(nèi)部、具有較強(qiáng)固土能力樹種。水源涵養(yǎng)林則選擇根系發(fā)達(dá)、枯枝落葉多且易分解、枝葉茂盛、樹體高大、樹齡長、適應(yīng)性強(qiáng)的樹種。

(3)搞好林種改造，大力營造闊葉林與針闊混交林。對無立木林地采取高密度造林辦法，促使林分盡快郁閉度;對生態(tài)功能差的疏林地、松、杉純林通過補(bǔ)植、更新與改造辦法，科學(xué)合理地選擇搭配樹種、混交方式和比例，優(yōu)化林種樹種結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)森林生功能。

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